中美战略竞争与国际秩序变革

云新雷 马忠法

[摘要]在百年大变局加速演进的当今时代，中美两国围绕国际秩序而展开的战略竞争日趋激烈。中美战略竞争的缘起在于中美两国不同国际秩序观的冲突，其本质是关于国际秩序的合法性与权力。虽然中美战略竞争的领域几乎包括国际秩序的高政治领域和低政治领域，但国际秩序变革的走向并非仅仅取决于中美两国，也取决于除中美两国之外世界其他地区和国家的普遍认同和接受。

[关键词]百年大变局；中美战略竞争；国际秩序

[中图分类号]D822.371.2          [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2023）03—0082—07

[作者简介]云新雷，男，西安石油大学马克思主义学院讲师，博士，研究方向：国际法；马忠法，男，复旦大学法学院教授，博士研究生导师，研究方向：国际法。

自文明之初，竞争就存在于人类社会，不论是同一社会内部，还是不同社会之间。其中，就国际关系史而言，其本身可被视为大国竞争史的化身或投影，并伴随大国的兴衰而不断变化。因为作为国际关系的主角，大国间的竞争，特别是大国间的战略竞争，既造成国际环境的重大变化，也不断型构国际秩序的框架及走向。检视历史，可以看到自15世纪以来，随着“西方的兴起”，在全球化500多年的“世界历史”进程中，大国间的战略竞争不仅诱发了大国间的战争及兴衰，也推动了国际秩序变革。有鉴于此，面对百年大变局加速演进中的中美战略竞争，有必要就中美战略竞争与国际秩序变革展开分析，深入探讨中美战略竞争与国际秩序变革的互动关系。

一、中美战略竞争的缘起：不同国际秩序观的冲突

国际秩序观即一国对待国际秩序问题的基本看法，基于历史文化而形成，通过国家外交政策演进而集中展现，也会随着现实国家利益与国际环境的变化而不断调整。[1]据此论之，国际秩序观作为现实世界的重要组成，既高度体现了一国在重塑国际秩序时对本国文化理念的维护和拓展，也涵盖了其对自身国家利益的现实考量。在一个由众多主权国家建立的国际关系体系，因各国不同的历史文化、国家利益和战略认知差异，不同的国际秩序观必然造成国家之间的利益和安全冲突，对大国来说，尤为更甚。

然而，更为重要的问题是关于一个具有普遍性的国际秩序的实质是什么？正是在此问题上，世界各国有着迥异的认知和立场，特别是对西方国家和非西方国家来说，可谓截然不同。自文艺复兴以来，西方国家始终坚信，作为外部因素的现实世界只能通过人的理性和知识的累积来增进理解和认知，而知识的获取和探索必须源于翔实且广泛的可支撑材料和数据记录。在此意义上，正如培根指出，“知识就是力量”。可是，在非西方国家看来，现实世界只是人的内在认识的反映，是由心理、哲学或宗教理念界定的。因此，在一个没有哲学就没有外交政策标准[2]抑或在一个西方国家和非西方国家无法就一个具有普遍性的国际秩序的本质达成决定性共识时，建立在不同外交政策之上的国家间竞争便趋于激烈，尤其是当各国按照自己的國际秩序观重塑国际体系时，大多数都导致了国家间的战争。这是因为历史文化作为构建国家文明理念和强化国民身份认同的最大公约数，始终根植于民族国家的共同历史意识里，始终存在于直接的国内社会经历中，而非潜在的国际社会经历中。

在大国无战争的核时代，特别是对地缘位置迥异和国内体制不同的中美两国来说，这种最具根本性的挑战显得极为迫切。进入21世纪以来，随着中国快速崛起，中国不仅日益走近世界舞台中央，也迎来实现中华民族伟大复兴的关键时期。在“中国的世界”与“世界的中国”日趋紧密互动的国际进程中，一系列基于中国实践探索和检验的“中国方案”愈来愈受到国际社会的一致赞誉和热烈期待。与此同时，作为世界霸权国的美国却日渐陷入相对衰落的状态，特别是在应对2008年的欧美债务危机中，中国在全球事务中发挥的巨大建设性作用越来越引发了美国对中国的战略疑虑。[3]面对中国特色大国外交的持续展开，美国日趋陷入战略焦虑，随即转变对华战略策略。继美国奥巴马政府意在围堵中国的“亚太再平衡”战略之后，特朗普政府更是将中国定义为“战略竞争对手”和“修正主义国家”，并直言不讳地指出，“中国在经济、价值观和国家安全三大方面对美国构成强烈挑战”。[4]当前，拜登政府在延续特朗普政府对华战略竞争的主基调下，联合盟友及伙伴国，在所谓“民主国家联合体”的价值观导向下，视中国为“最严峻竞争者”，全面组建对华遏制国际统一战线。[5]至此，在世界百年未有之大变局下，作为“两个代表不同版本例外主义的社会”[6]和不同国际秩序观的国家，中美战略竞争可谓是大国竞争的时代必然，势必产生推动国际秩序变革的核心动力。

二、中美战略竞争的本质：国际秩序的合法性与权力

不管是就个体组成的国内社会来说，还是就主权国家构成的国际社会而言，寻求和构建秩序始终是人类社会文明的内在需求，因为秩序标识着“一个社会系统内的可预测性（可预见性）的程度”。[7]溯及国际秩序的起源，自威斯特伐利亚体系成立以来，在以主权国家为构成单元的国际关系体系里，任何国际秩序的建立和维持既需要大国权力的运用和护持，也需要除大国之外其他重要地区和国家都能接受现有安排的规则规定，即“建立在被所有主要国家所接受的各种基本协议基础上的国际秩序，是合法的国际秩序”。[8]然而，在一个深刻复杂演变的世界，每一种国际秩序都要面对挑战其合法性与权力之间平衡的大国关系变化，可以说，国际秩序变革往往是随着大国权力关系的变化而变化的，体现的是大国权力竞争的历史和现实。这是因为横向型的国际社会不同于纵向型的国内社会存在着一个中央权威政府，所以大国作为国际社会最主要的行为体，在以权力界定利益的国家间斗争中或竞争中，大国的对外政策有可能维持或损害既定国际秩序，尤其是当既定国际秩序不能适应或者调和大国之间权力关系的重大变化时。就当前国际秩序的合法性与权力来说，中美战略竞争的本质主要体现如下。

其一，美国全力争夺以美国霸权为中心的国际秩序。二战以来，尤其是冷战结束以来，作为一个明确建立在“三权分立”思想之上的大国，美国不仅把自身的崛起视为自由和民主的扩展，而且确立了以美国霸权为中心的自由主义国际秩序。该秩序集中表现为在美国领导下，美国与西方国家共同创立和管理一个基于规则的，开放且自由的国际秩序。但是，该秩序是一种仅在西方国家间具有合法性的国际秩序，并不涵盖世界其他地区和国家，尤其是处在苏联阵营之内的地区和国家。然而，随着东欧剧变和苏联解体而产生的所谓“历史的终结”，该秩序愈发稳固，并迅猛扩展至世界其他地区和国家，以致形成以美国霸权为中心的国际秩序“单极时刻”。可是，进入21世纪以来，随着国际政治多极化进程的不断推进，“世界多极化”日趋成为一种不以人的意志为转移的历史发展趋势。[9]在一个任何超级强国都无法主宰世界格局多极化的国际体系里，因应众多发展中国家的群体性崛起和新兴市场国家的快速发展，过去由几个大国或者少数强国运用权力或霸权治理国际事务、改造世界其他地区的能力已经大为降低，甚或一去不复返，尤其对21世纪的美国来说，更是如此。[10]可是，这一历史发展趋势却日渐遭遇西方政党政治极化带来的民粹主义挑战。例如，在美国特朗普政府时期，美国为了避免其国内政治极化的掣肘、对外获得实际利益和赢得选民支持及汇集选票，便加紧将国内问题的矛头转向国际，导致国内政治极化加速向外交领域外溢延伸。[11]因此，面对以中国为代表的发展中国家群体性崛起带来的国际权力格局变化，美国为了继续维持其不可持续且缺乏合法性的全球霸主地位，先后出台和实施了一系列所谓“美国优先”的对外政策，不但对其盟友，如欧盟和日本出口美国的商品征收高关税，还把矛头直指中国和俄罗斯等国家。[12]就其实质来说，不外乎是为了持续维护以美国霸权为中心的国际秩序。

其二，中国坚定维护以《联合国宪章》为核心的多边主义国际秩序。作为一个特定术语，多边主义是用来研究多边外交行为及其活动的理论，是理解和分析国际关系以及促进国家间更广范围合作的路径，也是对国际社会普遍行为原则遵守的一种体现。[13]就国际社会对多边主义国际秩序的实践来看，多边主义国际秩序可追溯至国际法的产生。比如，诞生于1648年的《威斯特伐利亚和约》就明文规定各缔约国“有义务保持和遵守本和平条约的规定”，“所有各方应有义务保卫和保护本和约的每一项条款不受任何人的侵犯”，“违法者应被视为和平的破坏者”，“受害者首先应告诫违反者不要采取敌对行动，并将案件提交一个友好人士组成的组织或采取通常的司法程序”。[14]此后，随着多边主义国际秩序理论及实践的丰富和发展，这些集中体现为普遍行为原则的多边主义国际秩序得到国际社会的高度重视，被逐渐载入众多国际条约及协议，成为规范和约束各主权国家的行为准则。特别是在国际安全领域，这种基于多边主义国际秩序的安全合作是以国家间广泛合作而实现国际社会集体安全。从国际法的角度看，其主要特点就是突出国际法原则及规则的普遍性，强调三个或三个以上的国家通过协商与合作以签订国际条约或协定的方式来实现国际社会安全，并建立权威性的国际组织，从而有效维护国际和平与安全。毫无疑问，最具代表性的多边主义国际秩序是二战之后由世界各国缔结的《联合国宪章》及以其成立的联合国。《联合国宪章》在明确宣示其四大宗旨之一，即在“促成国际合作”的前提下，就体现多边主义的国际社会集体安全明确规定，“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全的主要责任，授予安全理事会并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国”。[15]显然，与第一次世界大战之后建立的国际联盟相比，《联合国宪章》及联合国更具全面的合法性、权威性和普遍性，几乎涵盖了当今国际社会中所有的主权国家，是真正的多边主义国际秩序。这不仅在于《联合国宪章》集中体现了国际社会关于多边主义国际秩序的共识，还在于以《联合国宪章》为核心的多边主义国际秩序所彰显的国际法基本原则及规则既涉及国际安全，也涵盖国际经济发展、宗教、人权、环境治理等各领域，其内容几乎扩展至包括核裁军和防核扩散、国际公海、大陆架及外层空间等国际法各个分支领域。正是鉴于此，在第一个签署《联合国宪章》之后，中国始终坚定奉行多边主义国际秩序，把以聯合国为中心的国际多边架构当作国际合作的主要平台。因此，作为联合国创始会员国和安理会常任理事国，中国毫不动摇坚定维护和践行以《联合国宪章》为核心的多边主义国际秩序，在以合作求和平谋安全促发展求共赢的历史潮流中，“始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。[16]

三、中美战略竞争的领域：从国际秩序的高政治领域到低政治领域

检视历史，不难发现任何既定的国际秩序并不能预先阻止大国关系变化带来的竞争或博弈，但只要竞争或博弈是在现有国际秩序涵盖的领域内展开的，那么这种竞争或博弈就不会对现有国际秩序造成根本性挑战或颠覆。就当前中美战略竞争涉及的领域来说，主要包括了有关国际秩序的高政治领域和低政治领域。

其一，在国际政治制度领域，美国以“长臂管辖”式的单边规则持续干涉中国内政。自特朗普政府以来，美国政府置国家主权平等和不干涉内政等国际法基本原则于不顾，肆意干涉中国内政和国家主权独立与领土完整。在把与中国的竞争视为“赞成专制体制者和赞成自由社会者之间的政治竞争”[17]的前提下，美国以“长臂管辖”式的单边规则继续推行美国霸权主义。继2018年3月的《与台湾交往法案》之后，美国相继制定了《2019年台湾邦交国际保护与促进倡议（台北）法案》《2019年西藏政策及支持法案》《2019年香港人权和民主法》《2020年维吾尔人权政策法案》等诸多干涉中国政治制度的法案。显然，诸如此类基于美国单边规则的法案及其实施，不仅标志着美国对华战略竞争态势的“法案化”，还严重损害了以《联合国宪章》为基石的国际法治体系。而中国则在坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序下，秉持与美国所签订的三个联合公报的国际法治精神，坚决反对美国把自身的价值观强加于中国且破坏一个中国原则，并敦促美国同中国相向而行，在相互尊重基础上，管控中美战略竞争，扩大合作共赢，共同推动中美关系回到健康稳定发展的正确轨道上，最终造福两国人民和世界各国人民。

其二，在国际军事安全领域，美国以实现自身“绝对安全”的战略优势肆意践踏善意履行国际法义务原则。善意履行国际法义务原则是指作为国际法主体的国家必须依据国际法渊源的规定，在享有国际法权利的同时必须善意履行其相应的国际法义务。该原则不但为1945年的《联合国宪章》所明确规定，还被1948年的《美洲国际组织宣言》、1969年的《维也纳条约法公约》、1970年的《国际法原则宣言》以及1982年的《联合国海洋法公约》等一系列国际条约所重申。[18]然而，自特朗普政府以来，美国为了追求和实现自身“绝对安全”的战略优势，无视国际法义务原则等规定，先后退出有关国际军事安全的国际条约和协议，如《中导条约》《关于伊朗核计划的全面协议》《开放天空条约》等。无疑，美国这种“退群毁约”的不负责任行为不但严重冲击全球战略稳定，更对世界和平与安全带来重大负面影响。

其三，在国际经贸金融领域，美国以其固有的金融权力优势和新的全球基建计划抗衡以中国为代表的新兴市场国家构建地区性国际贸易金融制度的倡议和建设。二战之后，由美国主导建立的国际贸易金融体系——国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织构成的布雷顿森林体系——是以“配额＋加权”投票制为基本运行规则。在美国拥有一票否决权的前提下，任何有关国际货币基金组织的改革方案都可谓是“纸上谈兵”。为此，面对亚洲众多发展中国家在基础设施建设方面巨大的投融资需求，中国不仅全力筹建了亚洲基础设施投资银行，还提出了构建开放型世界经济体系新倡议的“一带一路”建设。然而，美国却认为这些由中国发起的地区性国际金融机构和倡议，包括亚洲基础设施投资银行、金砖银行和“一带一路”倡议，都是意在取代美国长期主导的国际贸易金融体系，争夺美国治理国际经贸金融秩序的领导权。所以，在美国《国家安全战略报告》中，特朗普政府公然指出，中国创建的以亚洲基础设施投资银行为代表的新国际机构的行为，就是修正主义的表现。为了对抗和削弱中国“一带一路”倡议带来的国际政治經济影响力，继特朗普政府成立新的海外开发援助机构——美国国际开发金融公司之后，拜登政府更是提出了“重建美好世界”倡议。该倡议作为美国领导下西方国家集团应对中国“一带一路”倡议的“西方方案”，集中宣示了拜登政府正式实施美版全球基建计划以弱化和抗衡中国通过“一带一路”倡议所获取的全球影响力。

其四，在国际网络空间领域，美国强调网络规范应以信息自由流动为目的而非以信息安全为保障。在科学和技术作为主导理念的当今社会，随着信息技术迅猛发展带来的通信方式巨大变化，遍布全球各地的个人和社团都能通过互联网即时取得联络，海量信息的交流和提取自然而然地加速了社会信息化乃至数字化的趋势。在此背景下，作为社会信息化的产物，网络空间已进入传统社会，并主导了实体空间，越来越成为人类活动的重要组成部分，且变得愈来愈“数据化”或“数字化”，特别是伴随着云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术的持续升级和及时应用。与此同时，这种全新图景带来的“大数据时代”也产生了许多跨国性威胁和风险，如网络黑客攻击、网络恐怖主义袭击等。对此，美国强调网络是用于传递信息的，自由流动应成为国际网络空间治理的根本规则。而中国认为，国际网络空间治理事关国家网络主权安全，国际网络空间治理应以安全为优先规则。所以，作为中美战略竞争的重要领域之一，中美两国有关国际网络空间治理的规则之争就体现为规则制定权之争。

其五，在全球气候变化领域，美国以自身“碳达峰”规则标准压迫中国“碳中和”减排目标。共谋全球生态建设之路，实现人类社会的可持续发展及人的全面发展，是世界各国的共同事业和责任。面对日益错综复杂的全球性问题和挑战，特别是在北极冰融、温室气体排放和全球气候变化等方面，不论是发达国家还是发展中国家都共同面临诸多巨大困难。为此，世界各国只有不断加强彼此之间的全球性合作，才能有效应对全球气候变化挑战，并打造一个清洁美丽的世界。可是，就积极应对全球气候变化来说，尽管中国始终“坚持共同但有区别的责任原则”，也与美国共同发表了《中美应对气候危机联合声明》，但中美在气候领域的竞争与博弈也不容忽视，这不仅是因为美国与中国保持竞争乃至对抗的关系将直接影响双方气候合作的范围和深度，还有美国政党政治极化导致的政府气候政策不确定性。与此同时，美国有可能通过绿色经贸、绿色产业研发和绿色金融等手段在气候治理中与中国展开竞争与博弈，以自身提前达到的“碳达峰”规则标准逼迫中国脱离经济社会发展的实际情况而一味地实现为了减排而减排的“碳中和”目标。[19]

四、中美战略竞争的展望：国际秩序变革的走向

自建立在威斯特伐利亚体系之上的民族主权国家体系以来，所谓的国际秩序要么是区域性多于全球性的国际秩序，如1815年维也纳会议体系所确立的欧洲国际秩序，要么是权力多于合法性的国际秩序，如二战至今以美国霸权为中心的国际秩序。因此，严格来说，当前的国际秩序是一个混合物式的和非静态的国际秩序，其变革的走向既要受到大国兴衰历史规律下中美战略竞争的重大影响，也要取得除中美两国之外世界其他地区和国家的普遍认同和接受。

首先，中美战略竞争引起国际秩序变革的深度会受到世界权力中心多元化格局的结构性影响。就构成当今世界多元化格局的权力中心来说，主要包括美国、苏联（俄罗斯）、中国、日本和欧共体各国，即“五大政治实体”，[20]亦即“五大权力中心”。从国际政治现实主义的角度看，一俟任何有关国际秩序的重建或者变革是由五大政治实体的国家决定的话，那么最好加入由五大政治实体的国家组成的集团。因此，无论是中国还是美国，要想在中美战略竞争中获取相对优势并对国际秩序变革产生重要影响，就必须协调好与其他三大政治实体的国家之间的关系。确切地说，在一个“满意”国家和“不满意”国家充满持续竞争的国际体系，当中国或美国与其他任何竞争方的关系都胜过竞争方相互之间的关系时，中国或美国就会获取更大的战略优势，从而在更大程度上按照自身的价值观推动国际秩序变革的走向。然而，在一个权力不仅在国家行为体之间转移，也在非国家行为体之间转移的全球化时代，即使中美战略竞争的深度在不断推进，中美两国都会面对国家性质或能力遭遇拆解的重重压力，更会受到世界权力中心多元化格局的结构性影响，尤其是来自其他三大政治实体的国家或国家集团的影响。

其次，中美战略竞争拓展国际秩序变革的广度难以覆盖全球范围之内的所有地区和国家。在一个由不同地区构成的世界，任何具有普遍性规则的国际秩序或多或少都要被运用于某一具体的地区和国家，并将不同地区秩序相互联系起来，才能最终形成一个全球范围的国际秩序。就构成国际体系基本单元的国家来说，每个主权国家一定程度上都会受到其所在地区的文化观念影响，并成为一个有着明显相互依赖性的国家群体或国家集团的成员，从而不断促进地区一体化进程的发展，如欧盟、东盟和非盟等。在此期间，在美国政策的激励或改造下，有些地区已经不是封闭的，而是开放的和多孔的，且成为地区核心国家，如欧洲的德国和亚洲的日本。[21]而有的地区，则成为反对美国霸权主义的前沿阵地，如伊斯兰极端主义最猖獗的中东地区。因此，在一个不同地区秩序并存的国际社会，中美战略竞争的范围广度很难扩展至那些不为外界和地区所理解或所接受的国家及社会。所以，中美战略竞争拓展国际秩序变革的广度只能是一种将几个重要地区秩序相互关联起来的一致目标，无法真正有效覆盖全球范围的所有地区和国家。

最后，中美战略竞争推动国际秩序变革的向度必须指向国际社会法治化的历史文明进程。作为人类社会文明进程的最高标识，推进法治文明程度的更高实现，不但深受国际关系建构主义理论的极力推崇，也倍受国际法学界的高度肯定。路易斯·亨金指出，文明的进展在国际关系中是从武力到外交再到法律的运动。[22]这是因为利益是法理之源和法理之本，多元利益的竞争甚或冲突产生了法律命令，并进一步体现为法律责任。而不同的、多元的利益一致之处和共同之处又驱动了广泛社会联系的建立和民主法治社会的管理。[23]因此，在一个人类利益深度融合、责任共担的当今世界，作为人类社会文明共同参与者、建构者和贡献者的中美两国，既有利益共同体根本性的一面，也有责任共同体普遍性的一面，更有命运共同体统一性的一面。所以，在不断推进和实现国际社会法治化的历史文明进程中，中美战略竞争推动国际秩序变革的向度必须基于诸多源于国际条约、国际习惯和国际一般法律原则的国际法规则体系。这不仅有助于防范中美战略竞争引起的系统性风险，也有助于设立“护栏式”的规则来管控中美战略竞争，使之朝着更加公正合理的国际秩序变革。

五、结语

在中美战略竞争与国际秩序变革的百年大变局时代，中美两国都在以各自的方式参与人类进步事业，但彼此不同的国际秩序观不应成为中美战略竞争不断加剧的缘由所在或心理投射，更不能成为中美文明冲突的文化预言。因为人类的历史毕竟是文明的历史，也是不断走向国际法治文明的历史。因此，在推动和实现国际关系和国际社会的国际法治进程中，中美两国都必须以大国法律责任感弥补历史责任感的不足，既要克服不同秩序观所暗含的思维定式和思维模式，也需要默许任何通往未来国际秩序之路上的各种努力和阶段性目标。在当前的历史时刻，一种肯定所有国家主权独立、相互平等对待、共同遵照一致同意的规则、开展富有全球性合作的国际秩序可谓是真正意义的国际秩序，即在全面遵循以《联合国宪章》为核心的国际法律规范体系下，包括各国之间就政治体制长期安全稳定、经济社会可持续发展、科学技术教育卫生合作、知识产权保护、文化旅游交流等诸多领域达成的国际公约、多边协议和法律文件等，使之真正付诸实践且实现其现代化。这也是构建人类命运共同体国际法治理念的真义所在，亦即通过和平安全的国际法、开放共赢的国际法、包容互鉴的国际法和可持续发展的国际法，推动世界朝着持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的方向发展。[24]

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责任编辑：杨建平