我国农业保险对农业产出的影响机理与提升对策

◎陈二烈

随着科学技术的进步，我国农业产出持续增加，粮食产量自2004 年以来已经实现“十二连增”。同时，由于农业本身是典型的风险产业，易受干旱、洪涝、寒潮、冰雹及病虫害等自然灾害的影响，再加上农业基础设施脆弱，一旦发生灾害，则会严重制约农业产出的增加，进而非农产业也会受到抑制。农业保险作为风险转移和经济赔偿的重要工具，近年来发展迅速，活力极大激发，保险覆盖范围和保障能力逐步提高。农业保险在保持农业稳定发展、促进农民持续增收，推进新农村建设等方面起到重要的作用。自2007 年我国开展政策性农业保险后，政府的政策支持和财政补贴持续增加，各地市农业保险保费收入有了较大幅度提高，为农业生产提供了有效保障。农业保险与农业产出的关系密切。农业保险通过风险转移和补偿机制的有效发挥，以及利用资金融通聚集期限较长的资金，并转化为投资来促进农业产出的增加，充分发挥其“助推器”“稳定剂”的特有作用。但是在农业受灾损失居高不下的背景下，通过全面而客观对农业保险影响农业产出的机制进行评价，探究农业保险的贡献，以及准确的认识农业保险目前所在的历史阶段和发展潜力，能够对农业保险的发展更好地进行定位，同时也为农业保险产品的创新以及农业保险政策的制定提供了支持。

一、我国农业保险发展的历史沿革

（一）1982-1992 年：恢复发展阶段

1982 年2 月，国务院转批中国银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》正式拉开了在我国农村逐步试办农村财产保险、畜牧业保险等业务的序幕。自此，中国农业保险以举足轻重的角色再次跃入广大群众的视线。为满足我国农业保险发展的需要，众多学者满怀热情积极投入农业保险的研究工作中，因此我国农业保险发展驶入良性发展轨道。按照国务院的指示，中国人民保险公司（现在的“中国人民财产保险公司”）积极响应中央号召，立即恢复农业保险业务的经营。龙文军、温闽（2008）对恢复发展阶段我国农业保险的整体发展状况也进行了分析。1986 年，新疆生产建设兵团农牧业保险公司成立，主要经营农业保险相关业务。农业保险以“收支平衡、略有结余，以备大灾之年”为经营准绳，并且不以营利为目的，求实创新，勇于突破。新疆生产建设兵团农牧业保险公司自成立之初便发展良好，1982 年至1992 年的十年间，该公司保费收入由2.3 万元增长到8.17 亿元，呈现加速发展态势。1982 年至1990 年间，我国农业保险发展速度与我国财产保险发展速度基本持平，随后于1991 年超过财产保险发展速度而跃上新台阶。尽管该时期具有颇高的赔付率，11 年内只有6 年的赔付率低于100%，且该阶段内的赔付率波动幅度很大，可是，农业保险品种却越来越完善，覆盖面也越来越广。1982 年，我国农业保险恢复试办时险种个数寥寥无几，然而，到1992 年却出现了水稻、烤烟、棉花等数多个险种，有效覆盖农、林、渔、畜牧业等各个领域。因此，完善的农业保险品种有力地促进了我国农业保险持续健康地发展。

（二）1993-2003 年：逐步萎缩阶段

农业保险经营机构在经营农业保险时会因为农业保险经营成本高、风险大及政府财政支持匮乏等因素而出现持续亏损。农业保险保费收入自1993 年开始逐渐下降，险种也持续减少，赔付率居高不下。11 年间的最低赔付率为68.74%，最高赔付率达到115.25%，高赔付率直接造成保险公司利润严重缩水，最终导致农业保险规模不断萎缩。自1997 年起，我国农业保险保费收入大幅度下滑，由1997 年的8.4 亿元下滑至2001 年的3.33 亿元，直至2002 年才有短暂的小幅度回升态势，与1992 年相比，下降了约38.8 个百分点。笔者查阅大量文献资料后发现造成这种局面的罪魁祸首竟然是乡镇机构和农技部门的不作为。这主要是因为自1996 年起，我国保险公司进入商业化转型时期，有关部门不仅没有颁布政策以支持农业保险发展，反而把收取农业保险费作为乱收费项目，并且予以取缔。是以我国农业保险发展由于缺少乡镇机构和农技部门的有力支持，从而导致了农业保险业务广度和业务深度上的进一步萎缩。

（三）2004 年至今：稳步发展阶段

近年来，党中央、国务院对农业保险的发展给予了高度关注，2004 年至2022 年连续13 年的党中央一号文件、《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发（2014）29 号）、《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》等均对如何快速、有效地发展农业保险提出了确切要求。在众多利好因素的推动下，各地区相关部门也鼓足干劲，积极传达、有效落实中央文件精神，从而有效推动农业保险发展。安信农业保险公司、安华农业保险公司、阳光农业相互保险公司及国元农业保险公司的相继成立向社会各界宣告了政府有关部门大力发展农业保险的决心，同时这也标志着我国农业保险的发展步入了一个新的阶段。自2004 年开始，我国农业保险保费收入规模呈现逐渐攀升态势。我国农业保险保费收入占财产保险保费收入的比例自2004 年的0.356%急剧增长至2008 年的4.525%。但是之后由于受到金融危机的影响，该比例自2009 年的3.806%快速下降至2011 年的3.641%。2011 年至2013 年，由于国家出台了一系列的相关政策来促进我国经济发展，经济整体上的发展在一定程度上提高了农民的收入水平，因此促进了农民对农业保险需求的增加，最终该比值由2011 年的3.641%逐渐增长至2020 年的6.83%。纵观全局，尽管2010 年至2020 年间我国农业保险发展大起大落、波动较大，但总体上呈现出缓慢上升态势。

二、我国农业保险发展现状

（一）农业保费收入快速增长，服务主体不断扩容

自我国农业保险业务复业至今，农业保费收入由1982年的0.0023 亿元增长到2020 年的843.47 亿元，33 年间增长了近366726 倍，增长幅度巨大。伴随着农业保险保费的快速增长及政府对农业保险政策的倾斜，越来越多的农业保险经营主体意识到该市场潜力巨大，并纷纷涌进农业保险市场以期获得长足发展。90 年代初期，我国农业保险市场上只存在2 家经营主体，截至2020 年年底，我国共有29 家保险公司获得开办农业保险业务的资格，占全国财产险公司数目的46.0317%。农业保险保费的快速增长及农业保险经营主体的不断增加促使我国竞争性的农业保险市场环境逐渐成形，进而促使我国农业保险发展进入良性的循环轨道。

（二）农业保险服务领域不断扩大，经营模式日益多元化

2004 年的中央1 号文件《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出尽快建立完善的农业保险制度。同年，为提高农业保险试点效率、拓展农业保险试点范围，中国银保监会在江苏、辽宁、四川、新疆等地着手进行保险公司与政府联办、保险公司为政府代办相结合的农业保险试点工作。2007 年，中国银保监会再次批准在内蒙古、江苏、四川、吉林等省份进行农作物试点。2014 年7 月，经中国银保监会批准，深圳正式开展巨灾保险试点工作，不久宁波巨灾保险也正式实施，从而进一步扩大了农业保险的试点范围；与此同时，云南、上海、广东等地也在研究制定符合当地特点的巨灾保险制度的试点方案。随着各地农业保险试点工作取得突破性进展，各保险公司也鼓足干劲，积极探索适合的农业保险经营模式。目前，我国农业保险典型的发展模式主要有上海安信模式、浙江共保体模式，黑龙江垦区阳光互助保险公司模式、吉林安华模式、安盟模式，这些模式在农业保险市场中相互碰撞、相互融合，逐渐呈现出多元化的发展态势。

（三）农业保险法律法规不断完善，制度与基础建设不断加强

2004 年至2020 年，党中央1 号文件连续13 年均对促进我国农业保险发展的具体要求给出了明确指示。首先，2004年至2006 年的党中央1 号文件中的相关政策建议主要是针对我国农业保险发展的初级阶段提出的。该阶段的党中央1号文件主要就建立政策性农业保险制度、对部分险种和部分地区进行试点提出相关的意见。其次，2007 年至2014 年的党中央1 号文件中的相关政策建议主要是就我国农业保险发展的中级阶段提出的。该阶段的党中央1 号文件主要就如何建立完善的农业保险制度体系、如何对农民投保农业保险进行补贴、如何建立农业再保险体系提出适宜的政策支持。最后，2015 年至2021 年的党中央1 号文件主要是针对我国农业保险发展的高级阶段提出相关政策支持。2020 年党中央1号文件将目光瞄准农产品价格保险试点，同时要求不断加大对主要粮食作物保险的保费补贴力度，而2021 年中央1 号文件在之前的基础上更进一步，表明积极发展农业保险和再保险。其保障范围扩大到信贷风险、市场价格风险、食品安全风险等各个方面，指明了我国农业保险未来的发展方向。

三、农业保险与农业产出机理分析

（一）农业保险功能与农业产出的机理分析

1.农业保险的风险管理功能和农业产出。保险最基本的功能是风险管理功能。农业是一个国家的基础，会受到很多潜在因素的影响，其中最为严重的是会受到自然灾害影响，带来不确定的损失。农业保险将这些可能会承担同样风险的农户通过保费聚集在一起，来创建一个稳定的、有效的保险互助机制。对动植物在生长过程中可能遭受的灾害事故平均分摊给多个单位共同承担，那么农业发展过程中遇到的潜在风险在时间和空间上都能够进行分散和转移，从而保障了农产品生产的稳定高效。另外，风险管理技术的不断提高，大大减少了农产品遭受损失的概率，利于产出的增加。

2.农业保险的经济补偿功能和农业产出。经济补偿功能是保险最重要的功能。经济补偿即保险标的发生保险合同约定的事故造成损失时，保险公司进行资金补偿。在现代农业中，农业保险的发展有利于农村建立有效的灾害保障体系，一旦发生灾害事故，参保农户可以按照实际损失数或者约定金额得到保险赔偿，收回部分成本，从而减少因灾致贫的风险。同时，农户可充分利用补偿资金，及时恢复因风险损失中断的农业生产，保障再生产过程的连续进行，保证农产品的市场供应。另外，农业保险通过专业的防灾防损机制，能够减少巨灾风险发生时的损失，进而稳定农业产出和增加农民收入。

3.农业保险的防灾防损功能和农业产出。预防灾害事故的发生，降低风险事故发生频率，有效规避物资财产等受到损失和人员的伤亡，是保险人和被保险人共同的目标。在保险行业逐步发展的今天，防范未知灾害成了工作中的重中之重。农业保险在防范灾害中的起到的主要作用是：在自然灾害以及不可抗拒的风险带来损失之前，提前做好防灾准备，规划出多种的防灾方案，把自然灾害所带来的损失降到最小。保险公司应该发挥风险识别、风险衡量和风险分析的优势，借用云计算、大数据、物联网等现代科技成果积累的相关资料，和一些政府机构进行配合，完成灾前预防准备。此外，利用有关说明材料，进行下乡宣传讲解，让农民们可以更好地了解提前预防灾害的重要作用。防灾防损功能的稳定发挥是确保农产品生产量稳步提升的核心。

4.农业保险的资金融通功能和农业产出。资金的融通也就是资金的不断积累、流通以及分配的环节。通过保险所收取的保险资金有着时间跨度大、范围广的特征，它的资金融通功能产生的作用可以影响到方方面面，还可以和资本市场结合在一起，给市场的发展带来了积极作用，比如丰富融资手段，改善资金荒等。农业保险在确保农产品生产高效上起着重要作用。保险公司在经营农业保险的过程中积累了大量长期稳定的资金，这些资金可以通过保险公司投资渠道直接或者间接投向农村基础设施建设等项目。另外，保险业和银行业也可以进行更深入的合作，为参保农民提供贷款及更高效的保险服务，可以在很大程度上提高农产品的生产量、农民的收入以及农业的技术发展，也可以成为预防潜在金融风险的防风墙。

5.农业保险的社会管理功能和农业产出。在市场经济已经稳步发展，日益完善的情况下，保险不但可以在其基础功能上发挥更加高效的作用，而且还能够在增加社会工作岗位，完善金融发展体系，促进经济科学发展上起到不可替代的作用，这意味着保险具有了一定的社会管理功能。发展农业保险对预防和抑制农业生产风险，提高防灾防损能力，提高农村灾害事故后的恢复能力，确保乡村建设的稳步发展都有着不可忽视的作用。农业保险的众多功能相互联系、相互促进。风险管理功能的有效发挥离不开防灾防损技术的不断进步，风险管理手段的提高进一步提升了经济补偿的效率。防灾防损和经济补偿的功能的充分发挥，能够提升农业产出效率，稳定农产品产量。另外，发挥经济补偿的同时，弥补了农户的损失，资金也能够流动起来。保险市场和资金市场能有效结合，降低有关资金紧缺的负担，改善农村的各种设施，进一步促进农业高效发展。具备社会管理功能，又能够提供保险健康发展的环境，进一步促进风险管理、经济补偿、防灾防损以及资金融通功能的有效发挥。

（二）农业保险对农业产出影响的机理分析

1.农业保险促进农业产出。农业保险对农业产出有着积极的作用，一般表现在下面这两个部分。如图1 所示。主观方面：农业保险在对农户进行相关补偿的同时也可能会导致农户有关行为的改变，像生产面积、生产方式等，种养殖规模的扩大、管理手段的提高、防损措施的进步等都可以促进农业产出。客观方面：农业保险防灾防损、风险转移的功能使得农户使用更好的农业生产技术，提高农业生产效率。例如，作为保险中的一种减少自然灾害所带来的损失的方式，“防雹增雨”目前已普遍运用，效果突出，在有效化解冰雹灾害风险的同时还能增加降雨量，及时采用技术手段转移了风险，有利于提高农产品的生产量。

图1 农业保险对农业产出的促进作用

2.农业保险抑制农业产出。投保人和保险人信息不对称是保险市场的常见问题，在农业保险中易引发农户的道德风险，通过农户的不道德行为会对农业产出产生抑制作用。Arrow（1963）最早对保险市场中的道德风险问题进行研究，他认为道德风险使得保险合同在约束投保人行为方面缺失，会让保险行业产生“市场失灵”，无法高效运转。Chambers（1989）进一步扩展了研究，将道德风险纳入对农业保险的研究中来，认为在农业保险市场中，已经购买保险的人也许会忽视之后的有关管理工作，这样就会让保险公司损失一些利益。

根据各学者的研究，在农业保险市场上，道德风险问题主要来自：第一，农业保险的特殊性。由于保险标的价值难以衡量，生命规律差异明显，再加上地区、季节的差异，投保农户通常掌握比保险公司更多的信息。这种信息不对称，既增加查勘定损的难度，又诱导了农户道德风险的概率。第二，法律法规缺失。在管控道德风险方面，相关法律法规的缺乏使得保险公司很难进行相关管理，即使农户具有这种倾向时，保险机构也束手无策。第三，业务水平欠缺。农业保险的特殊性使得查勘定损难度极大，同时人才储备又严重不足，就会出现骗取理赔款的行为。农户的道德风险通常包含了两方面，第一方面是在投保后，农户购买农业保险后有“旱涝保收”的思想，疏于对投保标的投入与管理，或者采取不合理的生产经营行为，引起风险发生的概率增大；第二方面是发生灾害损失后，不积极地去进行灾害的补救，或者为骗取赔付额干脆人为进行破坏以加重损失。这两种行为都会导致农业保险市场失灵，抑制农产品产量的增加。

四、促进农业保险发展的政策建议

（一）实行多元化、合理化的财政补贴

农业保险标的的特殊性和经营的特殊性导致供需双冷的局面，而财政补贴是解决供需矛盾、促使农业保险有效发挥其保险功能，为农业发展服务的有效手段。尽管河南省农业保险近年来的补贴力度在逐年上升，也取得了较大成效，但是补贴总额和补贴的效率仍然较低。对于整个农业保险计划体系来说，应该实行多元化的补贴政策，提高财政资金补贴的使用效率。例如除了对购买农保的农户进行补贴外，也可对农险经营机构给予适当经营费用补贴，也可以采用减免税收等优惠政策提升机构经营的积极性等。此外，地区具有差异性，导致农业发展的环境有所不同，特别是自然环境，所以财政补贴政策应该因地制宜。最后，对地方政府开发特色险种及创新险种给予政策上的扶持，以鼓励创新，优化供给。

（二）构建农业风险管理体系

农业生产技术的提高并未真正改变农业生产的弱质性，灾害事件比较容易发生，且损失的范围比较大，在农业保险价值难以衡量的背景下，赔偿金艰难估算，极有可能会导致投保农户和保险公司“双输”的局面。尽管保险经营机构是农业保险供给主体，是农业风险的实际承担者，但仅仅依靠保险经营机构来进行风险管理是远远不够的，必须整合农业部门、环境与气象部门等各方面的资源，全面构建全面的农业风险管理体系，才能将损失减到最小。

（三）建立巨灾风险防控机制

为了有效发挥农业保险的风险转移功能，政府可以模仿发达国家并结合我国国情建立多层次的防灾体系，比如设立农业大型灾害的风险保障基金。在资金的来源上可以选择多渠道。既可以选择保险公司向社会进行资金的融资，比如，有条件的通过发行股票以及债券等方式。另外，也可包括政府的拨款，共同组建资金池。利用这种方式，可以扩充风险保障体系，将风险有效地、更广地向金融市场上分散，并且还能够筹集到保险发展需要的资金，能够扩大赔付能力和承保能力，在发生巨灾时能够足额赔付。当然，更重要的是要采取强有力的风险控制手段，提升风险管理的水平，合理进行风险评估，选择合适的规避或者转移风险的技术，将灾害发生的可能性降到最低水平。

（四）坚持政策推动，完善相关法规

农业保险标的特殊性以及农业风险的季节性和多样性导致农业保险市场普遍存在信息不对称，进而导致道德风险和逆向选择，造成农险市场供给和需求双向不足的困境。要坚持政府进行组织推动，采用财政补贴支持的方式，才能克服农险的供需矛盾。目前，我国主要采用农业保险经营机构和地方政府联合开办的模式，该模式既能够充分发挥政府所起的主导作用，又能够有效利用现有的优势资源。但目前仍然缺乏适合农业保险健康发展的地方性法规和条例。所以，要完善相关的法律法规，明确政府在农业保险实施过程中的具体管理职责，根据不同发展阶段制定相适应的阶段目标。同时，各部门之间要相互协调、相互配合，共同推进农业保险不断发展。