农村宅基地管理与改革的思考

李爱新

摘 要：本文在深入调研的基础上，从超面积使用、“一户多宅”、宅基地闲置和少量“多户一宅”等4个方面认真归纳总结了农村宅基地的现状，对存在的弊端和隐患进行了分析。针对问题提出了加强组织领导、建章立制，加强法律政策宣传、加大培训力度，规范宅基地审批管理，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，建立统计调查制度等一些合理化建议，为深化宅基地制度改革、助推乡村振兴提供借鉴。

关键词：农村宅基地；“一户一宅”；闲置宅基地；审批管理

随着乡村振兴战略的全面实施，农村宅基地和村民自建住房管理是绕不过去的一个重大课题，加强农村宅基地规范管理意义重大、势在必行。采取走访群众，与乡、村两级干部座谈，办理人大、政协提案，处理信访等方式，结合河南省濮阳县宅基地摸底清查统计数据，笔者对濮阳县宅基地的错综复杂现状有了一定掌握，同时也产生一些深刻思考并提出建议。

一、农村宅基地的现状

（一）超面积使用现象较多

1982年6月26日，《河南省村镇建房用地管理实施办法》实施，规定平原地区平均每户建房规划用地不得超过二分半。由于历史原因，农村宅基地面积超标的情况比较常见。因为原来的宅基地面积大，1982年划分宅基地时，工作难度大，大部分没有执行二分半的标准，甚至后来规划的村庄，执行的面积标准也大于二分半。有的鳏夫去世后，宅基地直接给了兄弟或者侄子。他们的宅基地往往相邻，于是合并成了一处宅基地。也有村民把宅基地给了自己的兄弟、侄子或者流转给了邻居。由于以上种种原因，造成了农村宅基地超面积的现状。

（二）“一户多宅”现象有一定占比

《河南省村镇建房用地管理实施办法》的实施，基本上实现了“一户一宅”。大部分村庄按照家中男孩儿数量划分宅基地，一个男孩儿一宅，父母随其中一个儿子居住。一些村庄基础设施不够完善，村庄没有规划，存在“断头路”“布袋街”，街道、胡同狭窄，排水设施不够便利。由于以上種种原因，一些农户在交通便利、排水方便的村头路边、自留地等地方私自建房。同时，他们也不放弃原来的宅基地，从而形成了“一户多宅”现象。有的农户接受了鳏夫兄弟、叔伯的宅基地，或者以流转方式接受了其他村民的宅基地；有的因为婆媳摩擦等家庭矛盾，老人随便找个地方，与儿子分开居住。这些因素导致“一户多宅”现象的出现。2022年年报统计数据显示，濮阳县农户数256291户，占有两处及以上宅基地的农户数22125户，占比8.63%。

（三）宅基地闲置问题较为普遍

在人居环境整治工作中发现，村里有很多残垣断壁、荒废住宅和空闲宅基地。根据摸底清查统计数据，闲置宅基地较为普遍，几乎每个村或多或少都有，由此也加剧了村落“空心化”现象。经调查分析，农村闲置宅基地存在的原因有以下几个方面。一是随着社会经济发展，大批农民涌入城市务工。有条件的农民直接在务工地购房，长期不回农村，或者户口迁出，不在老宅基地上翻新房，还占着老宅基地。二是乡村规划不够合理，或者规划实施过程中，由于种种原因未能完全按照规划进行建设，造成部分群众住进新宅而未退出原来的老宅基地。还有极少部分群众零零散散地在原来的宅基地上居住，一个村庄的居住情况参差不齐。三是大部分农村宅基地都是村组成立的时候分配的，几十年来，宅基地的使用权基本没有变化。人口自然变更后，死亡人员依然享有的宅基地没有及时清退，造成废旧宅基地闲置。2022年年报统计数据显示，濮阳县宅基地宗数284325宗，闲置宅基地宗数17960宗，占比6.32%。

（四）存在少量“多户一宅”现象

家里男孩儿多的农户，宅基地一代一代传承。该分户居住的农户无法分开居住，导致“多户一宅”现象。2022年年报统计数据显示，濮阳县农户数256291户，两户及两户以上共用一处宅基地的农户数957户，占比0.37%。

二、农村宅基地存在问题产生的不利影响

超面积使用、“一户多宅”、宅基地闲置、“多户一宅”等现状，造成土地浪费、出现“空心村”、人居环境差、村庄投入成本高等现象，甚至影响到国家粮食安全，产生诸多弊端，存在不少隐患。

（一）造成土地浪费，阻碍了乡村产业发展

超大面积宅基地不能充分利用，处在粗放低效使用状态。尤其是大量的闲置宅基地造成了土地的极大浪费，降低了土地资源的利用效率和农民的财产性收益，也阻碍了乡村产业发展。当前耕地保护政策严格，成功人士、乡土人才等返乡创办小微企业难以找到合适土地。大部分空闲宅基地和空闲地没有整合，阻碍乡村产业发展。

（二）影响村容村貌，降低了人居环境质量

废弃房屋长期无人居住、破败不堪，环境卫生脏、乱、差，对周围居民的生活环境造成严重影响。废弃旧房无人管理，存在诸多坍塌、失火等安全隐患，这些都严重影响了村容村貌，降低了农村人居环境质量。

（三）增加公共基础设施建设难度，提高了村庄投入成本

由于村民居住不集中，村落分布面积过大，增加了村庄改电、通水、通气、修路等公共基础设施建设难度，提高了村庄投入成本。

（四）乱占耕地建房，影响了国家粮食安全

一部分该分户的“多户一宅”家庭没有建设用地可分，又迫于结婚、立业、生活等需求，违规在承包地上建房，破坏基本农田，造成了耕地浪费、耕地“非农化”，严重威胁国家粮食安全。

三、农村宅基地管理与改革建议

面对农村宅基地的现状和不利影响，如何盘活农村宅基地这一“沉睡资产”就成为农村土地制度改革的重点和难点。近两年，有一些人大代表、政协委员提出清理残垣断壁、收回空闲宅基地、治理“空心村”等提案，建议合理分配集体资源，优先保障村民建设用地合理需求，实现户有所居。以自营、出租、入股等方式将闲散宅基地用于发展乡村旅游、庭院经济、创办小微企业，给集体经济发展腾地腾空间。

（一）加强组织领导，建章立制

为规范和加强村民新建、改建、扩建、翻建住房管理，2021年1月，河南省政府制定出台了《河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法》。紧接着，濮阳市政府也立即制定了贯彻该办法的实施方案。2021年4月，濮阳县成立了领导小组，并出台了《濮阳县农村宅基地和村民自建住房管理实施办法》。以上文件为开展宅基地管理工作提供了重要依据，也为保障农民居住权利、维护农村社会稳定、实施乡村建设行动、建设美丽乡村、提高农民建房质量、保障农民生命财产安全、制止农村乱占耕地、实现农村建房集约节约用地提供了政策支撑。同时，为理顺管理体制、完善基层治理体系开辟了道路，使宅基地管理工作能够有章可循、有规可依，使农村宅基地和村民自建住房不但有人管，而且能管得住、管得好。

（二）加强法律政策宣传，加大培训力度

规范农村宅基地管理，使各级文件精神落地实施，必须做好农村宅基地管理法律政策宣传。采取制作发放宣传手册、宣传单，悬挂横幅，粉刷墙体标语，制作、播放法律政策摘要录音等灵活多样的方式，在各乡（镇）政府驻地、各行政村、相关微信工作群把农村宅基地管理法律政策宣传到位。充分利用报纸、广播、电视、微信等手段，宣传好、解读好有关法律法规，提高农村宅基地政策和法规的知晓率，防止政策走样变形，争取群众认同支持。让各级管理工作人员熟悉政策，加强工作指导，让广大群众了解、知晓法律政策，自觉依法依规用地建房，有效杜绝超面积使用、“一户多宅”、占用耕地等违法违规行为，为加强农村宅基地管理营造良好的舆论氛围。此外，还要分级分批培训县、乡、村宅基地管理工作人员，采取集中培训、线上培训、实地观摩等多种形式，让一线工作人员精准掌握政策，成为政策的“明白人”，不断提高业务本领，顺利开展工作。

（三）规范宅基地审批管理

加强农村宅基地管理、畅通宅基地审批渠道尤为重要。宅基地审批职能权限在乡镇，所以乡镇要建立队伍，理顺管理体制，规范管理程序，正常开展宅基地审批工作，以满足群众建房实际需求。要严把申请资格关，对照宅基地申请审批条件。符合条件的农户，按照程序审批；不符合条件的，告知申请农户未通过原因，坚决不予审批。严格执行“一户一宅”规定，充分运用农村集体产权制度改革成果，科学合理确认农村集体经济组织成员身份，完善“户”的认定办法，保障成员宅基地资格权，严格以户为单位分配宅基地。要严把审批关，按照村民申请、小组讨论、村级审查、乡镇审批的程序，制订审批办事指南，建立审批工作台账，完善联审联办制度，做到审批公开、公平、公正。严格执行宅基地面积标准，原则上优先审批村庄空闲宅基地，严控新增宅基地。要严把执法监督关，落实宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求。开展宅基地用地建房全程监管。要完善乡镇综合执法队伍职能，开展动态巡查，及时发现和處置各类宅基地违法行为，防止产生违法违规占地现象。为更好地畅通宅基地审批渠道，在各行政村设立宅基地协管员，负责本村村民宅基地建房申请资格初步审查，协助村民准备各项材料并进行收集整理、归档、代办上交，负责本村村民宅基地申请报建、现场勘查、开工查验、过程监督、实地验收等各个环节的把关审查。

（四）盘活利用闲置宅基地和闲置住宅

对闲散宅基地、村内空闲地和村周边的坑塘进行整理，因地制宜盘活利用。把零星分散的宅基地建成游园、树园、果园、菜园，倡导“一宅变四园”；把连片的闲置宅基地建成文化生活广场、村庄景观、文化景观等；把有利用价值的闲置住宅开发成乡村博物馆、图书室、延时学习屋、老年活动室等村民活动场所；对有特色的闲置村庄倡导发展文化旅游和农事体验活动等。为规范有序开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，建议选择一批主要领导重视、村“两委”班子健全且战斗力强、农村宅基地管理规范、村集体经济基础好、村民积极参与的乡镇，积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范，然后总结经验、示范带动、逐步推广，探索出一套规范、可行、高效的运行机制和管理模式。

（五）建立统计调查制度

调查摸底是一项十分重要的基础工作。要组织开展宅基地和农房利用现状调查，充分利用第三次全国国土调查、农村集体资产清产核资、不动产确权登记等数据，全面摸清宅基地规模、布局和利用情况底数，为以后完善宅基地管理办法、管好用好宅基地提供依据和数据支撑。逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统，推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处等信息化管理。

四、结语

农村宅基地现状错综复杂，管理点多、线长、面广，基层的审批、监督、执法、纠纷仲裁力量薄弱，做好农村宅基地管理任重道远。需要进一步完善工作机制，因地制宜积极探索科学管理的有效措施、方法和路径，稳慎推进，实现资源的合理配置，为建设和美乡村、实现乡村振兴打好基础，为保障农民合法权益、确保农村和谐稳定作出贡献。

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[责任编辑：丁 浩]