乡村振兴背景下政策性农业保险法律制度研究

孟宇　祖庆升

摘要2004—2022年，中央一号文件连续19年明确指出要尽快建立政策性农业保险法律制度。我国农业保险的发展具有较长的历史，但是在立法以及制度构建方面仍然处于发展阶段，与乡村振兴事业所提出的巩固脱贫成果，稳定农村居民收入的目标之间尚存在差距。应当进一步明确农业保险定位、拓展农业保险覆盖面、规范农业保险市场、提高农业保险运行效率，以满足我国农业发展的现实需要。

关键词乡村振兴；农业；政策性农业保险

中图分类号D922.284文献标识码A

文章编号0517-6611（2023）11-0252-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.11.059開放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Legal System of Policy-oriented Agricultural Insurance under the Background of Rural Revitalization

MENG Yu ZU Qing-sheng（1.School of Humanities and Law， China Univerisity of Petroleum （East China）， Qingdao， Shandong 266580;2.Sucun Town Government， Yinan County， Linyi City， Shandong Province， Linyi， Shandong 276301）

AbstractFrom 2004 to 2022， the No. 1 document of the Central Committee clearly pointed out for 19 consecutive years that a policy-oriented agricultural insurance system should be established as soon as possible. The development of agricultural insurance in China has a long history， but it is still in the development stage in terms of legislation and system construction， and there is still a gap between it and the goal of consolidating poverty alleviation and stabilizing the income of rural residents proposed by the rural revitalization cause. We should further clarify the positioning of agricultural insurance， expand the coverage of agricultural insurance， standardize the agricultural insurance market， and improve the operational efficiency of agricultural insurance to meet the practical needs of Chinas agricultural development.

Key wordsRural revitalization;Agriculture;Policy agricultural insurance

农业保险分为政策性农业保险和商业性农业保险，为贯彻工业反哺农业的方针政策，进一步保障我国粮食安全，我国自2007年起开始实施农业保险保费补贴政策，即政策性农业保险。通过国家财政补贴的方式保障农业从业者在面临自然灾害时的经济收入，从而提高农业从业者应对风险的能力。

在乡村振兴的进程中，政策性农业保险更是被赋予了扶助农业发展，解决农业问题的重要使命［1］。目前，我国政策性农业保险占比达99%，而农业商业险仅占1%。虽然我国农业保险起步较晚，但发展速度较快，到2020年我国农业保险保费收入达815亿元，超越美国成为全球农业保险保费收入第一大国。当前我国政策性农业保险已经成为维护农业生产安全，保障农村经济可持续发展的重要支撑［2］。特别是在乡村振兴的大背景下，政策性农业保险已经成为防止农村居民因灾返贫，巩固全面脱贫成果，保障乡村振兴事业稳步推进的重要手段。

1我国农业保险的发展历程

新中国成立至今我国农业保险制度经过了70余年的发展历程。在很长一段时间我国农业保险都是采用政府主导、国有企业垄断的模式运营，经营的种植业、养殖业保险全国统一核算，盈亏由保险公司内部险种互补。1987年6月，政府决定在中国人民保险公司内部特设农村保险业务部，专门从事农业保险的经营，并从1988 年开始以省为范围，实行农业保险单独核算。1991 年和 1996年，中共中央、国务院分别做出“发展农村合作保险”“逐步建立各类农业保险机构”等决定。但这一时期在市场化改革的推动下，中国的保险业主要转向商业化保险领域，保险公司为了确保公司利润对农业保险进行收缩，之后更是不断缩小规模，农业保险发展受到阻碍［3］。

2004年，在中国银行保险监督委员会支持下，中央在全国范围内选取了9个省（区、市）进行政策性农业保险试点工作。2007年，中央财政又选取6个省（区、市）共10亿补贴政策性农业保险，农业保险得到快速发展，到2013年中央又扩大了政策性农业保险补贴的范围，我国农业保险政策体系的基础基本形成。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央举全党全国之力推进乡村振兴事业，并把农业保险作为重点工作来抓，农业保险迎来了最重要的发展机遇［4］。

2我国政策性农业保险法律制度的现状

经过长时间的发展与改进，我国已经形成了独特的政策性农业保险法律制度体系，但要实现乡村振兴赋予的特殊使命，还存在一些不足。

2.1保险功能定位不够精准政策性农业保险应该定位于保障农业发展的稳定和降低农业从业者的经营风险。但从现实来看，一方面我国政策性农业保险还未实现全方位、全时段的农作物政策性保险全覆盖，农业以及农业从业者应对各类突发事件的能力不足。保险范围较窄难以发挥保险的整体性作用，导致农业保险补贴力度和优惠政策难以形成长效机制；另一方面，当前各地政策性农业保险存在滥用之嫌。即把政策性保险作为各地农作物发展的指挥棒，这也导致了政策性农业保险缺乏法律制度应有的持续性和稳定性［5］。特别是在各类不确定的风险发生时，政策性农业保险根本无法发挥其应有的作用，反而成为制度上的负累，影响老百姓对于政策性农业保险的好感和认同感。

2.2保险赔付程序较为复杂政策性农业保险的程序设计应该把实用和效率摆在首位，与农业从业者的现实需要相匹配。目前我国一些政策性农业保险的程序设计对于农业从业者的现实需要来说还较为复杂，农业从业者在面临保险理赔程序时往往处于弱势一方。在现行农业保险体系下，突发灾害事故发生后难以及时、准确地确定致损原因和损失程度［6］。以往从报案到现场勘查再到定损，中间需要不断出示各类非必要的材料，特别是要求农业从业者出示的一些证明材料等加重了被保险人的负担。另外，保险理赔期限不够明确，理赔时间过长也增加了农业从业者的时间成本。在理赔过程中还存在“讨价还价”的现象，一些保险公司甚至直接物化为成本保险。

2.3保险法律制度体系不够完善完善的法律制度是保障政策性农业保险运行的重要基础，规范化的政策性农业保险需要相关法律制度的引导。我国幅员辽阔，受地理因素影响我国各地区农业发展各具特色，除中央指导性立法之外，各地应当因地制宜制定适合本地的法律制度。但现实情况是我国农业保险仍然缺乏完善的法律制度体系和保障机制。在中央层面，相关规范主要集中于2013 年出台的《农业保险条例》。尽管近几年“中央一号文件”都聚焦农业保险的发展和完善，但对农业保险的调节作用仍然收效甚微，难以真正落实到政府补贴行为当中［7］。从地方层面来看，由于缺乏宏观立法指导，地方法律政策的制定缺乏规范性和针对性，难以发挥政策性农业保险的实际作用，在一定程度上还会影响农民参与农业保险的积极性。

3完善我国政策性农业保险的建议

3.1突出补贴和保障任务，明确农业保险定位完善政策性农业保险法律制度的根本目的还是为了解决“三农”问题，服务于乡村振兴战略，因此要把政策性农业保险的制度设计与乡村振兴战略的要求相统一起来。让农业保险真正实现保障农业从业者增收的目标，推动农业从业者生产收入稳定和可预期，不断提升农村居民生活水平和质量。

通过制度设计聚焦于巩固脱贫成果，例如通过财政补贴的方式让保險来承担自然灾害等不确定的风险，提高农业从业者生产活动的抗风险能力，避免因灾害等原因导致农民返贫。另外要创新农业保险的内容，适时引入“收入险”，就是让农业从业者不光在遭受损失时才能获得保险补贴，在因市场波动，农产品价格下跌时也能够通过政策性农业保险获得财政支持，让农业也能够成为“旱涝保收”的产业［8］。让政策性农业保险成为保障农业经济发展，稳定农业从业者收入的重要依靠，从而保障乡村振兴事业的顺利推进。

3.2完善相关立法，规范农业保险市场我国在政策性农业保险立法方面较为滞后，缺乏法律支撑，进一步导致农业保险制度设计的落后以及农业保险事业发展的梗阻。因此就需要立法机关尽快将完整意义的《农业保险法》立法提上日程，特别是由于我国各地区农业发展状况各不相同，出台《农业保险法》有助于各地在此基础上制定适合本地发展需要的规章制度，保障政策性农业保险有序运行，配合乡村振兴事业中农业农村工作的开展［9］。

另外金融监管部门要加强农业保险的金融监管，政策性农业保险不同于一般的商业险，要突出保障性的特点，对政策性农业保险要制定专门的监管规范以区别于商业保险的金融监管规则。与此同时要加快建立政策性农业保险业务的监管机制，重点监管保险业务的实效性和保险从业人员的工作成效。最终让法律和制度保障中央和地方农业扶持政策和优惠措施真正落到实处，让农业保险市场在透明的环境中运行［10］。

3.3规范保险运行程序，提高农业保险运行效率要从提高保险机构的服务上完善政策性农业保险程序，提升农业保险的运行效率。在组织上要积极引导保险公司建立健全服务乡村振兴发展的专门农业保险基层服务体系，完善基层服务网络，切实改善保险服务质量。

要加强对农业保险从业人员的业务能力和服务能力培训，农业保险受众的特殊性决定了必须要不断提高基层服务人员综合素质。要更加规范管理保险经营机构，建立以服务能力为导向的保险经办机构招投标和动态考评制度，加强农业保险准入和退出管理。同时在理赔环节，确保做到及时、公正，保证农民损失得到切实补偿。要根据农业从业者以及农业保险种类情况尽可能减少不必要的程序性事项，减轻农业从业者的保险负担［11］。严格规范保险理赔时限制度，及时回应农业从业者的需求，严格按照理赔时限要求进行理赔，畅通申诉机制，让农业从业者参与到保险程序之中，监督保险运行［12］。

3.4加强宣传力度，拓展农业保险覆盖面当前我国农业从业者对农业保险的认同度大大提升，已经开始从“不想保”到“我要保”转变，但是与农业保险发达国家仍然存在较大差距。应当继续加强有关农业保险知识的宣传教育，提高农民的保险意识，提高农业从业者抗风险能力，保障农民的切身利益，巩固脱贫成果［13］。

首先，保险公司对农业保险相关条款的制定必须务求简单明了，必须考虑农业从业者的知识结构和理解需求，制定符合农业从业者需要的文本格式。另外，保险公司可以充分利用自媒体时代的便利，采用人民群众喜闻乐见的方式开展有关农业保险知识宣传。可以通过抖音、快手、微视等自媒体工具，运用情景剧视频等多种方式向农业从业者讲明农业保险的价值。可以选树典型现身说法，充分带动老百姓投保的积极性，让农民切实体会到保险带来的好处。其次，要继续巩固发展中央财政补贴险种，扩大粮食、生猪等大宗农产品保险覆盖面，逐步推进重要“菜篮子”产品保险。要以农业经济发展现实需要为准则，不断创新农业保险种类，让农业保险成为农业经济发展不可缺少的一环［9］。

4结语

随着农业保险立法工作的不断向前推进以及各项制度的完善，符合中国国情的农业保险法律制度体系将会建立起来。未来我国的农业保险法律制度将在保障农业发展，解决“三农”问题中发挥重要作用，不断推动农村各项工作治理体系和治理能力现代化，为乡村振兴事业的发展贡献无可替代的制度优势［14］。

参考文献

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