绿色发展视域下红树林生态治理问题与对策研究——以广东湛江为例*

梁燕玲，侯晓梅

（广东海洋大学 管理学院，广东 湛江 524088）

绿色发展理念是我国五大新发展理念之一，其主要价值取向是推进绿色惠民，满足人们对美好生活生态环境的追求［1］，强调生态环境的可持续发展。红树林生态系统作为世界三大蓝碳系统之一，对生态文明建设及实现绿色发展具有重要作用。

根据2010年联合国环境规划署发布的《World Mangrove Atlas》，世界建有红树林保护区约1200个，总面积达400万公顷，占红树林总面积的25%，红树林已成为世界上保护力度最大的生态系统之一［2］。党的十八大以来，党围绕生态文明建设提出了许多新理念、新思路、新思想、新战略，采取了一系列根本性、开创性、长期性行动，生态文明理念日益深入人心［3］。红树林系统的生态多样性十分丰富，是国际生物多样性保护组织和湿地生态保护组织的重要对象，但由于历史原因红树林生态系统的破坏较为严重，生态恢复缓慢，如何有效进行红树林生态治理成为了重要问题。

1982年开始，联合国教科文组织（UNESCO）发展计划署（UNDP）利用8年时间在8个国家启动了红树林保护项目，并取得了显著的研究成果［4］。此后，世界各国针对红树林保护管理工作开展了大量研究。国外学者较早关注到了红树林保护的相关问题，并对红树林保护机制进行研究，重点是完善红树林保护的法律机制以及保护和管理主体的作用［5-6］。我国对于红树林保护的相关研究开始于二十世纪五十年代，从第一个红树林专门研究机构“广西红树林研究中心”成立后，相关研究逐渐增多，主要集中在红树林保护的重要性［7］、法律机制［8］、管理主体［9-10］、管理方式等方面［11］。

总的来说，国内外学者在红树林保护方面的研究已取得一定成果，但在针对红树林自然保护区的生态治理与绿色发展方面的研究开始得较晚，有关学术研究较少。因此，在绿色发展视域下，以广东湛江红树林国家级自然保护区生态治理情况为例探究其存在的问题并提出针对性对策，具有较强的理论和现实意义。

1 研究对象和数据来源

本研究选取广东湛江红树林为研究对象，区域内拥有国家级自然保护区，红树林面积9000多公顷，占全国的33%，广东省的78%，是中国红树林面积最大、分布最集中的自然保护区。

本研究数据主要通过问卷调查、实地调查采访等方式收集，问卷发放主要在线上进行，发放对象为湛江市居民，共发放160份问卷，回收142份问卷，回收率为89%。其中，有效问卷121份，有效率为85%。

2 广东湛江红树林国家级自然保护区生态治理现状

湛江市先后出台《广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法》等多项文件和相关制度，为红树林保护区的生态治理提供法律支撑。广东湛江红树林国家级自然保护区管理局针对湛江红树林分布的特殊性，将保护区划分成保护小区，采取小区式治理模式，方便红树林生态的管护工作开展。湛江市为进一步强化红树林的生态治理效果，加强对红树林的管护，2021年印发了《湛江市全面推行林长制工作方案》，在全市基本建立、落实并开展市县镇村四级林长制管理体系，初步建立林长制相关管理制度，并计划在2025年全面建成落实成熟的林长制组织管理体系。2021年底，湛江市印发《湛江市建设“红树林之城”行动方案（2021-2015）》，正式提出打造“红树林之城”，并召开建设红树林之诚会议，会议强调要坚定不移走绿色低碳、生态优先的高质量发展道路，要求全市各单位积极参与“红树林之城”的建设中。

湛江市通过对红树林生态的有效治理，红树林面积正在逐步增加，同时，我国也成为世界上实现红树林面积增长目标为数不多的国家之一。湛江红树林面积居全国地级市首位，主要得益于湛江的自然环境条件，但由于经济开发、工业污染等原因，红树林生态环境遭到破坏，修复比较困难。

3 广东湛江红树林国家级自然保护区生态治理问题

3.1 生态治理主体单一

广东湛江红树林治理主体为广东湛江红树林国家级自然保护区管理局（以下称管理局），在湛江红树林分布较集中的区域设有遂溪、高桥、徐闻、雷州和直属5个管理站，每个站配有站长1名。在对红树林自然保护区的日常巡护、保护、清理海潮垃圾和修补幼苗等方面，主要由管理局负责，大部分公众对于保护区的管理以及红树林生态系统的认知水平较低，更难以谈及参与到红树林生态治理中。

通过对回收的121份有效问卷进行分析，在“您是否加入红树林环保组织且参与过组织内的活动？”这一问题的调查中，有48.80%的调查对象既没有参与过红树林环保组织也没有参加过相关活动，9.10%的调查对象加入了组织但没参加过活动，32.20%的调查对象没加入组织但参加过活动，仅有9.90%的调查对象既加入了组织也参加过相关活动（见图1）。调查结果意味着大部分居民没有参与到红树林的管理中，侧面反映出红树林生态治理的主体单一，公众、社会的参与度不高。

图1 公众是否参与红树林环保组织且参加过组织内的活动

在“您是否有参与过广东湛江红树林保护的重大项目的提案、制定、执行和评估等程序？”的数据分析中，“任何一项都没有参加过”的选项占比为77.69%，剩余23.31%的调查对象有参与到湛江红树林保护程序中来，只有6.61%的调查对象参与过整个提案、制定、执行和评估等程序（见图2）。侧面说明目前广东湛江红树林保护的管理和治理过程中，公众与社会群体的参与度低，仅仅依靠政府单方面的管理并不利于红红树林治理的可持续发展，需要多种社会力量的共同参与。

图2 公众参与广东湛江红树林保护的重大项目的提案、制定、执行和评估等程序情况

对于“公众在红树林保护中的重要性”问题调查中，有52.89%的公众认为非常重要，42.98%认为比较重要，3.31%、0.83%分别认为不重要和非常不重要（见图3）。对于“当前红树林保护工作应该由谁来解决”的问题，85.12%的调查对象认为应该由政府与公众共同解决，其中主导是政府；10.74%的调查对象认为由政府与公众共同解决，但公众是主导；2.48%的调查对象认为仅由政府解决；1.65%的调查对象认为仅由公众解决（见图4）。从上面的数据分析可以反映出，公众对于参与红树林治理的意识较强，并且愿意参与红树林生态治理中，只是缺乏参与途径，致使保护区的生态治理主体单一，治理效果有待加强。

图3 公众在红树林保护中的重要性调查

图4 公众认为红树林保护工作应该由谁来解决

3.2 信息公开与监督机制缺乏

通过对“公众是否清楚广东湛江红树林保护的有关法律法规”问题进行分析，不清楚、不太清楚、比较清楚、清楚和很清楚的调查对象分别占比14.05%、60.33%、6.61%、15.70%和3.31% （见图5）。进一步分析发现公众对于广东湛江红树林保护的法律法规清楚、比较清楚和很清楚的群体中，公务员、事业单位、国企、学生群体占比较高，这些群体在获取相关资料方面具有优势，一定程度上可反映出在红树林生态治理过程中存在信息不对称的问题，管理主体对于相关工作信息公开程度小，缺乏信息公开的意识及相关机制等问题。

图5 公众是否清楚广东湛江红树林保护的有关法律法规

在“公众参与红树林保护活动的阻碍因素主要有哪些 （多选）”这一问题方面，分别有62.81%、70.25%、80.99%的公众表示阻碍他们参与红树林保护的因素分别是缺少监督和咨询的渠道、信息不流通、缺少多样化的参与途径（见图6）。反映出在红树林保护工作方面存在缺少信息公开，及缺乏公众监督的环节等问题。

图6 公众认为阻碍其参与红树林保护的主要因素有哪些（多选）

3.3 法律法规体系不健全

尽管近年来，湛江在红树林保护和治理方面取得不错的效果，但保护区的生态治理法治工作依旧有待进一步完善。我国在红树林生态法治方面最早可查询到的法律是1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》，法律条文明确规定禁止建设毁坏红树林生态系统的海岸工程类别［12］。在《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海岛保护法》中明确了相关禁止行为，广东省出台的《广东省湿地保护条例》也明确了红树林生态法治的相关内容。2017年，湛江市根据国家和广东省的相关法律法规，结合湛江红树林保护区的实际情况，印发了《广东湛江红树林国家级自然保护区管理办法》，编制了《广东湛江红树林国家级自然保护区四至界定方案》。在生态治理的法律层面看，已经具备一定基础，但是红树林生态治理是一项复杂工程，不仅是自然保护区片面的管理，还涉及到海洋环境与湿地生态环境的保护，需要相关部门之间在法律法规的规范下达成协调与合作。

3.4 生态治理手段与方式落后

2017年4月，根据中央第四环境保护督察组调查结果，在湛江不少地区依然存在局部侵占或破坏红树林的现象［13］，主要体现在围海养殖、私自破坏红树林和违反保护区管理相关规定等方面。对于围海养殖的行为，目前保护区采取的主要解决方法是以村为单位进行生态补偿，但是这种解决方式并不长久，也不利于村民未来发展的可持续性。此外，对于破坏红树林的行为主要是由红树林派出所负责处理，而派出所定点设在保护区内，并不是每个站点都有派出所的工作人员，导致有部分公众投机取巧，出现相关部门无法及时制止破坏红树林行为等问题。因此，从访谈及官方公布的资料反映出，目前保护区的生态管理方式缺乏创新，管理效果不理想。

4 广东湛江红树林国家级自然保护区生态治理对策

4.1 构建多元主体治理体系

红树林生态治理问题是生态环境中非常重要的一环，也是生态文明实现的关键问题，仅靠政府的力量难以全面解决，必须要依靠公众等其他社会主体的力量，与政府形成治理合力。因此，广东湛江红树林生态治理需要构建多元主体综合治理体系，通过政府、公众、社会组织、大众媒体甚至国际力量组成的多元主体互动网络体系来共同管理公共事务，以提高效率和效益［14］。

红树林生态治理是一项非常重要且长期的工程，多元主体的共同参与是非常有必要的。通过走访公众及问卷所获取的信息，针对红树林生态治理的模式研究分析，构建多元主体共同参与体系的必要性与可行性较高，应以政府为主导，公众与社会组织共同参与的治理方式对保护区进行治理。同时政府应积极提供多种参与方式，引导社会公众、组织积极参与红树林治理活动，并鼓励公众通过合法途径，自发组织相关宣传、保护活动，提高公众的参与感，提高红树林生态治理效果。政府作为治理主体的担当，处于中心地位也是承担责任最大的一方，其对整个保护区生态环境治理起着总揽全局的支柱性作用，对整个过程起着引导、管理、支持等作用［15］。需要政府提供必要的人力、物力、财力的投入以及法律政策的输出和秩序的维护，为整个治理系统提供一定的基础环境，保证其正常进行。此外，政府应对授予一定的权力给其他治理主体，及时了解各方的利益点，听取各方建议和意见，将主体之间紧密联系起来。公众、社会组织等主体则是充当协助监督的作用，在政府引领下，积极配合、参与红树林生态治理行动。

4.2 落实信息公开与监督机制

信息公开在政府工作中尤其重要，政府信息公开要求的是让公众能够从多渠道了解到政府工作的内容、准则等，而不仅仅是在官网上公开文件、制度等内容。公众作为红树林治理活动的重要主体之一，对红树林生态治理工作的内容拥有知情权及监督权。相关政府机构应落实信息公开与监督机制，通过社交媒体、社会组织、线下受访、社区、居委或村委公告等各种渠道，将相关政策、文件、办法或规定进行公布与回访。真正将信息公开及社会监督机制落实到位，为公众等主体参与生态治理工作提供前提。

4.3 建立健全法律法规体系

法律是最具强制力的手段，红树林生态系统物种丰富，且生态价值高，有必要针对红树林生态治理制定配套法律法规，为红树林生态治理提供依据。2017年以来，湛江市虽然已有和红树林治理相关的法律法规，但仍需进一步完善。

4.4 创新治理手段与方式

针对历史传统或经济开发等原因造成的红树林生态环境破坏等问题，需针对当前的生态补偿机制进行完善，在原有的以村为单位的生态补偿细分到以家庭为单位，在提供部分经济补偿的基础上，还可为村民提供就业渠道，实现经济和效益双重目的。此外，还可借助生态混养等新模式提高治理效果，这种模式通过进行不同种类的鱼类混养，并在上面种植红树林，既能提高红树林治理效果，又能创造沿海农村生态就业机会，缓解围海养殖和红树林保护之间的矛盾，促进社会安定［16］。

公众是红树林生态治理的实际参与者，在治理过程中，应加大对红树林生态的科普与宣传，提高公众对红树林的认识。一方面，相关部门可以通过与社会团体合作，组建志愿者队伍，让公众参与到红树林生态的治理中，有利于提高公众的参与度。另一方面，可利用到各学校宣讲的机会，把红树林相关知识带进课堂，鼓励学生积极共同参与红树林生态治理。最后，可以通过制作宣传口号标语、宣传手册等宣传活动进行宣传。

5 结语

红树林生态系统作为世界三大蓝碳系统之一，对当前生态文明建设及应对当前全球气候变化具有重大意义。以广东省湛江市红树林为例，分别从治理主体、管理机制、法律法规及治理方式和手段四个方面进行问题分析，发现湛江红树林生态治理存在主体单一、缺乏信息公开和公众监督机制、法律法规不够完善、生态治理手段和方式比较落后等问题。基于以上，从四个环节提出了完善红树林生态治理的建议和对策：一要建设多元主体共同治理体系，提高公众参与红树林治理活动的参与度。二是要落实信息公开与监督机制，更好发挥公众在红树林治理过程中的作用。三要健全完善法律法规体制，尽快出台红树林生态治理的专项法律法规。四要创新生态治理手段与方式，通过借鉴和学习其他保护区的先进技术手段，结合自身特点，创新红树林生态治理方式。