我国公有公共设施致害国家赔偿责任研究

姚鑫

摘要：目前我国《国家赔偿法》未将公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴，《民法典》针对赔偿问题做了相应调整。本文旨在从归责原则、构成要件方面进行探索，并通过对比国外公共设施致害国家赔偿相关立法，说明将我国公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴的必要性，明确国家赔偿和民事赔偿的界限，建立国家追偿和保障制度，切实保障受害者的权益。

关键词：公有公共设施；致害

公有公共设施致害赔偿涵义

（一）公有公共设施概念

公有公共设施是指行政机关或其特许的公共法人设置或管理，供公众使用的设施，这些设施包括公路、铁路、桥梁、港埠码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等。公有公共设施概念的“公有”并不仅指国家所有，还包括国家机关实际上的管领状态，但不包括事业单位或国有企业的营利性设施和民营盈利性项目。如果公有公共设施因设置或管理有缺陷，导致人民生命、身体或财产受损害的，国家应负赔偿责任。

公有公共设施指行政主体基于公众共同利益之需要，为增进人民福利，而提供予公众使用的各类有体物或物的设备如道路、公园、车站、消防设施等。法国的行政法中也存在相似概念，法国行政法称其为公共工程或公共建筑物等。其中，“公共”指的是公共设施必须是服务于公众，并提供给公共所使用的除无偿使用的公园、下水道、堤防等，也包括高速公路这类有偿使用的。除此之外，以满足社会需要提供给公众使用的，也应当认为是公共设施。公共设施一词涵盖范围很广，实体物以不动产为主，包括交通设施、公共工程、河流湖泊等，也包括民法意义上的不动产特性的飞机、火车、船舶等。因此，对于公共设施的判断应该着重考虑能否满足公共利益的使用，政府工作人员设置或管理的公务行为，而不是仅限于所有权归属的划分。

1、公有公共设施致害构成要件

公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围必须具备的构成要件是存在实际损害事实、设施的設置或管理存在瑕疵、行为与损害结果之间存在法律上的因果关系。公共设施损害赔偿的主要目的是为了弥补受害者的损失，这可以通过物质赔偿或经济赔偿来实现。共有公共设施的设置上的瑕疵指的是在设施的研发、生产、安装上存在缺陷。管理上的瑕疵则是在该设施的运营维护因管理不当造成的。并不要求设置和管理二者瑕疵同时具备，只要有其中一项存在瑕疵，该构成要件均成立。

此外，公有公共设施致害的发生原因复杂多样，可能涉及到多个因素，例如自然灾害、人为破坏、战争等。无论何种情况下，都需证明行为人具有过错，且该过错与损害后果之间存在直接因果关系。公有公共设施设置或管理瑕疵与损害的结果之间必须存在法律上的因果关系，这说明损害结果必须是由公有公共设施的设置或管理缺陷造成的，而不是由其他因素造成的。这种因果关系也可以通过证据证明。如果由于公有公共设施的设置或管理不到位但并未对公众造成实际损害，则不应该进行赔偿。值得注意的是，无过错责任原则并不意味着受害者没有任何责任。受害人仍有注意的义务，不应鲁莽或疏忽行事。此外，国家可能有权向第三方或其他促成损害的责任方寻求赔偿。

2、公有公共设施致害归责原则

关于公有公共设施造致害归责原则的适用，英国和美国采取过错责任原则，日本和法国为代表的大陆法系国家更多采用的是无过错责任原则、或过错推定原则。过错推定原则是通过损害事实推定加害人存在过错，如果加害人不能够证明自己没有过错，则据此确定加害人应当承担侵权责任，反之亦然。无过错责任原则是指除非加害人能够证明他们已经尽最大努力去避免某种损害，否则就不需要为此负责任。无论是作为民法理论还是侵权法规范，过错推定原则具有一定时期的过渡作用，其局限性难以适用当下社会的发展。过错推定原则的局限也可能使受害者难以证明自己的清白，在公有公共设施致害案件中适用过错推定原则可能不利于公众利益或《民法典》的立法目的。因此，必须考虑其他方法，为公有公共设施致害的受害者提供公平的赔偿，同时也要追究维护和管理设施人员的责任。

我国《国家赔偿法》关于归责原则突出强调行为的违法性，行政机关和公职人员在执行公务时是否存在违法行为是责任认定的标准。但是，在公有公共设施致害的案件中，大多存在着设置、管理、运营、维护等方面的瑕疵，损害的发生是因物的设置缺陷或管理不当所造成的，并非个人直接违法行为导致。公有公共设施致害适用过错推定原则，其效力有限。它可能使行政机关逃避其行为责任，并对公共设施的设置和管理产生负面影响。因此，有必要讨论公有公共设施致害赔偿的归责原则，包括采取无过错责任或过错推定原则的可能性、国家对此类损害赔偿的要素，以及为什么要将其纳入国家赔偿范围。

本文认为我国公有公共设施致害赔偿中采用无过错责任原则，无过错的具体致害行为是否应该承担责任，取决于损害结果与行为或者是物件之间是否存在着因果关系。从构成要件来看，无过错责任原则可以有效解决举证难、受害人合法权益保护不力的问题，保证赔偿制度的合理性和公平性。此外，无过错责任原则的具体实施需要有详细的规章制度，包括适用案件范围的确定、赔偿的计算、不同当事人之间的责任分配等。

公有公共设施致害赔偿现状

《中华人民共和国民法典》中的侵权责任编和《中华人民共和国国家赔偿法》目前没有针对公有公共设施的损害赔偿作出具体规定，并不纳入国家赔偿范畴。在实践中《民法典》建筑物和物品致人损害的民事责任的规定，一般适用于公有公共设施致人损害的案件。但是，民事责任规定的范围仅限于建筑物、建筑物上的搁置物、悬挂物、堆放物、公共道路上的堆放物、林木、沙井等地下设施，适用民法规定的建筑物侵权的过错推定原则。

虽然最高人民法院在《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条中以列举的形式作出补充规定，但与实践中遇到的情况相比，公共设施致害的范围过小，难以涵盖实际的损害主体。因此，有必要在民法典中增加规定。相较于《国家赔偿法》，我国现行法律规范把公有公共设施致害适用于民事赔偿范畴，公有公共设施致害被视为民事侵权行为，民事责任的适用主要采用过错责任原则，当存在共有公共设施致害事实时，受害者有权依据民事法律规定，向负责管理的企业和事业单位索取赔偿。

然而，民法规范在公有公共设施损害赔偿中的适用有一定局限性。我国公共设施的损害赔偿属于民法的管辖范围，但公共设施的使用者与管理和设置者之间的关系并不属于民法所调整的平等的民事合同关系，而是属于行政法律关系。因此，适用民法并不能涵盖所有的公共设施损害案件，也不利于保障公民的合法权益。公有公共设施致害赔偿的归责原则如何推定、何种构成要件，为什么公有公共设施的损害应当纳入国家赔偿。这都需要理性探讨，以确保公民的权益得到充分保障。

公有公共设施致害纳入国家赔偿的必要性

各个国家对公有公共设施致害赔偿的方式各有不同，但大陆法系和英美法系国家将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的范围普遍一致。例如，1947年日本《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家或公共机构对因道路、河流或其他公共建设的设置或管理缺陷给他人造成的损害负有赔偿责任”。德国的《国家赔偿法》第1条明确规定：“国家应对其技术设施故障所引起的侵权行为承担赔偿责任，国家应对其在街道、土地、领水和违章建筑上违反交通安全义务而造成的损害负责。”法国关于公共设施概念未做明确规定，但实质领域被归入公共财产、公共工程和公共建筑的广泛类别。行政机构要对因公共财产失修或毁坏而给他人造成的任何损害负责。美国也在1946年的《联邦行政程序法》中，将联邦政府对公有公共设施损害的责任写入法律。英国在19世纪60年代就启动并率先建立了公有公共设施致害赔偿制度。

我国在公有公共设施致害的实际赔偿中，更多适用民事侵权范围，仅有少部分案件适用行政赔偿范围。而这种赔偿机制已无法满足司法实践的需求，无法最大限度地保护受害者的权益。公共设施维系公共利益的社会关系，与政府职能关系密切，我们应根据我国国情改进制度，并将公共设施损害纳入国家赔偿范围。这有助于充分实现国家赔偿制度的立法目的，即“有权利，必有救济；有损害，即应赔偿”，也有助于更好地保护受害者的权益。

完善我国公有公共设施致害国家赔偿制度

1、将公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴

政府对公有公共设施具有事实上的管理权，这意味着负责设置和管理这些设施的行政机关或有执照的行政机构、企事业单位不应承担最终的赔偿责任。他们只能作为赔偿义务的责任方，因为公有公共设施的性质不会因为设置或管理而改变。由于国家委托、选择和监督这些设施的设置或管理，赔偿责任最终应该由国家承担。现代公共服务理念正在逐步取代国家主权理论，致使国家和现代行政的角色从权力管理转向服务管理。因此，对于这些设施的设置或管理上的缺陷造成的任何损失，国家应该承担最终的赔偿责任。

2、确立共有公共设施致害过错原则

在公有公共设施致害的情况下，受害人的损害不是由人的直接行为造成的，而是由物体本身造成的。中国现行的《国家赔偿法》遵循违法行为过错归责原则。这意味着，因本法规定的情形导致公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的，受害人有权获得国家赔偿。当公共设施的设置或管理存在缺陷，对公民造成伤害时，损失的负担不应该由受害者独自承担，而应该由整个社会共同承担。鉴于行政主体在进行公共建设时享有众多特权，而公共工程的有害結果是不可避免的，但这是公共利益的需要，必须为公民所接受，因此，国家应该对公共工程造成的损失进行赔偿。通过采用无过错原则，受害人的权益得到了保护，现代损害赔偿制度强调公平分配损赔偿义务机关在履行了对受害人的赔偿义务后，向内部违法的责任方行使追偿权的机制，国家应承担不可推卸的赔偿责任。义务机关在履行赔偿义务后，有权向公有公共设施设置或管理存在缺陷的单位或个人追偿，并依法追究经济、行政、刑事责任。如果第三方故意或过失造成公共设施的不安全状况，赔偿义务机关也可以向第三方追偿。将国家追偿制度纳入国家赔偿法，完善行政追偿制度，不仅可以减轻国家的经济负担，还可以有效约束和监督相关方，从而降低公共设施缺陷造成危害的可能性。在一定程度上，可以弥补民法适用的局限性，适应公共服务理论的需要，保护公民的合法权益。

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