长江流域跨省横向生态补偿机制实践反思与完善

庄 超,尹正杰,2

(1.长江科学院 水资源综合利用研究所,武汉 430010;2.长江水利委员会长江经济带保护与发展战略研究中心,武汉 430010)

1 研究背景

生态补偿制度是生态文明制度的重要组成部分,加快建立长江流域跨省横向生态补偿机制是做好长江流域大保护,实现长江经济高质量发展的迫切需求。我国在流域横向生态补偿研究方面取得了一定进展,成果主要集中在以下几个方面:一是围绕流域横向生态补偿机制[1]、理论基础、补偿途径[2]、补偿标准、原则及方式等理论方法开展研究;二是梳理总结我国流域横向生态补偿制度建设现状,从立法、制度供给等层面分析实践问题[3-4];三是深入剖析流域横向生态补偿的典型案例,如跨界流域生态补偿的“新安江模式”[5]等。学者们从生态补偿科学问题的把握[6]、法律调控的方式[7]、建设框架[8-9]以及某一具体类型生态补偿的设计[10]等多个角度对长江流域横向生态补偿的基本理论及关键问题进行剖析。概括而言,国内研究注重自上而下的长江流域生态补偿体系的构建,而聚焦于跨省流域横向生态补偿则显得相对薄弱,并多以长江经济带为研究范围[11]。客观上讲,关于长江流域横向生态补偿机制存在问题的研究并不鲜见,研究视角多从技术和科学层面分析为主,如生态补偿范围不清、标准偏低、补偿方式单一等问题。但跨省流域横向生态补偿所涉及的不仅是技术和科学问题,更多是管理问题和制度问题。特别是在《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)实施后,如何进一步落实跨省横向生态补偿的立法成为重要课题,需要在一定实践基础上,用系统治理、协同治理的理念从实践检视和制度供给两个层面,审视跨省流域横向生态补偿问题,以此规范跨省流域横向生态补偿的基本要义,界定其功能定位,分析实践短板并提出完善建议。对于上述问题的深入研究将有助于推动长江流域跨省流域横向生态补偿长效机制的建立。

2 跨省流域横向生态补偿的基本要义

任何制度的创设都有其预设的制度属性和功能定位,制度定位不清不仅影响生态补偿既有制度体系的运行,而且限制原有制度功能的发挥。国外研究中将生态补偿界定为一种付费行为,认为生态补偿是一种对生态系统服务的提供者的有条件的正向激励[12],是一种生态系统服务使用者和提供者之间的自愿交易。基于双方协定的自然资源管理规定而产生被补偿的生态系统服务,进行有条件的付费[13],满足补偿的透明性、自愿性、条件性和额外性[14]。我国现有政策文件法律框架中,生态补偿的名称及基本内涵未能统一。生态补偿的法律正当性基础也存在较多差异,其中地方立法实践和流域生态补偿协议中较多采用的是“污染者付费”“受益者补偿”以及“生态环境损害赔偿”。实践中概念的不统一折射出政策与法规制定者对于生态补偿基本要义的理解存在偏差。生态补偿虽然与自然资源有偿使用、生态环境损害赔偿等带有经济色彩的制度设计,但并不代表制度之间可以混为一谈。从制度属性而言,生态补偿是一种利益平衡机制,针对已发生或可能发生的生态利益减损或让渡行为给予的补偿,目的在于激励更多的流域保护行为。自然资源有偿使用制度属于权属机制,针对自然资源利用行为而设计,目的在于实现自然资源的经济价值。而生态环境损害责任是完全意义上的责任追究机制,是针对已发生的生态环境损害的问责,目的在于实现对污染和破坏行为的惩罚。

概而论之,生态补偿是对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本,予以适当补偿的激励性制度安排。跨省流域横向生态补偿是生态补偿的重要分支,是由流域生态受益者向生态保护者补偿因保护流域环境而丧失的发展机会和增加的保护性投入的激励性环境经济制度。相邻省份在“成本共担、效益共享、合作共治”原则基础上,通过充分沟通就各方生态补偿的权责、补偿措施、保障机制等达成一致意见并签署补偿协议。“成本共担、效益共享、合作共治”原则本身揭示了跨省流域横向生态补偿制度核心功能为激励和协同,以生态补偿资金和政策作为激励方式,对流域生态利益保护作出特别牺牲或利益让渡的主体进行补偿,实质为流域内上下游、左右岸生态利益的保护、平衡和调整,并依托于跨省之间的协同联动实现补偿的目的与功能。

3 长江流域跨省横向生态补偿实践考察

3.1 长江流域跨省横向生态补偿的现实诉求

长江流域生态战略地位突出、流域自然条件复杂,流域生态补偿诉求较为强烈且多元。一方面,长江流域在我国生态战略布局中占据至关重要位置,流域上中下游分布有数量众多的江河源头区、珍稀特有鱼类国家级自然保护区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河蓄滞洪区、具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊等(见图1)。故而长江流域生态补偿的诉求不局限于优良水质和充足水量两方面,还包括对物种和资源的保护、生态系统的维护,以及维持长江生物多样性及生态系统健康所必需的生境条件。另一方面,长江流域横跨19省市,流域内重要河流及跨省河流达70余条,其中干流跨省的河流达30条,涉及青海、四川、西藏、云南、重庆等14个省市和自治区,建有数量众多的省界断面。上下游、左右岸交错的行政区域关系决定了相邻省份间存在较多流域资源利用冲突,由此产生不同主体生态利益协调需求。通过跨省流域横向生态补偿制度来平衡相邻省份的生态利益诉求成为流域综合治理模式下的一种选择。

图1 长江流域重要生态战略资源统计Fig.1 Statistics of important strategic ecological resources in the Yangtze River Basin

3.2 长江流域跨省横向生态补偿的政策及法律要求

自2015年以来,中央及国家部委先后出台了16项推动流域生态补偿的政策文件,如《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等,指导流域生态补偿机制建设。特别是为长江流域量身制定的《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)和《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》(以下简称《实施方案》),笔者称之为“长江方案”(见表1),致力于推动全覆盖、多方位、规范化的长江全流域横向生态保护补偿机制建设。

表1 流域横向生态补偿的“长江方案”Table 1 “Yangtze River Scheme” for transverse ecological compensation of the Yangtze River basin

从《指导意见》到《实施方案》,可以看出,随着长江流域治理与保护任务的阶段性变化,国家推动长江流域生态补偿的政策不断演进,呈现较为清晰的发展脉络。首先,政策的辐射范围不断扩大,从长江经济带拓展到长江全流域。其次,生态补偿的政策目标更加符合流域自身需求,基于生态补偿的激励功能提出更多奖励性政策。再次,流域生态补偿的标准更加完善,从强调水质单一标准,统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全等多要素。最后,跨省流域横向生态补偿方式虽仍以资金补偿为主,但开始尝试流域治理、绿色产业帮扶等。

在法律制度层面,《长江保护法》第76条明确了长江流域生态补偿的重点区域,尤其鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态补偿,并鼓励市场化的运作以及自愿协商方式开展补偿。正在制定中的《生态保护补偿条例(征求意见稿)》第19条是流域生态补偿制度的主要条文,该法条对《长江保护法》第76条进行了借鉴和强化,在其第2款中强调国务院主管部门要加强对建立长江、黄河等重要江河流域补偿的统筹指导,并规定长江、黄河等沿线相邻省级政府应当签订补偿协议。

3.3 长江流域跨省横向生态补偿的实践现状

目前长江流域19省市均出台了相关政策鼓励建立省内流域上下游生态补偿机制,其中,上海、江苏、浙江、安徽、重庆、四川、贵州等7省市已经制定了省市内流域横向生态补偿机制,实现了省内流域生态保护补偿机制全覆盖。流域横向生态补偿机制的建设有序推进,已建立的有皖浙新安江、云贵川赤水河、渝湘酉水、苏皖滁江、赣湘渌水、川渝长江干流和濑溪河等6个跨省流域生态补偿机制(见表2)。在此过程中云南、贵州与四川,湖南与重庆,安徽与江苏,江西与湖南、四川与重庆分别签订涉及相关跨省跨界流域的横向生态保护补偿协议。

表2 长江流域跨省横向生态补偿实践情况Table 2 Practices of cross-provincial transverse ecological compensation in the Yangtze River Basin

生态补偿机制实施以来,长江流域的水质得到改善。据统计,2020年流域内各相关跨界断面水质均达到或优于协议目标。其中,赤水河流域清水铺和鲢鱼溪断面、滁河陈浅断面年均水质达到协议目标;酉水流域里耶镇断面和渌水流域金鱼石断面年均水质为Ⅱ类,均高于协议目标的Ⅲ类要求。

4 长江流域跨省横向生态补偿实践面临的主要问题

虽然长江流域生态补偿呈现范围逐步扩大的良好态势,但从目前已开展的流域补偿实践来看,长江流域生态补偿尚处于起步和探索阶段。目前已有长江流域跨省横向生态补偿实践探索也仅仅停留在“试验田”,主要是省级政府之间针对某些重点河流签订跨省流域生态补偿协议,离覆盖全流域的跨省横向生态补偿机制有借鉴复制意义的“示范田”还有一定距离。

4.1 专项立法滞后,跨省横向生态补偿的法律供给不足

近年来,无论是国家层面对于生态补偿的法律确认,还是地方层面流域生态补偿实施办法的出台,流域生态补偿得以初步确立。但总体而言,立法体系尚不健全,明显滞后于跨省流域生态补偿实践,且法律条文的设计普遍较为宏观,多为宣示性和鼓励性条款。《长江保护法》的颁布实施对于长江流域跨省横向生态补偿意义重大,该法明确了流域生态补偿的办法、资金筹措及使用原则以及补偿的方式等。然而,囿于该法综合法的定位,其关于流域生态补偿制度设计依然不够系统并带有浓重的政策性立法特点,缺乏对流域生态补偿对象、途径、标准、程序、责任及保障等一系列问题的法律规范阐释。立法供给不足不仅制约了流域生态补偿原有制度功能的发挥,而且造成实践中流域生态补偿模式的过度泛化。

4.2 正向激励有限,长江流域跨省横向生态补偿机制定位出现偏差

跨省流域横向生态补偿机制设计是为鼓励上游政府等受偿主体在法定义务和责任之外,实施为改善水质、水量等流域治理与保护目标的活动,是对法律约定的生态环境义务和责任之外作出的特别牺牲活动导致自身流域生态利益的减损或让渡而给予的补偿,以此激励受偿主体积极采取保护行动。无论国外研究还是国内最新立法,均强调生态补偿的正向激励功能定位,充分激励是流域生态补偿的制度核心。但当前长江流域多数省份的横向生态补偿政策是基于奖惩机制设计的,并且普遍适用“双向补偿”模式。即如果上游的出境断面水质相比上年同期提升了,便由下游对上游进行补偿;如果水质下降了,由上游补偿下游。如《长江武汉段跨区断面水质考核奖惩和生态补偿办法》《四川省流域横向生态保护补偿奖励政策实施方案》等均为此种模式。从表面上看,此种“水质对赌”模式似乎既可以激励上游政府采取积极流域治理行为,同时又可以对其行为构成显著约束。但实际上,这种情形下的流域横向补偿范围过度宽泛,暗含着对水质超标进行赔偿和水质达标进行补偿的制度内涵,将生态损害赔偿的内容也纳入到生态补偿中,造成激励机制与约束机制并存的复杂局面,而且对于环境负外部性的惩罚意味更深,正外部性的激励有限,偏离了作为激励机制的生态补偿的核心要义。

4.3 流域协同不足,长江流域跨省横向生态补偿的碎片化特点突出

无论是体制机制的创新,还是流域治理模式的变革,归根结底是对流域自然资源的保护与生态利益的协调,需要在流域综合管理的框架内规制个体理性可能带来的集体非理性[15]。流域生态补偿是流域综合管理的内容之一,应该纳入流域管理的框架内实施。跨省流域横向生态补偿能够推进上下游相互协调、相互促进的高质量发展,从而形成长江大保护格局,是建立长江流域生态补偿机制的应有之义。然而,当前长江流域横向生态补偿多是流域内相邻两省之间通过协商方式开展,碎片化、非均衡化痕迹十分明显[16],流域管理的协调机制在上下游、左右岸的复杂关系中功能发挥有限。尽管流域相关各方均认识到建立横向生态补偿机制的重要性,但协调难度较大,存在补偿效率不高和以局部发展诉求为先的问题。目前已签订的跨省协议也多是中央政府作为“调解人”参与协调的结果,更多侧重于区域政府间的协调,缺乏流域层面的整体统筹,致使长江流域生态补偿的“流域”色彩非常匮乏,全流域一体化保护的体制机制并未真正形成[17]。作为协调省际流域资源治理与保护长江流域管理机构在统筹流域生态补偿机制建立方面,特别是协调跨省河流相关省份及主管部门的流域管理措施等方面缺乏足够的独立性和权威性。已签订的流域生态补偿协议,无论是从技术层面还是从管理层面,与长江流域综合规划及保护效果评估相对独立,很大程度上影响了流域生态补偿之于流域综合管理的整体推动效果。对于“补偿谁、怎么补、补多少”等关键问题缺少全流域层面相对规范的技术指导和评判标准。部分地方出现了为响应国家号召而把签订协议视为建立机制的现象,生态补偿机制建立的有效性和可持续性难以保障。

4.4 补偿基准局限,长江流域省界断面水质达标率不再是制约

生态补偿基准是流域生态补偿的核心问题、难点问题。考察全国范围内的跨省流域横向生态补偿,以水质为补偿基准的占据大多数,仅有少数流域以水质和水量并重的基准设定生态补偿,如《湖南省流域生态保护补偿机制实施方案(试行)》。以水质为基准的设定在国家政策中也得到了肯定,如2016年财政部等四部委印发的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》中明确提出:“将流域跨界断面的水质水量作为补偿基准。”诚然,以水质为中心的补偿基准建立在流域生态补偿建设的初始阶段,具有较强的可操作性也便于流域生态补偿制度的开展实施,但随着流域治理与保护水平的提升,水质的保护显得单一且不再是一种制约因素。根据2017—2021年长江流域水质优良(Ⅰ—Ⅲ 类)断面比例分析可知,近5 a长江流域水质优良断面保持了较高水平(见图2),并呈现稳步上升趋势。特别是2020—2021年,长江干流水质连续两年全线年均值达到了Ⅱ 类[18]。根据生态环境部最新公布的数据,“十四五”期间不宜追求过高的优良水体比例,水质改善将更加突出一个“稳”字[19]。在全流域整体水质较好的情况下仍以水质目标为中心建立生态补偿机制,对大部分水质本底较好的地区而言,面临水质改善“天花板”,继续以水质改善为政策目标,对水质、水量之外的生态流量、生物多样性、重要生境的补偿诉求缺乏积极回应,势必将影响流域横向生态补偿政策的可持续性及科学性。

图2 近5 a长江流域水质优良(Ⅰ—Ⅲ类)国控断面比例Fig.2 Proportion of national controlled sections with excellent (Ⅰ-Ⅲ) water quality in the Yangtze River Basin in recent five years

5 完善长江流域跨省横向生态补偿机制的建议

针对我国及长江流域自然资源禀赋及经济社会发展水平,将科学问题与管理问题结合,才能有效建立科学、合理的生态补偿机制[20]。长江流域生态补偿机制的完善需要与流域管理深度融合,在流域尺度上寻求破解之道。

5.1 颁布长江流域生态补偿管理单项立法

鉴于当前已有生态补偿法律体系普遍存在的系统性和可操作性不足问题,围绕长江流域生态补偿的核心问题和关键环节制定专门立法仍具有必要性和可行性。单项立法既是规范长江流域生态补偿管理的必要措施,也是提升长江流域生态补偿制度功能的重要方式。在立法路径上,比较现实可为的选择是在《长江保护法》等上位法立法精神指引下,出台长江流域生态补偿管理专门条例或办法。在立法思路上,应当在现有的法律法规框架下,注重提升长江流域生态补偿管理的规范性。既要在法律语境下阐明流域生态补偿的基本内涵、法律性质及制度构造,又要对长江流域已有生态补偿实践经验、制度成果进行合理总结,使之上升为法律规范。在主要制度设计上,应当建立完善流域利益协调与共享机制,并对长江流域生态补偿对象、途径、标准、程序、责任及保障提出具体制度建构。

5.2 回归跨省横向生态补偿的应然定位

跨省流域生态补偿的应然定位和功能设定是通过对流域生态价值增益行为的补偿以激励生态利益的正向供给,因此,长江流域跨省横向生态补偿制度应当对实践中偏离、背离生态补偿制度功能定位的问题予以纠正。首先,应强化环境正外部性行为的激励机制底蕴,注重受偿主体法律权利的确认与保障,着重对流域生态利益提升作出特别牺牲的,给予回报与弥补。其次,要完善激励约束机制内容。未来长江流域跨省横向生态补偿应当划清“补偿”与“赔偿”“责任”及“义务”的界限,在生态补偿协议中注意与“奖惩机制”“污染者付费”“谁利用谁补偿”等概念相区分,剔除流域横向生态补偿协议中有关约束、惩罚机制的内容。需要特别明确的是,《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)依据地表水水域环境功能和保护目标,提出了省界断面水质的明确规定。对于省界断面水质的维护属于上游政府的基本义务和法定责任。水质未达标时政府应当赔偿或采取其他治理行为,属于生态环境损害赔偿和生态环境责任追究制度范畴。再次,明确跨省流域横向补偿启动条件是政府在履行流域治理责任基础上,流域治理与保护水平得到进一步改善的情形才能获得补偿。换言之,流域横向生态补偿的前提是客观上存在流域生态利益的增加。此为补偿的“条件性”和“额外性”要求。

5.3 充分发挥长江流域协调机制作用

《长江保护法》第4条规定,国家建立长江流域协调机制,统一指导、统筹协调长江保护工作,审议长江保护重大政策、重大规划,协调跨地区跨部门重大事项,督促检查长江保护重要工作的落实情况。长江流域跨省横向生态补偿制度的实施,需要充分发挥协调机制的作用。通过长江流域协调机制促进流域各省之间通过签订区域法律合作协议的方式设定补偿范围,形成权力边界、利益范围的稳定机制,以此推动全流域生态补偿制度目标综合化。一方面,鉴于流域内各省市之间流域生态补偿模式的多样化,存在探索性有余、规范性欠缺问题,长江流域协调机制应当从全流域层面出台专门跨省流域横向生态补偿的指导性意见,积极争取立法资源,启动《长江流域生态补偿条例》起草研究。在立法内容上对流域横向生态补偿的主体权利义务、补偿程序规范、补偿纠纷解决机制、责任分担制度、后续评估等具体协调沟通程序作出细致规定。另一方面,通过长江流域协调机制组织搭建长江流域生态补偿大数据平台,以促进全流域、流域内跨省、跨部门生态补偿的协同互动和信息资源共享,并将其纳入长江大保护综合信息平台,形成通畅的需求对接渠道和生态产品价值实现保障机制。

5.4 建构符合长江流域资源禀赋特点的补偿基准

在长江干流水质得到极大改善、绝大多数跨省断面水质达标的背景下,未来水质的改善空间相对有限,继续实施以水质为中心的流域横向生态补偿基准,将制约跨省流域横向生态补偿开展的动力。在水质水量之外,构建符合长江流域资源禀赋特点的补偿基准体系十分必要。建议基于长江流域生态系统的多功能性,将生态补偿、经济补偿和社会补偿有机结合起来,着重于生态保护成本、发展机会成本等,而非自然资源价值、生态环境损害和人身财产损害价值,构建开放的长江流域生态补偿体系。既要体现水资源、水环境、水生态“三水”统筹,又要强调因地制宜,根据不同地区的特点,构建不同的生态补偿基准。例如,在水质本底较好的源头地区可侧重于提高水源涵养功能,以此作为补偿的基准;在水质亟待改善的污染严重地区可侧重于水质达标及改善;在水资源相对缺乏地区应当侧重于生态基流和水量的保障。此外,在推进流域全流域横向生态补偿的同时,结合水流生态补偿试点情况,在长江流域重要湖泊、饮用水源地、蓄滞洪区、生态功能区、种质资源保护区等领域提出具体可行的生态补偿机制,以形成不同领域生态补偿机制的协同推进模式。

6 结 语

建立稳定长效的跨省流域横向生态补偿机制,能够促进长江流域各利益相关方形成共抓大保护的格局,为推进流域高质量发展提供重要支撑。长江流域跨省横向生态补偿实践环节尚处于积累经验与完善阶段,是当前及后续研究的热点问题,需要慎重检视已有探索实践在制度定位、政策制定、基准设定等各个环节中暴露的问题。破解长江流域跨省横向生态补偿的现实难题,需要在流域生态补偿科学技术问题之外,聚焦长江流域生态补偿的管理问题,并置于流域管理的场域上分析,探寻完善跨省流域横向生态补偿的对策建议。