国家管辖范围以外区域活动的累积环境影响评价机制研究

张睿琦

摘 要：累积影响主要是由于累积影响源通过某种方式或途径对生态环境造成了累积影响效应。虽然BBNJ谈判中关于是否开展累积影响评价目前各国尚未达成共识，但在环境影响评价的活动中是否考虑累积影响评价，以及如何考虑累积影响评价仍然是BBNJ讨论的关注点。本研究针对累积环境影响评价机制进行研究，基于ABNJ各人类活动对环境产生的累积影响，分析目前进行累积影响评价面临的问题，以期为ABNJ环境影响评价中累积影响评价机制的建立提供一些参考。

关键词：累计影响评价；BBNJ；ABNJ；标准

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.14.030

累积影响（Cumulative Effect Impact，简称CEI）最早可追溯到1973年美国颁布的《实施“国家环境政策法”（NEPA）指南》，是指由于累积影响源通过某种方式或途径对生态环境造成了累积影响效应。累计影响评价（Cumulative Effect Assessment，简称CEA）被认为是环境影响评价（Environmental Impact Assessment，简称EIA）在环境影响的累积作用方向的深入，也是EIA未來发展完善的关键。虽然BBNJ谈判中关于是否开展累积影响评价目前各国尚未达成共识，但在环境影响评价的活动中是否考虑累积影响评价，以及如何考虑累积影响评价仍然是BBNJ讨论的关注点。

1 现有环境影响评价制度中关于累积影响评价的规定

1.1 公海航运

《联合国海洋法公约》对于公海航行只规定了公海航行自由，其他未做限制。国际海事组织下属的海洋环境保护委员会通过诸如《国际防止船舶造成污染公约》等条约规定了远洋船舶在航运时避免造成油污、有毒液体、生活污水等的海洋污染。但也有部分环境影响报告评估了特定期间、特定区域范围内航运活动对生态环境的累积影响。

1.2 海底采矿

国际海底管理局（International Seabed Authority，简称ISA）是专门负责制定海底开发活动和保护海洋环境所需要的规则、规章和程序的机构之一。基于国际海底区域资源勘探开发环境影响评价制度，ISA相关的国际文书主要包括，关于区域多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结核探矿和勘探的规章和建议。在附件2中将累积影响评价定义为过去、目前或可预见的其他行动逐渐造成的变化的影响，但在正式文书中对累积影响评价却没有明确的规定。

1.3 公海捕鱼

《国际海洋法公约》虽然规定了公海捕鱼的自由，但也规定了应当考虑沿海国的权利、义务和利益以及公海生物资源的养护等。基于全球生物多样性保护的环境影响评价制度，《生物多样性公约》中虽然没有对CEA作出直接的定义，但准则第25项（d）中有“在划定范围阶段，鉴定生态系统之间的连通性所受影响及潜在的累积影响”的描述，第28项（a）中规定“在评价影响和替代性方案阶段，对在甄别和划定范围阶段鉴定出来并在评估范围中加以说明的潜在影响的性质要加深理解，包括鉴定间接累积影响以及鉴定可能性的因果链”。此外，基于公海渔业活动环境影响评价制度，《负责任渔业行为守则》《公海深海渔业管理国际准则》和《有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定执行协定》，这一类文件中关于累积影响评价的表述为“……对该渔区脆弱海洋生态系统和低生产力渔业资源评估所涉及的活动可能产生的影响，包括累积影响的产生、规模和持续时间的确定说明和评价”。

1.4 气候变化

联合国给出的目标是到2021年，全球升温一定不能超过2℃，最好低于1.5℃。为了达到这一目标，各国相继提出“碳中和”的目标。《联合国气候变化框架公约》中规定了“共同但有区别的责任”，但只是规定了各国排放CO2总量的规定，并没有对累积影响的评估作出规定。此外，二氧化碳的捕集方式主要包含生物捕集、常技术捕集和新兴技术捕集三种。其中利用新兴技术捕集的方式捕集的二氧化碳，有的会通过高压管道输送到地下或海底进行封存。但该方式可能会对中层或海底生态系统产生累积影响，比如海水PH值降低，海底生物活性降低等。

2 ABNJ中累积影响评价的不足

2.1 没有完整的理论体系

不论是全球性国际公约还是区域性的国际条约，对累计影响评价没有形成一个完整的理论体系。目前只有个别国际文书鼓励成员国在自愿的情况下开展累积影响评价，但绝大部分的国际文件都没有对累积影响评价提出强制要求，甚至没有提出建议。而且BBNJ谈判中各国对是否开展累积影响评价海没有达成共识，更不用说是实施方面的行为细则。相关表述一般使用诸如“在实际可行的范围内”“可能”“可以”等一些带有不确定色彩的词语，造成相关概念缺乏清晰的界定，能够达成的水平自然不会很高。

2.2 各国行动力不足

目前仅《环境保护的南极条约议定书》在第三条和附件中对CEA作出规定。该议定书第三条第2条规定（c）项“判定在南极条约地区活动的环境影响应充分考虑该活动本身的累积影响和在南极条约地区的其他活动一起产生的累积影响”；附件一第二条第1项（b）、第三条第2项（f）中规定可以对“初步环境评价应包括对拟议活动替代方法的考虑和该项活动可能具有的任何影响的考虑，包括根据现有的和已知的规划活动对累积影响的考虑”，“全面环境评价应包括按照现有的活动和其他已知的规划活动，对拟议中的活动累积影响的考虑”。但在具体施行方面，很少有国家向联合国农粮组织提交捕鱼环境影响评价报告，而且就算在近海捕鱼，除了澳大利亚，也很少有国家要求开展环境影响评价，就更谈不上进行累积影响评价了。就算各国提交了环境评价报告，对累积影响也只是在提交的环境评价报告中一笔带过，对于累积影响的途径、影响程度、各要素导致损害所作贡献的大小等因素都没有提及。由于实施主体主要是国家与国家之间，主权要素在活动中的影响也不可避免，使得相关的评估工作停滞不前，资料库的建立久久难以实现。

2.3 责任追究难

不论是陆源垃圾飘向公海，还是在航行过程中排放在公海上的垃圾都对公海环境和生物的养护和可持续发展产生了很大的不利影响，但有時难以确定废物来自具体的哪一方，哪一方对该环境产生的累积影响更为显著，故无法确定累积影响评价的责任主体，所以从根源上解决海上废弃物累积影响问题很难，单个国家进行严格的管控也无济于事。

2.4 技术水平较低

对ABNJ人类活动开展累积性影响评价，需要大力开展累积性影响评价的基础建设和研究工作，获得完善的规划环评专家评审制度，组织技术和管理人员展开专业培训，提高环评人员的工作专业性，确保累积性影响评价工作的成效。但目前由于技术水平有限，所能考虑到的相关因素在一定时间和一定空间范围内的评估能力有限，每个因素之间的相互影响所占比例的评估能力还不够，故目前大部分的评估都停留在定性分析层面，故对累积影响需要的各项指标的统计和分析不够，对相关实验的数据的保存也缺乏统一机构的管理，从而使得每一个评估项目之间相互独立，很少考虑，甚至不考虑相邻活动区域之间的影响，不能很好地评估各影响因素中的协同作用和累积作用。

3 关于累积影响评价机制的建立的建议

建立累积影响评价机制，不是简单地复制、相加、堆砌相关指标数据，而是通过对以往数据的考察和加权计算，将这些指标与实际情况有机地融合起来，得出结论，并在此基础上转化、缓解不理想的方面。

3.1 构建特设工作组

开展累积环境影响评价，需要大量的人力物力开展活动。并且需要相关专业的专业技术人才对相应的指标进行评估和计算。由于一般在国家管辖范围外进行的活动，一般会涉及到国家之间的责任问题，笔者认为可以考虑在联合国下设一个不限成员名额的非正式特设工作组，由国际公务员参加各项活动所产生的累积影响展开评估。

3.2 制定累积影响评价指标筛选的清单

累积影响评价机制要通过累积影响指标的筛选和评估、提出缓解措施、评估剩余影响及后续工作这几个子系统相互验证才能建立起来的。每一个子系统的改变都会对整个累积影响评价机制的构建产生影响，特别是那些多种因素协同作用或累积作用才能产生影响的因素，需要通过筛选过程来确定其列入清单的必要性。

3.2.1 累积影响指标的筛选与评估

累加影响评价是相对于传统的环境影响评价而言，需要在更大的时间和空间范围内考虑环境的影响及其长期后果，具有更深层次和更广范围的环境影响评价。因此，要进行累积影响评价，首先要对累积影响指标进行筛选与评估。

资源指标分为自然资源指标和生物资源指标。可持续发展强调自然资源的循环利用和生物资源的丰富度。故对ABNJ内某些自然资源的开采，应该关注资源之间的相互替代性。用一种能源代替另一种，那无异于会减少稀缺资源的开采和利用，从而缓解该资源短缺和可持续利用的问题。

生物资源指标主要包括基因多样性、物种多样性。物种在不断的进化过程中所产生的新基因对人类研究物种进化和改良生物品质具有重要作用，ABNJ各种生态区域中存在着人类尚未可知的生物，他们的存在能够充实人类对生命的了解。物种多样性则是基因多样性的基础，ABNJ中物种的分布和各种群数量的多对于该系统的稳定性和复原性具有重要的意义。

生境指标包括污染指标和质量指标。通过对污染指标的评估，可以控制各污染源在多大范围内产生累积影响，减轻损害。而质量指标则通过监控生境各种环境的质量来确定控制的阈值，从而减少人类活动超出环境承载量导致严重后果。

社会环境指标主要包括对拟进行活动国家的经济能力和技术水平的评估。要对国家管辖范围外的人类活动进行累积影响评价，需要有一个全球性的国际组织或国家之间进行合作才能完成，所以对拟进行活动的国家的经济能力和技术水平进行评估是对此次活动的负责。

3.3 制定ABNJ累积影响评价活动的清单

通过对相关影响指标的分析，笔者认为可以建立对航运、捕鱼、采矿、排污等活动设置活动清单。该清单的目的不是对每一次活动进行累积影响评价，但可以考虑在特定的航线、渔区和敏感区域进行。可以建议国际社会建立相关的累积影响评价数据库，为以后的研究提供参考的数据支持，减轻重复评估或模糊评估带来的经济和时间方面的成本。

3.4 制定ABNJ累积影响评价地理区域的清单

学习进行环境影响评价的相关制度，识别“特殊区域”“特殊敏感区”“脆弱海洋生态系统”“具有生物和生态学意义的海域”“公海保护区”“特殊生态系统海域”“重要鸟类和生物多样性区域”和“海洋世界遗迹”8中特殊还有那个生态系统的划区方法，对需要特殊关注的和极易形成累积影响的区域进行分区管理和保护。

4 总结

ABNJ人类开发活动的累积影响是全人类需要共同探讨的问题。虽然现在的EIA理论和技术还无法有效的预测和预防累积影响，但随着科学技术的发展，特别各国政府能够打破传统的观念，通过有效的协商获得被各国政府认同并接受的累积影响模式也不是不可能。中国作为BBNJ谈判的参与国和新国际秩序的倡导者，根据构建“人类命运共同体”和“海洋命运共同体”的要求，需要提升自己在环境影响评价方面的制度构建和设施建设，加强相关人才团队的培养。同时注重自身的发展特点，避免制定过高的标准，将主动权掌握在自己的手中，积极推动最终协议的达成。发达国家也应承担起自己的责任，为其他国家提供适宜的资金和技术支持。通过建立一个有效的累积影响评价机制，推动ABNJ开发活动的管理和布局面向未来可持续发展。

参考文献

［1］司训练，张锐，宋泽文，等.累积环境影响评价方法研究综述[J].西安石油大学学报（社会科学版），2014，23（04）：1116.

[2]肖成.国家管辖范围以外区域环境影响评价筛选机制研究[D].自然资源部第三海洋研究所，2019.

[3]根据Intergovernmental conference on an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction整理，https：//digitallibrary.un.org/record/3811328.

[4]苑鹏飞，段勇，彭桂娟，等.战略环境影响评价应用与不足之处解读[J].绿色环保建材，2018，（09）：41+43.