非法占用海域行为的刑法规制探析

王黎黎　牛琳

关键词：非法占用;刑事责任;海域使用管理

中图分类号：D914;P74 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）02-0098-07

0 引言

海洋资源作为自然资源，在我国有着重中之重的地位。在加快建设海洋强国战略部署下，2021年全国海洋生产总值90385亿元，同比增长8.3%[1]。海洋资源的开发利用蕴含着巨大的经济利益和价值，与此同时由于企业和个人的活动造成不可估量的破坏和污染，尤其是非法占用海域行为愈演愈烈，因巨额经济利益驱使和诱惑，在未取得海域使用权证的情况下围填海，擅自改变海域用途，对海洋环境的可持续发展造成严重威胁。国家颁布一系列法律法规对非法占用海域行为进行惩戒，在实践过程中，针对非法占用海域行为，执法主体频频开出“天价罚单”。2018年2月5日乐清市海洋与渔业局对何崇海私自填海就其形成的陆域与他人签订买卖合同行为，没收违法所得370万元，并处2873.7万元罚款[2];2020年3月20日，融创海南月岛项目“未批先建”，被海南省自然资源和规划厅责令停止施工并处罚款5001.604万元[3]。但非法占用海域行为仍屡禁不止。可见，仅仅依靠行政处罚的惩戒力度不足以达到遏制此行为的目的，必须运用更严厉的方法以减少非法占有海域现象的发生，保护海洋生态环境可持续发展。

1 非法占用海域行为法律界定

1.1 非法占用海域行为认定

海域包括所有水体、水面、海床、底土。从事海上捕捞、海水养殖、海底石油开采、海上旅游航运等均属于海域使用范畴[4]。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）第三条规定“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”[5]。根据《海域法》第四十二条规定可知“非法占用海域”行为认定须同时具备2个方面：①具有侵占海域的行为;②未经有关部门审批或擅自更改审批用途。依照《海域法》第二条以及《临时用海管理办法》第二条可得“3个月”应当是拟占用海域的时间，而非已占用海域的时间，是行政审批办理海域使用权的前提，而非执法检查立案查处的前提。故未取得《海域使用权证书》即实施占用海域的行为，无论其占用时间是否超过3 个月，均属于非法占用海域[6]。但并非一概不足3个月的非法占用海域行为皆须行政处罚，核心要义系其用海方式是否属于临时用海和经营性临时用海。

1.2 非法占用海域行为的危害性

1.2.1 海洋生态环境问题加剧

海洋资源是人类的财富，为我国经济发展做出强有力的贡献。但随着对于海洋的开发利用，海域生态环境不断恶化，适度围海造地可以增加物种多样性，但是过度开发海洋围填海会严重损害生物赖以生存的自然环境。滩涂围垦后，围垦区域的鱼卵、仔鱼和底栖生物的损失是永久性的。如泥沙入海引起海水悬浮物增加，对游泳鱼类的正常生理性行为产生影响，由于海洋生物“避害”反应，垦区附近海域自然生长的游泳生物逐渐减少[7]。2018年7月4日，国家海洋督察组第四组针对浙江省围海专项督查情况进行汇报，由会议内容可知，因在生态敏感区违法圈围海域造成非法连岛，导致水动力条件严重下降，岸滩淤积，给一些地区生态系统造成较大影响。高强度的围垦对湿地的损害是不可磨灭的，滩涂面积缩减及植被群落的变化不利于禽类的生存。2021年我国对8处湿地开展鸟类和植被监测，监测到国家一级重点保护鸟类6种、国家二级重点保护鸟类7种，同时监测到沼泽植被碱蓬、芦苇、柽柳和互花米草等[8]。为了保护生物的栖息地与繁殖地，科学用海势在必行。

我国正处于经济发展阶段，填海造陆的行为与日俱增。我国海岸线绵延曲折，因去曲取直致使海岸线急剧缩减。宝贵的地理资源随着非法填海造地、占用海域行为而消失，给我国环境资源造成难以恢复的损伤。

1.2.2 人身伤害事故和财产损失事故频发

海南某房地产公司未经审批非法使用海域，围海造地，在项目搁浅后并未及时消除隐患，导致一学生掉入“吃人坑”溺亡。深圳填海区一些楼盘被媒体曝光出现地面沉降的现象，楼面底部的裂缝随处可见[9]。更有甚者，填海造地工程存在致使海岸线被侵蚀、加剧洪灾危害等难以估量的后果。

非法占用海域行为的损害后果已经逐步从侵害海洋资源、生物多样性进而发展至致使人类生活和人身安全受到威胁。兹事体大，如果不能从根源遏制非法占用海域的行为，会对我们赖以生存的环境带来不可修复的严峻后果。

2 非法占用海域行为规制现状

2.1 立法现状

为加强海域管理、规范海域使用方式方法，针对非法占用海域行为，我国在行政处罚方面的法律法规主要包括《海域法》《海域使用权管理规定》《海域使用权登记办法》[10]，以及各沿海省（自治区、直辖市）因地制宜，结合《海域法》等相关法律法规规定出台的地方性海域法规及规章。

《海域法》是基本法，意在规范我国海域使用管理秩序，对非法占用海域行为进行行政处罚，从而合法使用海域，保障其永续良性发展。其规定了非法占用海域的类型及其责任承担方式。①针对未经批准或骗取批准的行为，第四十二条规定“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的…… 罚款。”②针对海域使用权期限届满后继续使用的行为，第四十五条规定“违反本法第二十六条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款;拒不办理的，以非法占用海域论处。”③针对擅自改变海域用途的行为，第四十六条规定“违反本法第二十八条规定，擅自改變海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款;对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。”④针对海域使用权终止后未依法拆除构筑物的行为，第四十七条规定“违反本法第二十九条第二款规定，海域使用权终止，原海域使用权人不按规定拆除用海设施和构筑物的，责令限期拆除;逾期拒不拆除的，处五万元以下的罚款，并由县级以上人民政府海洋行政主管部门委托有关单位代为拆除，所需费用由原海域使用权人承担。”

依照《海域法》等相关法律法规，国家海洋局颁布《海域使用权管理规定》，其目的为规范海域使用权管理，维护海域使用秩序，保障海域使用权人的合法权益[11]。《海域使用权登记办法》对《海域法》中海域使用权登记事项作出更为细致具体的规定，其颁布有效规范了海域使用权登记制度。

非法占用海域行为处罚措施适用《中华人民共和国行政处罚法》。其第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外”[12]。本条之重点在于“未被发现”，若已立案或应当立案而未立案，视为违法占用海域行为已被发现。

设立法律法规的目的为保障我国海洋经济发展，加强对海域的管控，维护国家、组织和个人海域使用权不受侵害。我国在海域管理方面的法律法规已日益完备，初步形成较为完整的关于非法占用海域行为处罚的法律法规体系，在行政执法方面基本符合我国对于海域保护的需求，但细节部分仍亟待完善。

2.2 实践现状

2.2.1 处罚受制于“三个月”期限规定

《海域法》第二条第三款规定：“在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。”换而言之，行为人非法占用海域行为不足“三个月”，即使执法人员确有证据且侵害程度严重，仍无法对侵害海域行为进行制约和处罚。实践过程中，存在行为人利用这一漏洞从事营利活动，从而损害国家利益的现象。《海域法》第五十二条规定：“在中华人民共和国内水、领海使用特定海域不足三个月，可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他性用海活动，参照本法有关规定办理临时海域使用证。”在“三个月”的法律规定期限内，性质极其恶劣的非法占用海域活动，也仅能通过行政处罚进行规制，这显然无法有效保护国家利益。

2.2.2 难以恢复原状

在《海域法》中规定恢复海域原状，在实际执法中却难以有效落实。恢复原状的定义过于模糊，有学者认为应当恢复至没有受到损害的最初形态，有学者认为只要消除违法行为对海域环境所造成的不良后果即可，即恢复原状系物力状态还是法律状态尚存在争议。最高人民法院在2018年全国海事审判典型案例中指出：“对责令退还非法占用海域、恢复海域原状的强制执行，由于涉及海域面积广，责任主体人数众多，构筑物拆除、土方清运工程量浩大，往往难以有效实施”[13]。且在实际执行中，恢复原状时行为人修缮周期长，极易对海域生态环境造成二次创伤。在已然侵害原本生态环境之处境下，恢复其至圆满状态需要重新自建净化系统，显然不仅久经时日，更需要殚财竭力与之配合，应当考量是否符合社会经济的发展要求。不仅如此，更需斟酌在修复过程中，海域环境自身能否承受修缮工作。

2.2.3 以罚代管，监管力度或缺

从执法现状看，以罚代管现象频发。行政主体依据上述处罚规定，通过开具高额罚单以起到震慑效果，而疏于对非法占用海域行为的监管和约束。行政机关未对非法占用海域行为足够重视，仅在事态极其严重或者被举报后开具罚单。且在实际执行过程中，某些当事人拒不履行罚款，缴纳的罚款不足以弥补其行为造成的损失，并存在行为人缴纳罚款远不足以与其投资成本相匹配的情况。因此仅通过行政处罚并不足以使当事人认识到自己行为的严重性，不足以遏制行为人面临巨额利益诱惑后再次选择侵害海域。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十六条：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期交纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期交纳。”但即使如此，也存在某些行为人拒不缴纳罚款的情况。因当事人拒不履行处罚，行政机关无法顺利对海域恢复原状，还会导致政府执行力面对质疑，对执法机关的办案效率造成影响。长此以往，会有越来越多的行为人忽略行政处罚带来的结果，非法侵占海域。

因而可知，由于监管部门疏于管理、巨额经济利益驱使等原因，非法占用海域行为无法得到有效遏制。刑事理论及司法实务并没有意识到非法占用海域的巨大危害性，仅对此行为设立行政法律法规的惩处力度是远远不够的。我国现行法律侧重于对陆域的保护，缺乏对于海域的管理和生态可持续发展的保障，故非法占用海域行为“入刑”迫在眉睫。

3 日本海域保护制度之借鉴

日本岛屿众多，海岸线狭长曲折，是极度依赖海洋资源的国家。2007年日本通过《海洋基本法》，其法律地位等同于海洋根本法。针对利用海岸行为的法律有《公有水面埋立法》《渔业法》等，统一适用于海域陆域的法律有《港湾法》《海岸法》《水质污染防止法》等[14]。日本海洋法律体系为全国一体化管理，采取集中和分散相结合的规制方法。分散管理由各省厅负责，制定相应的法律制度，采取有效的管理手段。在统一管理方面，由运输省的海上保安厅全权负责，包括执行海上救援打捞、监督海洋资源的开发利用、保护海洋生态系统和执行各种法律法规等[15]。日本学者在此基础上提出陆域海域一体化管理的建议[16]。针对海域生态污染，日本政府正实施更为严格的严管填海造地工作计划，在《濑户内海环境保护特别措施法》第24条有所体现，即行为人实施了擅自建筑构筑物污染濑户内海水质的行为，处1年以下的徒刑或50万日元以下的罚金[17]。日本海域管理的核心即海域许可的审批，填埋申请人在进行围海造陆时必须向督道府县知事提出申请，并經过其环境审查和多方利益协调，方可许可项目。借鉴日本海岸管理经验，其重心为对填海项目的合理性进行综合有效的把关。

日本在海域资源保护方面独有建树，对于我国有较强的借鉴意义。我国对于海域许可有较大的自由裁量权，国家和地方之间的一体化管理衔接不到位，对海域许可证的颁发不谨慎，再加上巨大经济利益驱使，惩处不到位导致非法占用海域现象频发。由此可见，我国将非法占用海域行为纳入刑法规制、追究相关人刑事责任，符合国际立法趋势。

4 遏制非法占用海域行为之对策

4.1 非法占用海域行为“入刑”

为遏制非法占用海域行为，保障我国海域生态环境永续发展，保护国家、社会、个人海域权益，从资源开发向注重开发与保护并驾齐驱转变，针对行政执法规制非法占用海域力量有限，将非法占用海域纳入刑事立法范畴。

4.1.1 追究非法占用海域行为刑事责任

《海域法》对于严重违法用海行为（如非法填海），缺乏刑事威慑[18]。我国对于生态环境资源大多有非常严格周密的保护，但是在非法占用海域方面并没有制定专门的法条进行限制和惩处。因此需增强对于海洋价值的深刻认识，海洋资源与陆域资源具有同样重要的地位与作用，建议在《海域法》中增加关于刑事责任的条款，并在刑法中有所体现。例如：在《海域法》第四十二条“未经批准……海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”后增加“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在《中华人民共和国刑法》妨害社会管理罪一章第六节破坏环境资源保护罪中，针对非法占用海域、填海造陆等破坏海域资源及生态环境、妨害海域管理的行为，情节严重的，进行刑事惩戒，设立“非法占用海域”相关罪名。

4.1.2 非法占用海域相关罪名构成要件

本罪侵犯的犯罪客体是国家对于海域资源的管理制度以及国家对于海域资源的所有权。行为人未将填海或海域资源开采项目上报有关部门审查核实，未取得海域使用许可证，侵犯我国海域管理制度。由《宪法》第九条可知海域作为国家资源，需要国家许可才能被开发利用，创造经济价值。未经有关部门许可，在无海域许可证、未缴纳海域使用金的情况下，擅自占用海域，非法围海造陆;在执法主体责令整改修复过程中，因恢复原状存在困难导致大量人力财力物力被耗费。上述行为都会对国家财产造成损失。

本罪的客观方面即违反海域使用管理法律的规定，非法占用海域，未经许可改变海域用途的行为。因刑法本身的严厉性要求刑法具有谦抑性，须对行为人的行为做出细致的规定。本罪包括4種情形：①“非法占用海域”即在未取得海域许可证或骗取海域使用许可证的情况下，非法占用海域，给国家的经济和资源造成巨大损失的。②“拒不拆除违法海上构筑物和用海设施”是指在海域使用期届满后，执法部门责令拆除用海设施拒不拆除的，其用海设施继续对海域环境造成侵害的。③“违法改变海域用途”即行为人申报海域项目时为此目的，并且该目的已通过相关部门审核批准，获得海域许可证，但在实际实施的过程中为了自己的利益，私自改变海域用途且未经过相关部门批准的。④“采用破坏性方式占用海域”为使用不合理的工具、方式等对海域的通航条件、生态系统以及海洋环境等造成严重的破坏[19]。对于违法行为是否达到犯罪程度必须符合刑法主客观相一致原则，并非将非法占用海域行为一概纳入刑法规制的范围，其违法行为必须对海域侵害极其严重，造成巨大经济损失，行为人主观恶性较重，拒不赔偿和恢复原状，才依法定罪量刑。对于非法占用海域行为未有严重破坏、侵害程度低、极易恢复的，仅依据相关行政法处罚即可。是否造成“严重后果”需进行实地勘察，并依据科学技术和国家环境相关标准进行合理的计算。非法占用海域行为“入刑”，其目的是更好地管理海域使用方式，对行为人非法占用海域的行为进行有效管控，而非试图通过刑法代替行政处罚。对于是否适用刑法，相关司法部门需谨慎考量。

本罪犯罪主体包括自然人和单位。自然人即年满16周岁，达到刑事责任年龄，具有刑事责任能力。单位犯罪即为单位或者单位多数成员谋取非法利益，体现了单位的意志，单位集体决定，或者单位负责人为了单位的利益做出决定。对单位实行“双罚制”，自然人和单位处罚并行不悖。处罚单位自然人系依照本罪处罚自然人定罪，即人身刑与财产刑并处，对单位判处罚金。

本罪的主观方面为故意，即明知自身不具有获取海域使用许可证的资质，或者伪造资质骗取海域使用许可证进行填海造陆或开采海域资源;或者明知有关部门批准的是此海域用途，擅自更改至彼海域用途。行为人在此期间是否已非法谋取巨额利益不影响非法占用海域行为之认定。

4.2 行政法同刑法相衔接

仅靠行政执法力量有限，惩处力度不够，不足以有效遏制非法占用海域行为。仅依靠刑法“一步到位”，无论损害程度一律适用刑法处罚，不利于保障人权。因此行政法必须同刑法相结合，在保障人权的前提下，保障国家、社会、他人的合法权益。

4.2.1 完善衔接程序性规定

确定行政主体在行政执法时，什么情况的案件应当移交至刑事司法机关进行调查，如针对面积、损害程度、占用时间等制定具体的标准，以及对移送的程序和移送的合理期限作出规定。对于需要移送至刑事司法机关的案件，行政主体在调查时的全部资料证据必须移交，对证据的搜集、整理和保全作出详尽规定，必须让刑事司法机关看见案件全貌。必要时，行政主体可要求公安机关协助调查，搜集证据。公安机关可协助行政执法部门判断该案件是否应当移交至刑事司法机关。现阶段，对于非法占有海域行为的行政处罚和刑事规制衔接仍不成熟，需在日后的实践过程中慢慢探索，完善相关程序制度，不仅重实体，也应重程序。

4.2.2 构建海域执法监督制度

在执法过程中，可能出现执法不严或滥用执法裁量权的情况。因此需要科学合理地细化裁量权，并且加强执法监督，可通过上级行政主体对下级的监督、人民群众的监督、党的监督等方式，对海域执法活动进行规制。勿使应当移交刑事司法机关的案件拒不移交，造成犯罪行为无法及时制裁;也不可出现不应移交的案件交由刑事司法机关审查，致使行政效率低下。

4.2.3 完善信息共享机制

在信息技术高速发展的阶段，“电子化”数据信息日益完善，建立信息共享机制有助于行政和刑事相配合。信息共享制度内容包括数据平台共享、案件备案共享以及技术资源共享。①数据平台共享是指行政机关和刑事司法机关在处理案件时各有自己的程序，行政机关在调查和执法的过程中将案件情况记录在册，便于将案件移交时，司法机关能及时获知案件全部信息和执法情况，节约司法成本。同时，便于司法机关对于行政机关的监督，若该案件已达到刑事立案标准而不移交，可以要求行政机关移交。②案件备案共享可使不同机关和部门之间打破屏障，相互协作，共同推动案件进程。③技术资源共享是在海域生态环境被损害的背景下，对其情况进行权威的技术鉴定，鉴定技术和结果行政机关同司法机关共同享有，避免重复鉴定，造成资源浪费的现象。建立信息共享机制，有助于行政机关和刑事司法机关相互配合，共同对非法占用海域行为进行认定，不仅有效保障人权和保护法益，同时也增加了执法和审判的透明度，维护社会稳定，增强群众法治观念。

4.3 开展打击非法占用海域专项行动

海警局可同海洋资源相关管理部门、当地政府等有关部门联合行动，开展非法占用海域相关的专项执法行动。积极共享海域相关政务，加强行政机关与司法机关之间的信息互联，强化海警局同当地检察院、法院的通力合作，在案件重大疑难的情况下可以要求检察院依照法律规定提前介入案件的侦查过程。将非法占用海域的典型案件办好、办精，形成示范效应，为以后此类案件的侦办积累经验，有效将非法占用海域行为的刑法规制运用到实践中去。

5 结语

海洋资源同陆域资源一样，是人类宝贵的财富。海洋生态环境可持续发展对遏制非法占用海域行为提出了迫切的要求，不能仅依赖行政主体作出处罚，需要更严厉的惩戒来预防此行为频发。因此非法占用海域“入刑”不可或缺，通过制定相关法律，完善刑法自然资源相关体系。