长江水生生物完整性指数评估制度浅析

范姣艳 汪健健

摘 要：《长江保护法》《长江水生生物保护管理规定》均规定要建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，但该指标体系的法律地位尚不明确，需要挖掘水生生物完整性指數的法律属性。分析了水生生物完整性评估制度的法理性及面临的问题。从坚持差异化原则、发挥第三方主体专业性、构建统一的水生生物监测体系、纳入河长制考核体系四个方面，提出建立流域整体性系统性的长江生态环境评估制度。

关键词：完整性指数；水生生物；流域生态环境保护；长江保护法

中图法分类号：Q17；X826                               文献标志码：A

环境法是生态环境科技与法的结合，许多制度都是在环境科学的研究和应用过程中转化得来，转化的途径就是先有环境科学形成技术规范或者标准，再上升为法律规范[1]。2021年3月1日正式实施的《长江保护法》是我国流域环境法的代表，该法首次规定了要建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，随后出台的《长江水生生物保护管理规定》（2021年12月21日发公布）第13条也做出了同样的规定。流域环境保护体系的构建，需要打破现有相对独立的制度体系，建立以长江流域水生生物完整性指数评价体系为核心的完整性评估制度。学者彭峰[2]认为该制度落地过程中，将会不可避免地遇到一些新的问题，需要和现行体制机制衔接配合，才能将其设计初衷和党的生态文明建设理念落到实处。

1 长江水生生物完整性指数评估制度构建思考

1.1 法理思考

流域生态系统具有天然的系统性、整体性属性。长江流域以水为媒介，在空间上连接起上下游、左右岸，在生物圈内连接起物质和能量交换。长江流域是一个超复杂巨型生态系统，要建立流域法律制度体系，需要从生态系统和长江流域的整体性着眼，在长时空、大尺度下予以把握，转换研究视角，用整体主义方法消解个体主义的弊端[3]。习近平生态文明法治理论，为生态整体论作出了合理充分的政治诠释。习近平总书记指出，要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖等生态要素，实施好生态修复和环境保护工程。要坚持整体推进，增强各项措施的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼[4]。

生态学的整体性、长江流域的系统性决定了法律制度的构建需要整体、系统搭建。整体性保护要求建立“事前预防—事中控制—事后应对”全规制过程的基本制度体系[5]。因此，建立长江水生生物完整性评估制度体系，要坚持整体系统观，在指数内部兼顾生物和非生物成分；在制度建设方面，建立链条化的制度体系，发挥生物完整性指数在环境标准、环境影响评价、环境监测、环境修复中的作用。

1.2 与相关制度的联系

（1）与环境标准制度的联系。一方面，水环境质量标准是强制性标准，根据《生态环境标准管理办法》（生态环境部令第17号）第5条规定，强制性生态环境标准必须执行。将水生生物完整性指数作为水质量标准要求，符合当下“要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”的态势和要求。另一方面，《中华人民共和国水污染防治法》第13条规定可以根据水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定水环境质量标准。而《长江流域水生生物完整性指数评价办法（试行）》考虑长江各区域不同情况，分类型分区域建立了相对统一的评价指标库。这种分区域分类型的评价方法可以更好地兼顾经济效益、社会效益和生态效益。长江水生生物完整性指数与水环境质量标准的衔接既满足了满足生态科学的技术要求，又为长江流域水环境质量标准的提升提供了方法。

（2）与环境影响评价制度的联系。一方面，《环境影响评价技术导则 生态影响》（HJ19—2022）规定了水生生态现状调查内容包括水生生物、水生生境和渔业现状等，同时在生态现状评价内容及要求中规定，对涉河流生态系统的调查结果，可直接采用生物完整性指数等指标开展评价。另一方面，《环境影响评价法》第6条规定，国家鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究。长江流域水生生物完整性指数评价体系由农业农村部牵头建立，为生物完整性指数纳入环境影响评价搭建了联系的平台。

（3）与环境监测制度的联系。《长江生物多样性保护实施方案》（2021—2025年）中提到要健全水生生物资源及栖息地监测体系，为长江生物完整性指数评价和长江生态健康状况监测预警提供基础数据，说明长江生物完整性指数的数据来源于环境监测。《长江水生生物保护管理规定》第7条也规定了要健全长江流域水生生物监测网络体系。监测的具体内容包括水生生物分布域、种群数量、结构及栖息地生态状况等，与长江水生生物完整性指数在内容上存在高度的重合。

（4）与环境修复制度的联系。《长江水生生物保护管理规定》第21条和《水生生物增殖放流管理规定》第1条均规定要科学开展增殖放流活动，并要求对增殖放流的效果进行跟踪评估。生物完整性指数可以很好地反映环境修复的效果和时效性。以长江生物多样性指数为参考可以提升增殖放流的科学性，防止无序放流。根据《长江流域水生生物完整性指数评价办法（试行）》的规定，长江水生生物完整性指数评价体系建立的目的就是为了系统评价长江流域水生生物资源及其栖息生境状况。开展长江水生生物完整性指数评价工作，可以有效揭示长江流域生态系统状况，衡量“十年禁渔”效果，科学评价水域生态环境修复效果。

2 长江水生生物完整性指数评估制度构建存在的问题

2.1 评估体系无法统一

（1）水环境质量标准无法统一。各地由于经济、技术条件不同，水环境质量标准也不同。同时完整性评价体系的评价范围为长江干流、支流和湖泊形成的集水区域，涉及的省市多，各地水生生物资源的本底也不一样。在相对统一的水生生物完整性评价指标的基础上建立适应各地条件的水环境质量标准无法做到统一。

（2）水生生物完整性评价体系难以统一。流域是一个整体，生物和非生物的循环相互联系[6]。在评估尺度方面，不能局限于某段水域，而要将视野扩大到流域，兼顾流域的整體性。长江流域涉及19个省（自治区、直辖市），河流湖泊水库生境类型多样，上下游和支流水生生物群落组成结构、生物资源量差异较大，需要专业人员根据具体评价水域选取合适的水生生物类群建立期望值、评价指标和赋分标准，且这个过程无法简化，很难采用相同评价指标和方法。

（3）监测制度不统一。现有监测制度中“水量”监测与“水质”监测分属水利系统和环保系统，监测网络重复建设严重。同时这些监测站点又分属不同层级的机构[7]，计量标准不一致、监测数据“打架”的情况明显存在。环境监测工作需服从农业农村部、生态环境部、水利部等多部门的管理，导致了环境监测无法统一，且一般环境监测以水中的理化指标为主，对水生生物的监测不足。

2.2 评估体系建设困难

（1）水环境质量标准提升困难。在实际工作中，地方政府要对环境质量负责。以水生生物完整性评价指标提升水环境质量标准，必然会受到来自地方政府的阻力。《长江保护法》规定，由国务院农业农村主管部门会同国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立长江流域水生生物完整性指数评价体系。这其中必然存在地方政府既是“裁判员”又是“运动员”的情况，使长江流域水生生物完整性指数与长江流域水环境质量标准的衔接面临困难。

（2）环境监测实施困难。《长江水生生物保护管理规定》第7条规定，长江流域省级人民政府农业农村主管部门应当定期对本行政区域内的水生生物分布区域、种群数量、结构及栖息地生态状况等开展调查监测，并及时将调查监测信息报农业农村部。目前环境监测评估主要由地方政府部门实施，由于缺乏必要保障且设施陈旧落后，且相关人员专业能力不足，大部分基层站点已不具备全面开展相应监测工作条件。

2.3 评估体系本身存在缺陷

（1）评价结果可能存在偏差。长江水生生物完整性指数评价体系主要内容涵盖长江流域鱼类状况、重要物种状况、生境状况三方面。其中鱼类和重要物种主要是指移动能力很强的鱼类和水生生物，长江年均径流量为9 513亿m3，居世界第三，对环境污染消纳能力强，移动能力强的水生生物对环境恶化的耐受程度高，与生态系统变化的相关性较弱，指示物种的监测参数选择不当会给生态系统健康评价带来偏差[8]。

（2）缺少应急事件评价。例如2022年夏季长江流域干旱情况导致多省江河断流，如果不能进行干旱应急评价，必然会对后期长江水生生物的恢复产生消极影响。

2.4 评估制度缺少责任和考核机制

生态环境的修复和长江水生生物的养护责任在属地，长江水生生物多样性指数能够客观反映长江不同江段水生生物资源和保护现状，根据《长江保护法》第41条和《长江水生生物保护管理规定》第13条规定，长江流域水生生物完整性指数可以作为考核的依据。《长江水生生物保护管理规定》第6条规定，农业农村部和长江流域省级人民政府农业农村主管部门对长江水生生物保护管理工作不力、问题突出、群众反映集中的地区，依法约谈所在地县级以上地方人民政府及其有关部门主要负责人，要求其采取措施及时整改。以长江水生生物完整性指数构建责任和考核机制，评价长江水生生物保护管理工作，是整体性治理的制度创新。

3 对策建议

通过对问题的梳理可以发现，建立长江水生生物完整性评价体系，难点是如何建立完整的评价体系（包括科学的水环境质量标准、合理的规划环评指标、统一的环境监测数据）、如何避免政府既是裁判员又是运动员的情况以及长江生物资源和栖息地调查监测体系的完全建立。

（1）坚持差异化原则。差异化、针对性地构建流域不同区域的法律制度。长江流域范围广、生境类型多样，受所在区域地理特征、水文特征、气候单元、补水条件等不同因素的影响，不同区域具有独特的资源禀赋、自然环境和社会人文环境，其综合规划及影响特征亦有所差异，评价指标体系构建过程中应体现不同资源环境特点的流域差异性[9]。根据不同水生态分区的生物完整性指数的特点，制定适合评价不同空间尺度水体的健康评价标准等级[10]。兼顾流域整体和局部的关系，针对每种生态类型，在相对统一的水生生物完整性评价准则下建立评价指标库，按照《长江水生生物完整性指数评价体系（试行）》的方法划分不同的生境类型，依据长江水生生物完整性指数评价体系的统一标准，考量不同地区类似水生态系统的健康状况，用于评估长江流域各省、市、县所辖水域水生生物完整性状况，在此基础上建立差异化的水环境质量标准。在评估尺度方面，将相同生境类型的水域作为规划环评的对象，比如以长江源、长江上游、三峡库区等范围作为环评的尺度，对应长江水生生物完整性指数。

（2）科学制定评估体系的同时发挥第三方主体的专业性。为保证评估结论的独立性，不断完善长江水生生物完整性指数评价体系，可通过法律授权，引入更具专业知识优势的第三方社会主体参与环境规制[11]。对长江水生生物进行监测评价是一个科学技术问题，引入第三方主体可以保证指数的专业性。同时，第三方主体还可以发挥监督的作用，避免随评价主体的主观意愿使评价结果出现较大差异，客观反映长江水生生物的实际状况。

（3）构建统一的水生生物监测体系。《环境保护法》第20条规定和《水污染防治法》第28条均规定了统一监测的防治措施。统一监测是流域管理的核心要素，也是《长江保护法》的核心制度之一[12]。构建统一的长江水生生物监测体系，可以为长江生物完整性指数评价和长江生态健康状况监测预警提供基础数据，还可以降低环境监测制度的实施阻力，保持环境监测数据的高效性和独立性。《长江保护法》第9条规定，要健全长江流域生态环境监测网络体系和监测信息共享机制。《长江水生生物保护管理规定》第7条规定，农业农村部制定长江水生生物及其栖息地调查监测的技术标准和程序规范，健全长江流域水生生物监测网络体系，建立调查监测信息共享平台。构建统一水生生物监测体系，需要整合生态环境部长江流域生态环境监督管理局的“水质”监测网和农业农村部的长江渔业资源监测网，通过优势资源的整合，兼顾生物与非生物因子关联性，破解环境监测稳定性、连续性和有效性偏低的现象。

（4）将长江水生生物完整性指数纳入河长制考核体系。《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》要求严格落实责任，将水生生物保护工作纳入长江流域地方人民政府绩效及河长制、湖长制考核体系，为建立长江水生生物完整性指数评估制度的考核机制指明了方向。《关于全面推行河长制的意见》明确将绩效考核结果作为评价河长整体表现的重要标准，并实行生态环境终身责任制[13]。根据《关于全面推行河长制的意见》要求，坚持问题导向、因地制宜，立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。而长江水生生物完整性指数按照不同水域类型建立，将长江水生生物完整性指数纳入河长制考核体系，可以建立一个综合、可量化的评价指标，科学地评价河长制的实施成效。

5 结语

长江水生生物完整性指数评估制度的构建，要坚持生态整体主义理论，建立长江流域水生生物完整性指数与环境监测、环境标准、环境评价等制度的衔接。以长江流域水生生物完整性指数作为水环境质量标准的指标、环境影响评价的方法、环境监测的内容、环境修复的目标和依据，建立整体性的评估制度。按照“事前预防—事中控制—事后应对”构建长江水生生物保护的制度体系。

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Index Assessment System for Aquatic Integrity in the Yangtze River Basin

FAN Jiaoyan，WANG Jianjian

（College of Law and Public Administration，Three Gorges University，Yichang 443000，China）

Abstract：The Yangtze River Protection Law and Regulations on the Protection and Management of Aquatic Organisms in the Yangtze River both require an index evaluation system for the integrity of aquatic organisms in the Yangtze River basin. However，the legal status of this index system is not yet clear. It is necessary to explore the legal attributes of the index system. We analyze the legal rationality of the evaluation system for aquatic integrity and the challenges we face. We propose to establish a comprehensive and systematic eco-environmental assessment system for the Yangtze River basin from four aspects：adhering to the principle of differentiation，utilizing third-party expertise，constructing a unified monitoring system for aquatic organisms，and incorporating the aquatic integrity into the assessment of river chief system.

Key words：integrity index；aquatic life；river basin ecological protection；Yangtze River Protection Law