完善长江流域蓄滞洪区管理立法思考

罗伟伟 杨易华 程晖

摘 要：健全长江流域蓄滞洪区管理法规体系，是保障流域防洪安全、促进区内经济社会协调发展的必然要求。随着长江流域经济社会的发展，部分蓄滞洪区产业布局失衡、防洪工程建设迟缓的现状与防洪保安之间的矛盾日益凸显。在梳理总结长江流域蓄滞洪区运用与管理中存在问题的基础上，从推进《蓄滞洪区管理条例》制订、加强蓄滞洪区洪水影响评价管理配套法规建设以及修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》三个维度提出了立法建议，对于进一步规范长江流域蓄滞洪区管理以及完善我国蓄滞洪区法规体系，具有现实意义。

关键词：长江流域；蓄滞洪区；管理立法

中图法分类号：TV873                                             文献标志码：A

自古以来，长江流域洪涝灾害频发，作为分蓄超额洪水的蓄滞洪区地位特殊，与干支流水库、河道整治工程、洲滩民垸等共同组成了长江流域防洪工程体系。一方面蓄滞洪区要承担分蓄洪水，保障流域与区域防洪安全的功能，另一方面蓄滞洪区内还有大量的人民群众生产生活，区内经济社会需要适度发展。由此产生的多重矛盾决定了蓄滞洪区的管理不能采用单一手段、一蹴而就，必须根据实际情况通过建立健全体制机制，实现蓄滞洪区管理的制度化、标准化。为了贯彻《长江保护法》关于增强防洪减灾综合能力的规定，亟待健全长江流域蓄滞洪区管理法规体系，为实现蓄滞洪区法治化、规范化管理提供支撑。

1 长江流域蓄滞洪区管理基本概况

1.1 长江流域蓄滞洪区基本情况

根据《国家蓄滞洪区修订名录》《国务院关于长江防御洪水方案的批復》等有关文件，明确长江流域蓄滞洪区共有46处，分布于湖北、湖南、江西、安徽、江苏5省，其中长江中下游共42处，总面积约1.2万km2，有效蓄洪容积约590亿m3[1]；滁河流域共4处，总面积19.5 km2，蓄洪容积9 725万m3（见表1）。随着经济社会的快速发展，蓄滞洪区内资源开发利用程度不断提高。目前长江干流以及洞庭湖区、鄱阳湖区42处蓄滞洪区中，完成安全区建设的有4处，完成分洪闸建设的有9处，围堤工程完全达标的有33处，建设与管理的滞后与区域内经济社会发展矛盾日益突出，启用难度逐渐加大，蓄滞洪区建设与管理已成为长江流域防洪体系中的薄弱环节。

1.2 蓄滞洪区管理立法现状

在我国涉水法规体系中，涉及蓄滞洪区建设与管理的立法包括两个层面：一是国家层面，主要有《防洪法》《长江保护法》《防汛条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》等法律法规以及行政规范性文件；二是地方层面，长江流域的安徽、湖北、湖南等地出台实施了一些地方性法规及规范性文件（见表2）。总体来看，长江流域蓄滞洪区法规体系建设成效显著，为流域防洪安全提供了较好的制度保障。

现行的涉水法规在促进蓄滞洪区管理法治化方面发挥了十分重要的作用，但与流域内蓄滞洪区建设与管理面临的新形势新要求相比还存在如下不足。

（1）时效性滞后。除《长江保护法》和新颁布实施的《长江流域控制性水工程联合调度管理办法（试行）》外，多数法规实施年限较长，如《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》实施已逾20年，有些规定已经与经济社会发展不相适应。

（2）位阶效力低。除《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》以行政法规的方式发布外，其他大多数蓄滞洪区制度和政策以国务院部委或者地方人民政府出台规章或者行政规范性文件为主，立法层级不高，导致其法律权威性不足，不同程度影响蓄滞洪区建设与管理的实际效果[2]。

（3）可操作性较差。《防洪法》《长江保护法》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等法规仅对蓄滞洪区的范围、安全建设、补偿、救助、建设项目作出了一般原则性规定，缺少具有可操作性的实施细则[3]。

（4）部分制度空白。由于蓄滞洪区具有独特的功能和定位，需要针对其特点制定与区内资源开发利用、人口规模、产业结构调整等要素相适应的管理制度和政策措施进行规范和约束。

2 蓄滞洪区运用和管理存在的问题

近年来，三峡、溪洛渡、向家坝等长江上游控制性水库群逐步建成，这些水工程的联合调度，使流域防洪减灾能力显著增强，蓄滞洪区运用数量与运用概率大为降低，致使人民群众对蓄滞洪区的建设管理和保护意识不强，加之区内无大型经济支柱产业，地方配套建设资金投入较少，蓄滞洪区建设进度严重滞后。

2.1 蓄滞洪区管理体制机制亟待健全

目前，我国对蓄滞洪区实施管理的组织架构是地方人民政府水行政主管部门与其他有关部门相互配合，按照法律法规的规定，结合各自部门职责，分工行使相应管理职能。水行政主管部门主要负责蓄滞洪区内防洪工程设施、安全设施的建设和管理以及防洪运用、补偿；蓄滞洪区内的社会管理主要由民政、农业农村、自然资源等相关部门负责。这种管理构架涉及管理部门众多，牵涉行政区域广泛，可能导致各部门之间事权不明、责任不清，经济发展、社会稳定和防洪减灾等无法协调一致。此外，长江流域46处国家级蓄滞洪区中，除湖北省设立洪湖分蓄洪区工程管理局、荆江分蓄洪区工程管理局2个蓄滞洪区管理机构外，其他蓄滞洪区均缺乏专门管理机构，基本由当地水行政主管部门或堤防管理部门代管，既无专门人员编制，也无维护管养经费，部分蓄滞洪区内经济无序发展问题突出，盲目开发和建设现象时有发生。

2.2 洪水影响评价管理制度尚不健全

《防洪法》从法律上建立了洪水影响评价报告审查制度，但迄今为止，尚未制订专门的洪水影响评价管理配套法规[4]。长江流域蓄滞洪区内大量的建设项目开展了洪水影响评价工作，保障了流域内非防洪建设项目的防洪安全。以长江水利委员会为例，自2010年11月以来，共审查蓄滞洪区内非防洪建设项目洪水影响评价报告130余项，涉及到公路、铁路、天然气管道、输水管道、输电线路、码头、发电厂、污水处理厂、新区规划等类型。近年来，随着城镇化快速推进，地方政府、蓄滞洪区内群众对经济发展需求越来越急迫，各类建设项目数量增长趋势明显，蓄滞洪区内资源开发利用、发展经济与防洪保安矛盾日益尖锐，洪水影响评价工作面临新的挑战。比如，目前非防洪建设项目规模的划分标准亟待明确，按照国务院和水利部“放管服”改革要求，需将洪水影响评价与其他涉水行政审批事项进行整合，但缺乏实施细则；缺乏开展洪水影响评价审批的审查标准、技术规范的统一规定，导致审批机构在开展报告审查时尺度不一，自由裁量权较大，不利于实施科学、公开、公平、公正的洪水影响评价审批[4]。

2.3 蓄滞洪区运用补偿制度尚需完善

为减少蓄滞洪区分蓄洪水给区内人民群众造成的财产损失，保障区内人民群众财产权益，《防洪法》第七条规定“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助”。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》对蓄滞洪区运用补偿的对象、范围、标准和补偿程序作出了明确规定。但该办法实施超过20年，其规定与新时期蓄滞洪区管理的客观要求已不相适应。

近十年来，长江流域仅滁河荒草二圩、荒草三圩分别于2015年、2020年启动分洪运用。在启动后的补偿过程中，部分问题逐渐凸显。一是补偿对象不全。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》中规定，以“蓄滞洪区内具有常住户口的居民”为补偿对象，随着经济社会发展，土地流转和蓄滞洪区居民外迁现象越来越普遍，有关人员也应纳入补偿对象[5]。二是补偿标准需调整。蓄滞洪区内种养品种繁杂，部分蓄滞洪区内发展了高附加值的养殖业，现有补偿标准不全，在具体补偿登记过程中，部分损失的农业生产品种无法找到补偿标准，同时高附加值产业未设置补偿上限增加了蓄滞洪区运用成本。三是蓄滞洪区汛前财产登记制度需完善。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定每年3月底完成蓄滞洪区财产登记，至运用时蓄滞洪区生产情况已发生较大变化，财产登记数据难以应用，同时现有财产登记种类复杂繁多，部分蓄滞洪区运用频率很低，年年登记浪费大量人力物力。四是补偿程序复杂。需经4～5次核查审订，且每次执行标准不一，基层工作量大。

3 完善蓄滞洪区建设管理立法建议

完善蓄滞洪区建设管理立法，需要从制度层面实现从行政管理向法治管理、从危机管理向風险管理、从事后管理向事前管理的转变，将蓄滞洪区管理工作纳入法治化轨道，是当前长江流域蓄滞洪区管理的重要使命。

3.1 抓紧推进《蓄滞洪区管理条例》制订

蓄滞洪区管理部门众多、行政区域广泛，仅由部门规章、行政规范性文件或者地方性法规，难以平衡协调其复杂关系，亟需研究制定出台行政法规《蓄滞洪区管理条例》，内容涵盖蓄滞洪区管理体制、安全设施建设与管理、调度运行和管理、社会经济和人口管理、补偿与保障等内容。通过法律规定明确权利与责任，有效协调中央与地方、部门之间、不同行政区域之间以及各个环节之间的关系，充分发挥蓄滞洪区行蓄洪水和经济社会适度发展双重功能[6]。

管理体制方面，进一步明确各级政府及其相关部门在蓄滞洪区建设和管理工作中的职责边界，建立专管机构。安全设施建设与管理方面，应坚持分类管理原则，对不同类型的蓄滞洪区采取不同的建设措施，进一步明确各项安全设施建设的规划主体、建管主体、职责内容、经费来源等内容。调度运行和管理方面，明确蓄滞洪区的启用命令、预报警报、转移安置、抗洪抢险、运用预案编制、调度运用决策、运用期保障、灾后恢复等内容。社会经济和人口管理方面，明确蓄滞洪区内土地开发利用要求、人口规模控制要求、产业发展要求等。补偿与保障方面，明确运用补偿的范围、防洪基金的使用、洪水保险、政策扶持措施、建设与管理资金安排等内容。

3.2 加强蓄滞洪区洪水影响评价管理配套法规建设

结合《水法》《防洪法》《河道管理条例》等法律法规修订，按照《行政许可法》以及国家“放管服”改革的要求，健全完善蓄滞洪区内非防洪工程洪水影响评价管理制度，进一步明确管理主体、管理范围、审批流程、技术规范等内容，积极推进出台《蓄滞洪区洪水影响评价办法》。

尽快出台规范整合后的洪水影响评价审批制度以及实施细则，加强非防洪建设项目洪水影响评价报告审批管理；整合现有技术标准，健全完善洪水影响评价相关管理的标准、规程和规范。

3.3 尽快修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》

蓄滞洪区补偿问题错综复杂，随着长江经济带发展、“十四五规划”等国家战略的全面实施，区内经济社会发展以及防洪减灾的形势发生了显著变化，亟需总结近年来蓄滞洪区运用补偿工作的经验，修订《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》[7]。根据经济社会发展实际重新核定补偿范围，完善居民财产登记、补偿标准、核查工作程序、补偿对象认定等相关规定。

在补偿承担主体上，建立中央转移支付和受益地区对口补偿相结合的综合补偿制度[8]。在补偿对象上，由于移民迁建和农业人口不断流动的原因，部分人员户籍虽然迁往蓄滞洪区以外，但农田的基本生产资料甚至工业设施仍在区内，应该将赔偿的范围从常住户籍人员调整至实际受到财产损失的自然人、法人及其他组织。另外，政府应积极实施蓄滞洪区洪水保险制度，探索建立以政府为主体、利益相关方共同参与的多元化洪水保险制度，逐渐转变过去洪水风险单纯依赖政府财政救助的社会负担模式，进一步提升社会和人民群众对洪水灾害的承受能力。

参考文献：

[1]要威.新形势下长江蓄滞洪区建设与管理思考[J].长江技术经济，2019，3（2）：99-104.

[2]刘定湘，刘小勇，郎劢贤.加快制定“蓄滞洪区管理条例”的认识与思考[J].水利发展研究，2015，15（9）：11-14.

[3]柴增凯，骆进军.非防洪建设项目洪水影响评价审批制度改革实践与思考[J].中国水利，2018（3）：37-40.

[4]穆冬靖，乔家乐，邢斌，等.海河流域蓄滞洪区建设管理问题及措施研究[J].海河水利，2022（增刊1）：40-43.

[5]王艳艳，李娜，俞茜，等.我国蓄滞洪区建设管理问题及措施研究[J].中国防汛抗旱，2022，32（4）：1-7.

[6]王翔，李兴学，郭健玮，等.妥善处理蓄滞洪区建设与经济发展的关系：蓄滞洪区经济社会发展状况及扶持政策调研报告[J].中国水利，2015（1）：55-57.

[7]刘品，杨柠，李淼.蓄滞洪区常态化补偿机制研究[J].水利发展研究，2022，22（1）：45-49.

[8]周瑾.加強长江流域蓄滞洪区和洲滩民垸建设[N].人民长江报，2022-03-22（5）.

Reflections on Perfecting Management Legislation of the River Flood Storage and Detention Area in Yangtze River Basin

LUO Weiwei1，YANG Yihua2，CHENG Hui1

（1. Network and Information Center，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China；2. Bureau of Policy and Law，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Developing a sound regulatory system for managing the retention and detention areas in the Yangtze River Basin is a necessary requirement for ensuring flood control safety and promoting coordinated economic and social development within the region. With the economic and social development in the Yangtze River Basin，the contradictions between the unbalanced industrial layout，the slow flood control engineering construction in some retention and detention areas and flood control security have become increasingly prominent. We first analysed the problems in the management and use of retention and detention areas in the Yangtze River Basin. On this basis，we put forward legislative suggestions from three dimensions：promoting the formulation of the Regulations on the Management of Retention and Detention Areas，strengthening the construction of supporting regulations for flood impact assessment management in retention and detention areas，and revising the Interim Measures for Compensation of the Use of Retention and Detention Areas. These proposals are of practical significance for further regulating the management of retention and detention areas in the Yangtze River Basin and improving the regulatory system for retention and detention areas in China.

Key words：Yangtze River basin； flood storage and detention area； management legislation