中国金融监管大变局背后的深层逻辑

陈颖　罗曼瑜

时隔五年，位于北京市金融街15号的鑫茂大厦又一次迎来换牌——2018年4月8日，银监会、保监会的牌子被换成了银保监会；2023年5月18日，银保监会的牌子被换成国家金融监督管理总局。

这是近年来中国金融监管体制最大的一次改革。3月，中共中央、国务院印發《党和国家机构改革方案》（下称《方案》），深化金融监管改革被置于首位。在具体的13项改革中，有6项涉及金融监管改革。其中，既涉及横向优化金融监管部门之间的职责划分；也包括进一步理顺中央和地方的金融监管体制等。随着国家金融监督管理总局（下称“国家金融监管总局”）揭牌成立，中国金融监管体系正式迈入“一行一局一会”的新时代。

本轮金融监管改革主要针对哪些问题？如何建立起兼顾安全和效率的现代金融监管体系？如何提升监管的专业性、有效性，切实防范金融风险、保护消费者权益？记者围绕上述问题多方采访，探寻中国金融监管大变局背后的深层次逻辑。

填补金融监管真空

5月18日，国家金融监管总局正式揭牌；隔日，李云泽被任命为国家金融监管总局局长；曹宇、周亮、肖远企、丛林（女）被任命为副局长。至此，国家金融监管总局落地运行。

“银保监会完成了历史使命，国家金融监管总局将成为中国的‘超级金融监督管理者。”中国社会科学院金融研究所研究员、国家金融与发展实验室副主任彭兴韵说，中国金融监管体制迎来了自2003年以来最大的一次变革。

除了成立国家金融监管总局，《方案》还提出包括深化地方金融监管体制改革、中国证监会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制，以及加强金融管理部门工作人员统一规范管理等多项内容，改革力度之大近年来前所未有。

在本轮机构改革中，为何金融监管体制改革排在首位？在2018年银监会、保监会合并之后，时隔5年重启金融监管体制改革，意在解决哪些问题？

红塔证券首席经济学家李奇霖说，本轮金融监管体制改革重点在于金融机构职能的优化，可以理解为延续上一轮改革的渐进式改革，意在增强金融监管的效率和有效性。

“随着现代科技与金融行业的融合度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界都已发生重大变化；同时，随着国际形势不确定性增大，金融风险形势也呈现复杂严峻、新老问题交织叠加等特征，需要调整、形成和完善更适应当下发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力的同时，持续强化金融风险防控能力。”清华大学五道口金融学院副院长田轩说。

植信投资研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长连平认为，实现宏观调控职能与金融监管职能相分离、消除金融监管真空，以及理顺和优化地方金融监管功能是本轮金融监管体制改革需要重点解决的问题。

在他看来，长期以来，我国金融监管模式以机构和业务监管为主，对银行、证券、保险、信托等行业进行了专业的监管，但随着跨业跨市场金融业务量的增加，不同类型机构间的交叉业务成为监管盲点，金融风险的交叉感染概率上升，机构和业务监管已不能满足现代化金融发展的监管要求。

中国社科院金融研究所金融科技研究室主任尹振涛认为，现代金融体系创新发展最明显的特点就是混业经营。“银行、证券和保险等机构的业务越来越趋同，同一金融产品或服务有多种类型机构的参与。”在他看来，金融混业发展对分业监管模式带来了严峻的挑战，容易产生监管空白。

“虽然银监会和保监会在2018年进行了整合，但并未完全消除机构监管和分业监管的不足，进一步调整金融监管模式及其框架成为必然。”尹振涛认为，如果仍按照机构监管模式监管综合金融业务可能会出现多重监管和监管真空并存的情况。

中国人民银行货币政策委员会副秘书长潘宏胜曾撰文指出，一方面，很多复杂金融产品本身就是监管套利，使现有监管即使打上补丁仍显“力不从心”。另一方面，经营主体与监管部门之间的“博弈”使得监管效力可能打折扣。

重构金融监管框架

囿于以上诸多问题，重构中国金融监管架构迫在眉睫。

从《方案》看，本轮金融监管体制改革涉及横向优化“一行两会”之间监管职责划分，纵向理顺中央和地方金融相关体制，以及完善国有金融资本管理体制、监管机构的单位性质从过去“参公”的事业编制转为正式的公务员等。

其中，最大的变化是将金融监管架构由原来的“一行（央行）两会（银保监会、证监会）”调整为“一行（央行）一局（国家金融监管总局）一会（证监会）”，不再保留银保监会。同时，组建中央金融委员会作为党中央决策议事协调机构；组建中央金融工作委员会，作为党中央派出机关，同中央金融委员会办公室合署办公。

“这将成为中国式现代化金融制度安排的重要特征之一。”连平认为，这一改革凸显了党中央对我国金融稳定发展的高度重视，有助于加强和优化金融业改革发展的顶层设计、统筹协调和统一领导。

事实上，中央金融工作委员会并不是一个全新机构。1998年5月，经中央批准，决定成立中共中央金融工作委员会。央行、证监会以及大多数全国性金融机构的省级分支机构、派出机构和直属单位主要负责人的任免，均应征得中央金融工作委员会的同意。

彼时，面对亚洲金融危机的考验和防范化解金融风险的需要，中央金融工作委员会为建立和完善现代金融体系提供了组织保证，有利于金融安全、高效稳健运行。2002年，在中国加入WTO、金融改革启动的背景下，中央金融工作委员会被撤销，央行分离出监管职能，银监会成立。而如今，站在新的历史起点上，新组建的中央金融委员会和中央金融工作委员会，要承担怎样的使命？

上海金融与发展实验室主任曾刚认为，这意味着，金融监管工作从原来的国务院议事协调上升为党中央决策议事，通过更强有力的保障，能够加强金融工作一体化，保证金融改革发展的正确方向。

中信证券首席经济学家明明认为，此轮金融监管改革意在厘清货币政策、宏观审慎监管、微观审慎监管以及包括金融消费者保护在内的行为监管关系，建立职能清晰、分工合作、兼顾安全和效率的现代金融监管体系。川财证券首席经济学家、研究所所长陈雳认为，为减少监管职能的冲突、重叠和盲区，成立国家金融监管总局，将在很大程度上扫除监管盲区，避免监管套利。

根据《方案》，国家金融监管总局在银保监会的基础上，划入人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责。经过调整，人民银行主要负责货币政策和宏观审慎监管；国家金融监管总局统一负责除证券业之外的金融业监管和金融消费者、投资者权益保护；证监会主要负责资本市场监管，增加企业债券发行审核等职责。

以改革前后的人民银行为例，连平说，改革前，无论是金融控股公司日常监管还是金融消费者保护，都不属于宏观调控应有的范围，相反却是金融监管合理的对象和内容；改革有助于人民银行在剥离本不相匹配的职能后，更加专心致志地做好其本职工作；进一步理顺宏观调控和金融监管的职能，推动相关主管部门更好地履行相关职责，更有效地服务实体经济和防控金融风险。

“此次改革正体现了‘双峰监管模式的核心特征，即审慎监管与行为监管适度分离。”田轩认为，此次机构改革的部署安排，正是为了保证审慎监管与行为监管在相互配合的基础上各司其职，确保金融系统健康运行、金融主体行为得当，从而提升整个金融体系的稳定性。

明明认为，改革后的金融监管框架，职能清晰，面对风险事件可以及时有效地形成监管合力，解决交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，规范金融机构与投资者之间的交易行为。

“这样一来，即便今后出现新的金融机构和金融形式，也都在监管框架之内。”曾刚说，改革进一步明晰了各部门、各层级的监管职责，顺应了金融行业发展的整体趋势。广州期货股份有限公司研究总监兼研究中心总经理王荆杰认为，随着金融监管顶层设计的优化，未来监管效率及统筹协调能力有望显著提升，有助于引导金融服务实体经济向高质量发展。

 统一金融消费者权益保护

本轮金融监管体制改革的另一大亮点是统一此前分散在“一行两会”的金融消费者保护职能，以加强行为监管。

“近年来，部分金融产品创新和复杂程度不断提高，需要投资者具备一定的专业知识。但普通消费者不具备这种能力，导致此类金融消费相较于其他方面的消费，可能面临更大的风险。”明明认为，金融消费者的利益是金融业健康发展的基础，对维护金融稳定和促进社会和谐都具有重要意义。

然而，在原有的金融监管体制中，金融消费者保护工作按监管对象分类，分散在不同部门。长期以来，国内缺少应用于全市场产品、市场参与者的“金融消保法”，也没有一个独立的监管主体来统一负责金融市场中消费者权益保护的工作和规范。

本轮改革将原人民银行的金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责，全部划归由国家金融监管总局负责。

“改变了之前‘九龙治水的局面，形成金融消费者权益保护的合力。”田轩认为，过去分散式的监管或者说分业监管面临着监管标准不够统一、重叠监管、监管真空、监管手段不够丰富等问题，客观上会造成监管的套利，增加金融消费者维权的成本。改革后将投资者保护职责划入国家金融监管总局，正是将投资者保护理念深度嵌入市场交易、机构监管、稽查执法等金融交易各个环节的制度安排，能够通过更统一的顶层力量，进行全市场、跨区域、全覆盖的监管，提升监管穿透水平，更好地织密、织牢投资者保护网。

对于新的金融消费者保护部门，一名靠近金融监管的人士指出，不能简单地把原来分散的“一行两会”的金融消保工作简单合并，而应该成立一个全金融市场的行为监管局，除了消费者保护，行为监管还应该覆盖到金融机构之间批发市场的交易行为，包括同业市场、黄金市场、大宗商品市场等交易中的操作市场、内幕交易、利益输送等不当行为，同时，应该赋予这个新的部门检查处罚权。

在田轩看来，进一步完善投资者保护機制，还需要在法律制度层面进一步予以保障。他举例称，作为成熟资本市场一个非常重要的法律制度，集体诉讼制度便是在监管后端充分调动“沉默的大多数”的力量，对于资本市场各方特别是上市公司产生强有力的威慑作用。

深化地方金融监管改革

深化地方金融监管体制改革，是本次改革方案中另一备受关注的焦点。

“近年来，地方性金融产业迅速发展所带来的潜在不稳定性和风险问题，已成为影响地方金融运行效率和金融安全、决定地方金融能否健康发展，甚至是地方经济与社会能否保持稳定的重要因素。”招联首席研究员董希淼解释，这是地方金融改革成为本轮金融改革重要内容的原因。

“过去，由于中央难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念牵引下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。”田轩指出，究其原因，地方金融监管存在监管标准不统一；监管职能分散，未实现统一归口管理；监管力量能力不足等主要问题。

董希淼介绍，2002年，上海市率先成立金融服务办公室；2008年起，各地金融办开始在职权、编制、机构设置上走向独立。截至2011年底，所有省级政府都成立了金融办。2009年，北京市将金融办升级为金融局。2017年以来，各省份将金融局（办）升格为地方金融监督管理局，以加强对“7+4”类地方金融组织的监管，与“一行两局”（地方人民银行、银监局、证监局）形成错位监管和互补。

时隔五年，位于北京市金融街15号的鑫茂大厦又一次迎来换牌——2018年4月8日，银监会、保监会的牌子被换成了银保监会；2023年5月18日，银保监会的牌子被换成国家金融监督管理总局。

“但在当前日益复杂的金融环境下，我国地方金融监管还存在着诸多不足和问题。”董希淼指出，具体表现包括地方金融监管法律体系建设不足、中央和地方政府权责分工不清晰、地方政府金融监管部门角色冲突等。

例如，地方金融监管局往往加挂金融工作办公室、金融服务局等牌子，将促进金融发展甚至招商引资作为其重要工作。这些工作内容与其金融监管、风险处置等职责和角色发生冲突。在实践中，存在越权审批设立地方金融组织、违规扩大地方金融组织经营区域等现象。

针对以上问题，《方案》明确，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

李奇霖认为，本轮改革后，地方金融监管专职专责，专注于对地方金融机构和金融活动的监管，有助于统一地方的监管标准、形成监管合力。

“本次改革方案，在顶层设计上对加强中央和地方金融监管协调机制建设进行总体规划。”田轩认为，下一步应该在具体运营细节上进行优化：进一步厘清中央与地方金融监管事权边界；完善金融监管权配置的法治供给，压实风险处置责任；以新兴业务监管作为抓手，增强中央和地方对金融监管的合力；坚持促发展和防风险并重，坚持市场化法治化原则，更好发挥政府作用，正确把握金融发展和金融监管的关系。

董希淼建议，应该尽快出台《地方金融监督管理条例》，通过制定行政法规，明确地方金融监管上位法依据和基本规则，授予地方政府金融監管权限但剥离地方金融监管机构“融资职能”；明晰中央和地方监管权责范围，形成责任明确、边界清晰、央地协同的地方金融监管制度。同时，在全国统一地方金融组织的监管标准和要求，减少跨区域的监管套利。在条件成熟时，将《条例》升级为《地方金融监督管理法》。

如何明晰中央和地方监管权责范围？董希淼建议，中央金融管理部门负责制定地方金融监管基本规则，对地方政府金融监管部门予以业务指导；地方政府主要履行对地方金融组织监管和风险处置职责，打击非法集资，维护属地金融稳定。

“要重新定位地方政府金融监管部门。”董希淼建议，通过法律法规，赋予地方政府金融监管局必要的履职手段，如对地方金融组织进行检查、处罚等，还可探索建立中央和地方金融监管部门双向的人员交流等机制，提高地方金融监管局的专业能力。

利好中国企业债市融资活动便利化

“不仅如此，本次改革将公司/企业债券审核发行的重任交由新的中国证券监督管理委员会。这是中国债券市场发展甚至是中国金融市场发展的关键一步。”独立国际策略研究员陈佳向南都湾财社记者表示。

从微观层面来看，这项改革不仅极大推进了企业债券发行注册制改革，利好广大中国企业债市融资活动便利化，更对梳理前期债市堵点痛点，深化我国金融供给侧结构性改革，进一步发展直接融资以支持实体经济加速修复，都有着极为重大和长远的意义。

从中国金融监管层积极参与全球货币政策与金融监管改革与发展角度分析，陈佳认为，在货币政策合作层面，新的监管框架下，人行与国际同业对标合作将更为清晰明确；而新的金融监管总局、证监会和外管局架构则更符合现代国际金融监管创新方向。

展望未来，陈佳表示，中国这套新的金融监管框架将在深化国际金融监管合作、促进跨境资本合理有序流动、打击跨境洗钱诈骗赌博等经济金融非法活动，维护各国金融繁荣稳定方面起到更为积极的作用。