耕地用途管制制度下的济南市耕地后备资源开发利用潜力研究

张雅芹 齐俊 梁勇 吴闯 胡正超 于元芬

摘要： 本文以济南市为研究对象，运用极限条件法初判济南市耕地后备资源宜耕性并划分潜力类型区，在此基础上，采用多因素综合评价方法测算宜耕后备资源的开发复耕难易程度并划分难易程度等级。结果表明：济南市各区县宜耕未利用地分布差异较大，从潜力类型区分布来看，丰富区和较丰富区主要分布在中南部山地丘陵区和南部沿黄区域，较匮乏区主要分布在北部平原区和南部山区，资源匮乏区主要为中部主城区附近。济南市易开发后备资源主要分布在中南部山地丘陵区。该研究可为济南市不同地域后备资源开发时序安排，科学编制耕地占补平衡和进出平衡方案提供参考。

关键词： 耕地后备资源；宜耕性评价；耕地用途管制；空间分布；济南市

中图分类号：  F301.2      文献标识码：  A    doi：10.12128/j.issn.1672  6979.2023.04.012

引文格式： 张雅芹，齐俊，梁勇，等.耕地用途管制制度下的济南市耕地后备资源开发利用潜力研究［J］.山东国土资源，2023，39（4）：77 82. ZHANG Yaqin， QI Jun， LIANG Yong， et al. Study on Potential Reclamation and Utilization of Reserve Cultivated Land Resources under Cultivated Land Use Control System［J］.Shandong Land and Resources，2023，39（4）：77  82.

0 引言

长期以来，我国一直实行最严格的耕地保护制度，确立了建设占用耕地的“占补平衡”制度，取得了显著成效。近年来耕地“非农化”“非粮化”问题日益突出，党中央、国务院连续作出了坚决制止此类情况的决策部署。

为进一步加大耕地保护力度，在改进和规范非农建设占用耕地占补平衡的同时，延伸至农用地内部结构调整及设施农用地落实耕地“进出平衡”。从“占补平衡”到“进出平衡”，实际上是从管控建设占用和管控农地互转的不同角度，共同构建了耕地用途管制的制度架构，从而构筑了严格保护耕地、保障国家粮食安全的“制度长城”。耕地“进出平衡”是当前耕地保护的一项新政策，也是防止耕地减少的创新之举，但各地对实行耕地“进出平衡”政策暂时没有明确的工作指引与编制指南，因此，全面摸清耕地后备资源开发潜力状况，明确补充耕地来源、规模、位置等，合理安排开发时序，对从严落实耕地占补平衡和进出平衡具有重要意义。

目前国内，对于耕地后备资源的研究，从内容上看主要是对耕地后备资源调查评价［1］、生态保护［2］、潜力分析［3］以及适宜性评价［2 5］等几个方面，研究方法主要是采用极限条件法［6 8］、加权指数法［9］、模糊综合评价法［10］等。

从研究底图上，以往的研究数据基础基本是基于第二次国土调查变更成果［11 15］，未与最新的第三次国土变更调查成果相衔接，研究结果的现势性较差。

从研究对象上，以往研究的研究对象主要为未利用地［16 22］，主要是对区域内未利用地宜耕潜力、空间分布等进行调查评价，但关于园地、林地等农用地资源的复耕潜力的调查评价研究较少。

鉴于此，本研究以济南市为例，在耕地后备资源调查评价的基础上，摸清济南市未利用、园地、林地资源类型、数量，并采用多因素综合评价的方法对不同的宜耕资源类型进行综合评价，划分开发复耕难易程度等级，以期为耕地占补平衡和进出平衡提供更科学、准确的数据支撑。

1 研究区概况及数据来源

1.1 研究区概况

济南位于山东省的中部，总面积10244km2，共辖10区2县，常住人口920.29万人，其中城鎮人口676.07万人。济南市南依泰山，北跨黄河，地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原的交接带上，地势南高北低。农业生产空间呈北田南园之势，耕地多分布于济北泛黄平原及莱芜中部平原地区，园地多分布于南部山体地区缓坡地带及河湖周边。

1.2 数据来源

（1）部门资料收集，自然资源部门最新的高分辨率影像数据、2020年度第三次国土调查变更数据、耕地资源质量分类成果、最新的“三区三线”成果、“双评价”成果、土地整治项目数据，林业部门数据最新的林业保护“一张图”数据，农业部门数据土壤普查等相关数据。

（2）实地调查取样、化验及问卷，实地取样化验主要是通过选取具有代表性的样点对土壤质地、土层厚度、土壤有机质含量等指标通过实地采样化验方式进行外业补充调查，并采用调查问卷形式对园林地农民的复耕意愿，复耕收入影响程度等进行调查。调查问卷内容通过咨询相关领域专家设置，调查问卷对象以村集体为单位，调查问卷底图以最新变更调查园林地图斑叠加高分辨率遥感影像、村界、地名地址数据及路网数据等制作，调查问卷方式通过现场询问村民代表填写网上调查问卷，调查问卷结果具有一定的现势性和代表性。

2 研究方法

2.1 评价底图及评价对象确定

以2020年度第三次国土调查变更数据底图，评价对象包括可开垦未利用地和可复耕园林地，分别提取其他草地、盐碱地、沙地、裸土地四类未利用地及园地、林地图斑作为评价单元。

2.2 评价方法

耕地后备资源开发利用的适宜性主要由其限制性条件决定，宜耕性后备资源开发的难易程度与自然因素、社会经济等其他条件有关，为进一步明确耕地后备资源开发的时空配置，合理安排开发时序和重点区域，需要对宜耕后备资源开发复垦的难易性等级进行测算，因此本研究主要采用极限条件法与多因素综合评价相结合的方法对济南市耕地后备资源宜耕性和开发复耕难易程度进行评价分析。

（1）采用极限条件法对评价单元进行宜耕性评价，通过一系列对耕地后备资源开发利用有限制性的指标构建指标体系，若评价单元参评指標中，有任何指标不符合宜耕条件，则将该评价单元划分为不宜耕，在宜耕性评价的基础上对各区县宜耕后备资源潜力进行分区。

（2）对宜耕后备资源进行多因素综合评价，选取影响后备资源开发复耕因素构建指标体系进行综合评价，划分宜耕难易程度等级，依此划分宜耕后备不同开发利用模式。

2.3 评价指标选取及权重确定

2.3.1 宜耕性评价

为使评价结果具有可比性和实用性，在参考新一轮全国耕地后备资源调查与评价技术方案的基础上，结合国内相关研究及济南市实际情况，从生态条件、气候条件、立地条件、区位条件4个维度选取13个指标构建耕地后备资源宜耕性评价指标体系，对未利用地和园林地宜耕性进行评价。需要说明，由于园林地多为农民承包地，复耕较大的受农民复耕意愿影响，且部分园林地属于林业部门保护范围，因此园林地复耕潜力评价指标在未利用地评价指标的基础上增加农民复耕意愿和是否属于林业保护范围2个指标作为限制性指标（表1）。

2.3.2 开发复耕难易程度评价

开发复耕难易程度评价指标的选取以反映土地质量的全面性、代表性、主导性，评价因子的相对独立性、稳定性、区域差异性以及资料的可获得性为原则，根据影响未利用地开发和园林地复耕的因素不同分别建立指标体系进行评价，由于园林地复耕更易受对农民家庭收入影响、是否是经济园林地等社会经济因素影响，因此根据济南市实际，园林地评价指标体系从社会经济条件、立地条件、区位条件三个维度选取11个指标（表2），未利用地评价则从立地条件和区位条件两个维度选取8个指标（表3），采用特尔斐法确定各因子权重，并通过分析各评价指标对开发利用适宜性的影响，参考国家规程标准和相关研究，对评价因子量化分级、赋分。

3 结果及分析

3.1 宜耕性评价结果

根据各区县宜耕后备资源潜力，采用自然断点法将宜耕后备资源潜力进行分区，划分为资源丰富区、资源较丰富区、资源较匮乏区、资源匮乏区4个类型（表4，图1）。

从区域分布格局看，济南市宜耕后备资源丰富区（莱芜区）和较丰富区（章丘区、平阴县、长清区）主要分布在中南部山地丘陵区和南部沿黄区域，主要是因为此区域地形为山地丘陵，园林地和未利用地本底资源较丰富，灌溉水源丰富、园林地复垦和未利用开发的潜力都较大；较匮乏区（商河县、历城区、济阳区、钢城区）主要分布在北部平原区和南部山区，其中北部平原区现状耕地较丰富，园林地和未利用地资源较少，南部山区注重森林资源保护，地形坡度较大，导致后备资源开发复耕难度较大；资源匮乏区主要为中部主城区附近（历下区、市中区、槐荫区、天桥区），主要因为该区域为城市发展区，受农民意愿、经济收入影响等社会经济因素影响该区域后备资源开发复耕难度大。

3.2 开发利用难易程度

通过多因素综合评价法分析济南市耕地后备开发复耕难易程度，基于ArcGIS的空间叠加技术，采用自然断点法将开发复耕难易程度进行分级，划分为“易开发复耕”“较易开发复耕”“较难开发复耕”三级（图2）。

从资源类型上看，济南市宜耕未利用地大部分为较易开发和易开发类型，其中易开发未利用地占宜耕未利用地比例为52%，较易开发未利用地主要分布在中南部山地丘陵区（莱芜区、章丘区和平阴县）；宜耕园林地开发难易程度主要为易开发，主要分布在莱芜区、章丘区和商河县。

4 结论

本文以济南市为例，在后备资源宜耕性评价的基础上，对宜耕后备资源开发难易程度进行了估算，并将济南市宜耕未利用地和园林地划分为3个等级。分析结果表明，受自然和社会经济等条件限制，济南市各区县宜耕后备资源类型、区域分布差异较大。

根据济南市宜耕后备资源分析结果，各区县宜耕未利用地分布差异较大，从潜力类型区分布来看，丰富区和较丰富区主要分布在中南部山地丘陵区和南部沿黄区域，较匮乏区主要分布在北部平原区和南部山区，资源匮乏区主要为中部主城区附近。根据济南市宜耕后备资源开发难易程度分析，易开发后备资源主要分布在中南部山地丘陵区。

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Study on Potential Reclamation and Utilization of Reserve Cultivated    Land Resources under Cultivated Land Use Control System

ZHANG Yaqin， QI Jun， LIANG Yong， WU Chuang， HU Zhengchao， YU Yuanfen

（Ji'nan Institute of Surveying and Mapping， Shandong Ji'nan 250000， China）

Abstract：  Based on the research object of Ji'nan city， the cultivability of reserve cultivated land resources in Ji'nan city has been determined preliminarily by using the limit condition method. On this basis， the multi  factor comprehensive evaluation method is used to estimate the reclamation difficulty of suitable cultivated reserve resources and divide the difficulty level of the reserve resources. It is showed that according to the distribution of potential areas， the rich and relatively rich areas are mainly distributed in the mountainous and hilly areas in the south and the yellow areas in the south. The relatively poor areas are mainly distributed in the northern plain areas and the southern mountainous areas， and the resource  poor areas are mainly near the central urban area. The reserve resources that are easy to develop in Ji'nan city are mainly distributed in the mountainous and hilly areas in the central and southern regions. This study can provide references for the scheduling of reserve resources development in different regions in Ji'nan city， and scientific formulation of the balance of arable land occupation and compensation and the balance of import and export.

Key words：  Reserve cultivated land resources; cultivated land suitability evaluation; cultivated land use control system; spatial distribution; Ji'nan city