财政涉农资金管理绩效评价指标体系的构建——以维西傈僳族自治县为例

贺 艳

西安财经大学行知学院，陕西 西安 710038

0 引言

财政涉农资金统筹整合是解决“三农”问题的强力举措［1］。自2020 年我国脱贫攻坚战取得全面胜利以来，财政涉农资金为实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了保障。为进一步深入推进涉农资金统筹整合，建立规范高效的涉农资金统筹整合长效机制，切实提高涉农专项资金现代化、科学化管理水平，优化财政涉农资金供给，提高涉农资金使用效率，国家颁布了多项措施。2016 年国务院办公厅印发的《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》提出，优化财政涉农资金供给机制，进一步提高资金使用效益，支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点［2］。2017年，国务院印发《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，要求各省推进涉农资金统筹整合改革［3］。2021 年4 月，财政部会同国家发展改革委等10 个部门联合印发《关于继续支持脱贫县统筹整合使用财政涉农资金工作的通知》，提出2021—2023 年支持脱贫县延续整合试点政策，2024—2025 年政策实施范围调整至国家乡村振兴重点帮扶县，确保平稳过渡［4］。

然而，目前我国涉农资金在使用过程中仍存在诸多问题。晁民慧［5］研究指出，财政支农政策助推乡村振兴的难点在于区级财政困难，地方配套资金缺口较大；财政支农政策与乡村振兴战略不匹配；财政支农资金整合不到位；涉农资金绩效评价不高等。贾瑞媛［6］分析了新时期乡镇财政资金监管存在的问题，包括财政资金监管制度不完善、财政涉农专项资金监管能力不足、乡镇财政“两基”建设不匹配、财政资金监管工作中信息沟通不顺畅等。公维慧［7］探讨了乡村振兴战略背景下财政涉农资金绩效管理存在的绩效管理路径不够健全、绩效管理机制不够完善、绩效评价缺乏相关的科学指引等问题。为了有效解决财政涉农资金使用过程中存在的问题，要建立全方位的涉农资金绩效管理机制，将绩效管理扩展至所有财政涉农资金项目，加大对重点涉农资金的绩效评价力度［8］。

维西傈僳族自治县（以下简称维西县）是云南省11 个限制开发区域和生态脆弱的县之一。长期以来，受诸多因素影响，维西县一直处于欠发达状态。特别是全面脱贫后，在乡村振兴建设过程中，由于地方财力弱、基础设施建设滞后等，当地经济发展缓慢、民生短板多等问题较为突出。全面推进维西县乡村振兴战略的实施，需要从涉农资金入手。因此，笔者尝试构建财政涉农资金管理绩效评价指标体系，以解决涉农资金管理和使用中存在的问题。

1 维西县涉农资金分配、取得成效及问题分析

在党的十九大、十九届历次全会及党的二十大精神的指导下，维西县紧紧围绕“五位一体”总体布局，坚持乡村振兴基本方略，改革财政涉农资金管理使用机制，围绕突出问题，以“十四五”规划为引领，以乡村振兴任务为目标，将财政涉农资金统筹整合使用与乡村振兴项目规划紧密挂钩［9］。

2022 年，维西县统筹整合财政涉农资金、帮扶资金6.84 亿元。这些资金主要用于两个领域：一是乡村振兴项目，主要涉及基础设施建设，包括交通基础设施、生态环境建设等；二是产业发展，包括种植业（经济林果种植、中药材及经济作物种植、其他种植业）、养殖业和旅游业等。在财政涉农资金的支持下，维西县聚力农村发展，开展了乡村振兴项目189个，复工了76个州级重点建设项目，完成了66 个重点项目的前期工作，深入实施了乡村振兴“百千万”示范工程。在基础设施建设方面，维西县新建公厕101 座，启动了丽维高速建设，推进了维巨公路、江西公路的修建，全面实施了生态环境保护（义务植树、人工种草等），兑付专项转移支付资金2.61亿元；在产业发展方面，传统产业实现了提质增效，种植业、养殖业不断发展壮大，旅游业也进入提档升级阶段［10］。

由此可见，涉农资金的大量投入对推动维西县农村经济发展、改善农民生活条件、推进乡村振兴起到了重要作用。但是，在资金使用过程中也暴露出一些不可忽视的问题。第一，当地政府有时只考虑政策“面”上的目标，很多基础设施建设超过了乡村振兴的基本需求，导致资金投入“力不从心”。第二，部分涉农资金拨付流程不合规，导致这些资金未纳入统筹管理。第三，涉农资金管理涉及的层级较多，并且各层级之间权责不一致，导致资金拨付时间长、多头管理等问题凸显，增大了资金管理难度。第四，在项目建设过程中，出现重实施、轻验收和轻后期维护的问题。对维西县财政涉农整合资金进行评价，有利于规避这些问题，实现资金的高效利用。

2 财政涉农资金管理绩效评价指标体系构建

2.1 构建原则

第一，系统性。在构建财政涉农资金管理绩效评价指标体系时，应坚持系统性原则，充分考虑资金投入、资金使用及资金使用所带来的各种效益。

第二，重点性。在构建财政涉农资金管理绩效评价指标体系时，既需要选取共性指标，也需要抓住重点，选取反映不同方面的个性指标。

第三，科学性。科学性是指构建的指标体系要能全面反映财政涉农资金使用的客观现实。因此，在设计评价指标时，必须有客观依据，从科学的角度系统而准确地理解和把握涉农资金使用的实质。

第四，可操作性。可操作性原则是指指标设计不能脱离实际情况，必须可在实践中得到应用和验证。所设计的指标必须符合组织的实际操作情况和相关法规要求，同时必须考虑相关数据的可获得性。

第五，定性指标与定量指标相结合。为了能够运用指标体系对财政涉农资金的各方面做出准确判断和评价，所选指标要尽可能量化，同时对一些有重要意义而又难以定量的因素，用定性指标进行描述。

第六，宏观和微观相结合。在构建财政涉农资金管理绩效评价指标体系时，既要考虑从宏观上建立评价指标，也要考虑微观层面的具体项目，这样才能使整个评价体系更加全面系统。

2.2 指标选取

以上述原则为指导，借鉴解月等［1］的研究成果，根据维西县实际情况，笔者构建了如下所示的财政涉农资金管理绩效评价指标。

资金管理的第一个一级指标设置为财政资金配置，其从投入的角度解释财政资金使用效率。财政资金配置需要贯穿整个使用过程，所以在资金配置下设置3 个二级指标。第一，财政资金投入的科学性。该指标从事前角度分析上一年度资金投入是否合理，以及项目的需求资金与实际资金投入是否一致。笔者为该二级指标设置了2 个三级指标，即资金投入增幅和资金投入的精准度。前者主要考察财政涉农资金投入情况；后者主要考察财政涉农资金投入的精准度，了解农户需求资金与实际投入资金是否一致。第二，财政资金监督。该指标从事中角度考察资金使用是否合理合规，选取财政资金合规性作为三级指标，重点考察项目资金拨付流程的合规性。第三，财政资金管理。该指标从事后的角度考核资金的使用效率与管理效率。笔者选取预算执行情况与涉农资金整合情况作为三级指标。预算执行情况主要考察财政涉农资金到达扶持乡镇的效率及年度资金结余结转情况；涉农资金整合情况主要考察涉农资金是否整合到位并统一管理，或者是否存在未纳入统一规划管理问题。

资金管理的第二个一级指标为项目管理，其从产出的角度解释财政资金使用效率。项目管理同样从事前、事中及事后3 个方面考虑，设置了项目基础管理、项目资金监管及项目目标实现3 个二级指标。首先，项目基础管理设置了项目库建设科学性与项目公开公示2 个三级指标。项目库建设科学性主要考察以下3个方面：第一，考察项目库建设是否涵盖巩固产业扶贫成果、降低返贫风险、推进乡村振兴等内容，入库项目所提交的文件、材料是否符合相关要求；第二，考察项目库建设是否与年度巩固产业扶贫成果、降低返贫风险及推进乡村振兴等目标相符，入库项目预期产出效益和效果是否符合正常的业绩水平；第三，考察入库项目是否与实际确定的项目投资额或资金量相匹配，是否与项目年度任务数或计划数相对应。项目公开公示考察建设项目公示率，主要反映政府对巩固产业扶贫成果、降低返贫风险及促进乡村振兴项目招投标比例，以及扶农领域有关招投标检查情况。其次，项目资金监管属于事中监督，选择项目资金推进情况作为三级指标，主要考察项目是否根据资金到账情况及时推进。最后，项目目标实现是事后分析，主要设置了预算超标率、建设延期率、项目完成率、项目合规性和质量达标率5 个三级指标，考核项目资金的最终使用情况、预算是否超标、项目建设是否如期完成、项目建设是否符合相关规定及项目建设质量是否达标。具体财政涉农资金管理绩效评价指标体系如表1所示。

表1 财政涉农资金管理绩效评价指标体系

2.3 权重设定

在评价指标确定后，要为各指标赋值。笔者采用主客观赋权法对一级指标、二级指标和三级指标进行赋权，明确同一级指标对上一级指标的重要程度，具体权重如表2所示。

表2 财政涉农资金管理绩效评价指标权重

2.4 应用分析

按照已经确定的资金使用绩效目标和构建的绩效评价体系，根据维西县政府工作报告及相应的政务公开情况，采取回顾性研究法，对维西县全面脱贫以来的财政涉农整合资金进行评价，发现维西县在资金使用和项目建设上取得了较好的成绩，投入指标和产出指标评价值均呈现出明显的提升趋势，项目受益对象的满意度均在80%以上。需要指出的是，在实际运用该评价指标体系时，可以将权重按照百分制转化成对应的分值，以便于评价主体对财政资金配置和项目建设管理情况进行打分。

3 推进财政涉农资金管理绩效评价指标体系应用的思考

第一，切合实际，不断优化指标体系。笔者研究构建的财政涉农资金管理绩效评价指标体系只针对目前维西县财政涉农资金使用情况，具有一定的局限性。在今后的发展中，还需要根据后期维西县实际情况，不断优化指标体系。

第二，根据要求，不断扩大评价主体。在进行评价前，针对不同的要求、不同条件的约束，需要选择合适的评价主体。因此，随着评价目的不断变化，有必要将评价主体的范围不断扩大，实现评价主体多样化，从而使评价结果更加客观、公正。

第三，结合目标，不断完善评价指标。在评价实施过程中，维西县应根据自身评价目标和具体要求，对上述指标进行增减，选择更为具体的定性指标，实现评价指标在点、线、面的全面覆盖，以使维西县财政涉农资金管理绩效评价指标体系不断完善。

第四，联合实践，不断整合评价方式。在实际评价过程中，评价主体要根据工作实践及项目评价要求选择合适的评价方法。如果需要考察项目实际建设情况，则需要到项目建设地点进行实地考察，就要选择现场考评方式；如果需要考察资金配置问题及项目基础管理，则需要对所提交的相关文件资料进行整理分析，就要选择非现场考评方式。

第五，财政涉农资金评价工作不是一蹴而就的，都是从点到线，再从线到面，是一个不断推进的过程。如果一开始就由面带点，会考虑不到点的细节。因此，需要从小范围扩展到大范围，最终实现财政涉农资金的全面评价。

第六，探索主体多元化，引入第三方，借助各方力量合力推进。财政涉农资金管理绩效评价需要搜集大量信息，不是某一个部门或者某一个单位就可以做到的。因此，有必要引入第三方力量。