推进农业农村高质量立法 护航农业强省建设

潘长胜 季开云 郑红霞/江苏省农业农村厅

党的二十大对全面推进中国式现代化、加快建设农业强国作出战略部署。地方立法是我国立法体制的重要组成部分，江苏省深入学习贯彻习近平法治思想，以高质量农业立法护航农业农村现代化加快发展和农业强省建设全面推进。

江苏农业农村立法工作特色亮点

江苏高度重视涉农地方性立法工作，近5年制定修改涉农立法项目18个。

江苏农业农村立法工作特点。一是谋划立法统筹协调。根据立法体制和立法权限，从江苏农业农村改革发展实际出发，突出乡村振兴重点领域和新兴领域立法，有针对性地开展靶向调研和专项论证，编制“十四五”时期农业农村立法计划，系统谋划，稳步推进，建立全省农业农村立法项目储备库，不断完善具有江苏特色的农业农村地方性法规体系。二是省级立法精准出招。围绕全面实施乡村振兴战略，推进农业强省建设，加快农业农村现代化，制定了《江苏省乡村振兴促进条例》。围绕规范农村集体产权制度改革，制定《江苏省农村集体资产管理条例》。围绕巩固完善农村基本经营制度，修订《江苏省农民专业合作社条例》《江苏省农村土地承包经营权保护条例》。围绕打好种业翻身仗，修订《江苏省种子条例》《江苏省蚕种管理办法》《江苏省水产种苗管理规定》。修订《江苏省渔业管理条例》，在全国首设长江干流“禁钓”制度。长三角三省一市《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》于2021年4月1日正式实施。三是设区市立法因地制宜。设区市从实际出发，相继出台了《苏州市活禽交易管理办法》《连云港市乡村清洁条例》《盐城市畜禽养殖污染防治条例》《徐州市村集体经济组织财务管理条例》《泰州市垛田保护条例》《扬州市渔业资源保护管理办法》等一批具有地方特色的涉农法规规章。这些地方性法规和政府规章成为江苏实施国家法律和行政法规的配套制度，为建设新时代“鱼米之乡”提供有力法治支撑。

江苏省农业农村立法工作亮点。一是不抵触。地方立法应当与国家立法保持一致，不得违反上位法，即不得同宪法、法律和行政法规相抵触。江苏涉农立法注重与国家法律相衔接，如先后出台了促进乡村振兴和保护基本农田、农业生态环境、农村土地承包经营权以及农民专业合作社、种子管理等地方性法规，在落实国家法律的同时，维护了农业法律体系的完整统一。二是有特色。地方立法应当紧密结合实际，切合本地具体情况和实际需要。在强化种子管理方面，2012年和2019年两次修订《江苏省种子条例》，对于保护和合理利用种质资源，规范品种选育、种子生产经营和管理行为，保护植物新品种权，维护种子生产经营者、使用者的合法权益，发展现代种业，保障供种安全和粮食安全发挥了重要作用。在基本农田保护和建设方面，1993年制定了农田保护条例，2022年省人大常委会发布决定，将高标准农田建设最低投资标准从每亩1750元提高到新建项目每亩3000元、改造提升项目每亩2000元，为全国最高标准省份之一，不断夯实粮食等重要农产品稳产保供的耕地基础。三是可操作。在国家法律和行政法规留下的立法空间内细化和补充，如《江苏省动物防疫条例》，完善了狂犬病防疫管理，增加流浪猫、犬处置规定；补充了非食用性利用野生动物检疫规定；优化了兽医管理制度，将审批制改备案制。2023年江苏南京、镇江和安徽马鞍山《关于加强长江江豚保护的决定》同步实施，是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法，也是南京都市圈的首次跨省协同立法。

江苏农业农村领域立法亟待解决的问题

农业农村领域存在立法空白。一是农资产品线上销售的质量监管问题。由于种子、农药、化肥、农机等农资产品有着显著的地域性特征，这与网络销售的虚拟性、隐匿性、发散性、跨地域性等特点形成强烈反差，目前的执法检查重点仅仅集中在是否具有经营资质、是否取得营业执照、是否取得行政许可、是否销售假劣产品等方面，对线上销售的农资产品，迫切需要建立系统权威的质量监管制度。二是农业外来物种入侵问题，近年来出现的加拿大一枝黄花、鳄雀鳝等外来生物物种，严重威胁到农业生态环境。虽然《中华人民共和国生物安全法》和《外来入侵物种管理办法》有相应规定，但是我国各地自然条件、资源禀赋差异很大，对于省域以外的物种引进，应当科学设定引进生物必须经过地区适应性的试验鉴定，依法有效保护生产、生活和生态环境。

农业生产与环保要求需协调平衡。农业生产既要保障农产品有效供给，又要保护环境。但现实中个别地方动辄以“环保是带电的高压线”为理由，层层加码对农业生产用地、取水、排污、检疫、许可等作出超过法律规定的限制。面对矛盾，需要通过健全法制加以规范引导。

村民非法占地建房查处的执法主体待进一步明晰。《土地管理法》第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。现实中，农业农村部门负责宅基地分配、使用、流转的行业指导监督和违法查处等，自然资源部门负责宅基地的空间规划编制、土地利用指标落实、农用地转用审批、乡村建设规划许可和确权登记颁证等，基层群众希望通过立法，对农村村民非法占用土地建住宅的行政处罚以及相关的行政强制、强制检查作出细化规定。

基层农业执法配置不足。农业综合执法涵盖了种植业、农药、种子、化肥、水产、畜牧、农机、农村经济等众多领域，专业性和综合性十分突出，对执法人员、执法装备和执法条件有较高要求，现实中县乡一线农业执法力量不足，以农药安全监管执法为例，农药管理具有专业性强、涉及面广、环节众多、领域宽泛等特点，对执法要求比较高，目前农业农村部门负责农药产业规划、行业指导、行政许可、监督管理、行政处罚等工作，在县乡基层，农业农村部门缺少农药监管的专业人员、检测设备、技术条件等保障措施，行政执法常处于被动应付状态。基层群众希望加快农药管理的地方立法，用法律来规范农药生产经营、安全使用以及废弃物回收。

推进农业农村高质量立法的建议

法律是治国之重器，良法是善治之前提。做好江苏地方性农业农村立法工作，要践行全过程人民民主，秉持科学立法、民主立法、依法立法的基本原则，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，为全面建设农业强省、加快推进农业农村现代化提供有力法治保障。

深入开展立法调研。进一步学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和对江苏工作的重要指示批示精神，准确把握中央关于建设农业强国、发展现代农业的决策部署，深刻领会其丰富内涵和精神实质，研究贯彻落实措施，确保农业农村立法工作始终走在正确的道路上。要领会理解上位法的立法精神，结合江苏实际，深入开展调查研究，总结提炼经验做法，找准政策与地方立法的结合点，有节奏、有重点、分层次、分步骤地做好农业农村立法工作，实现立法数量与立法质量双提升。

切实加大立法力度。实施乡村振兴战略是新阶段“三农”工作的总抓手，国家有了《乡村振兴促进法》，江苏省有了《乡村振兴促进条例》，这确立了促进乡村振兴的基本制度框架，贯彻实施好这“一法一条例”，一项重要的工作是切实抓好配套制度建设。要认真做好政府规章和行政规范性文件的清理，及时修改废止与上位法不一致的规定。要抓紧制定配套规定，将法规确定的重要原则和制度要求转化为可操作、能考核、能落地的制度措施。坚持守正创新，适时将实践中的成功经验通过法定程序上升为地方法规，不断丰富完善江苏农业法规体系。

着力提升立法质量。从江苏实际和农业农村发展的客观情况出发，立足省情和农情，进一步树立目标导向和问题导向，突出立法项目重点，增强立法的针对性、实用性、前瞻性。坚持人民立场，畅通开门立法渠道，充分吸纳涉农部门、专家和基层的建议，特别是一线农业工作者和广大农民群众的意见，确保所立之法符合上位法精神、反映人民意志、体现地方特色、得到有效遵循。

奋力推动法治实施。认真执行有关地方性法规和政府规章执行情况周年报告制度，加大对涉农法律法规规章和惠农政策的学习宣传和贯彻实施力度，提高广大干部群众对“三农”工作的关注度和涉农政策法规的知晓度，筑牢法治之基，提升法治素养，努力让法治成为思维习惯和生活方式。各涉农部门齐抓共管，凝聚合力，持续深化依法治农、依法强农、依法兴农，为建设农业强省和加快农业农村现代化贡献法治力量。