金融改革的制度创新与发展展望

何柏略

经济高质量发展，离不开金融的支撑。我国金融业如何在高质量发展背景下继续推动金融改革创新，防范化解重大风险，坚持金融改革的制度创新，实现金融大国向金融强国的跨越，是当前和今后一个时期金融领域的重要研究课题。

制约金融业高质量发展的主要障碍

服务实体经济发展是金融的天职，防范和化解风险是金融工作的根本任务①，深化改革开放是未来金融发展的重点任务，这三方面内容共同构成了金融供给侧结构性改革、金融业高质量发展的三大核心部分。

金融服务实体经济的突出问题

1.产业升级与金融产品之间的矛盾

当前我国经济正处于转型升级、新旧动能转换阶段，新产业、新业态、新模式不断涌现，产业结构更加多元，企业更加注重技术创新和绿色发展。但与产业升级相配套的金融产品创新相对滞后。服务新旧动能转换的绿色金融产品供给不足，服务科技型产品的风险投资供给不足，服务产业升级的政府引导基金“募不进来”，前沿领域金融科技融合程度低等。

2.小微企业与中小银行之间的矛盾

我国的中小企业可以用“56789”概括，即贡献了50%的税收、60%的国内生产总值、70%的技术专利、80%的就业、90%的数量，但中小企业获得的金融贷款却不到40%。相对于中小银行而言，国有大型银行的融资特性更多地与大型企业的规模特性相匹配，这种“先天性”就决定了大型银行很难有效地服务中小企业。如何从制度层面解决小微企业的融资难题，虽然现阶段中央在积极推动，但仍存在较大阻力。要从市场层面解决小微企业的融资约束，构建与中小企业相适应的金融结构，中小银行要主动加强金融产品创新的能力，练好内功提升甄别企业风险的能力。

3.区域协调与金融集聚之间的矛盾

促进区域协调发展是新时代国家重要发展战略，解决区域发展不平衡不充分的问题是实现经济高质量发展的必由之路。当前国家中心城市、区域中心城市、城市群、城市圈等蓬勃发展，但金融资源的“虹吸效应”大于“溢出效应”，金融资源配置的不均衡使得部分地区金融基础设施发展滞后。例如，我国中西部地区、东北地区以及部分省份的经济欠发达地区的金融生态资源依然薄弱，防范区域金融风险的压力依然较大，不利于金融稳定和區域协调发展。

金融风险的复杂性、不确定性加大

近几年，我国金融发展所面临的内外部风险严峻复杂，主要表现为三个方面。

1.中美贸易战的不确定性风险

中美贸易摩擦，贸易保护主义和逆全球化，要警惕向科技战、金融战转变带来的外部风险，避免国内企业因出口锐减、金融波动引发资金流动性风险。

2.房地产投资失速风险

坚持“房住不炒”是以习近平同志为核心的党中央对房地产市场的长期定位。我们不仅要预防一些依靠房地产投资拉动的城市出现经济快速下滑，还要预防房价在供需结构失衡下产生的大幅度波动。

3.企业金融风险

近年来我国经济下行压力较大，受制于抵质押资产匮乏，不少中小企业寻求担保圈进行融资，导致风险积聚。尤其是我国东部沿海地区的企业“担保圈”“担保链”问题较为严重，已经成为多地区域金融风险的重大隐患。

自由贸易试验区金融改革创新的制约障碍

1.自由贸易试验区金融法律体系欠完善

在探索金融开放过程中，自由贸易试验区需要对接国际金融规则，但我国的金融法律是以防范风险为主且时间较久，很难契合自由贸易试验区金融创新要求。近两年，自由贸易试验区国际金融纠纷事件复杂多样、专业性较强，其中既有我国金融法律有别于国际法律标准的原因，也有自身金融法律体系不完善的原因，这很大程度上影响了国际金融争端处置的公正与专业性。

2.自由贸易试验区金融配套细则落地慢

近年来，虽然中央围绕自由贸易试验区金融改革创新出台了众多政策举措和改革方案，但其中涉及的改革内容多为指导性表述，相关部门没有及时跟进出台落地细则，有的自由贸易试验区从争取央行政策到政策批复落地需要耗时半年以上，导致自由贸易试验区金融创新缺少落地快、实操性强的方案。此外，我国金融监管力度不断加强，在整治金融乱象、防范化解金融风险的背景下，各个自由贸易试验区的金融创新改革也步入“整顿调整期”，减缓了金融政策细则的出台速度。

3.自由贸易试验区金融改革创新的辐射效应不强

截至2022年4月，全国已设立21个自由贸易试验区。这些自由贸易试验区在金融改革方面虽然做了大胆尝试，但各个自由贸易试验区的金融创新仍然处于探试阶段，真正在全国范围内可复制可推广的经验并不多。绝大多数自由贸易试验区的金融创新成果仅可在本地区小范围内先行推广，并没有对周边区域形成辐射效应。①

高质量发展背景下金融改革创新的制度优化

“最优金融结构”

“最优金融结构”是指金融运行体系中各类金融制度的设定与该经济体的产业机构、技术类型和企业种类相匹配，最适宜当地具有比较优势的产业发展的金融结构。不同地区、不同发展周期的最优金融结构是不完全一样的。一方面，一个地区的要素禀赋结构决定其最具比较优势的产业结构与技术类型，由产业特征决定金融需求的类型，比如绿色金融、普惠金融、科技金融、小微金融等；另一方面，不同的金融结构在安排资金规模、解决信息不对称、降低交易成本、分散金融风险等方面具有各自的特点。①

从宏观层面上看，如果某一地区的经济由中小企业主导，那么中小金融机构多一些可能是有益的，随着金融发展水平的提升，资本市场也可以发挥更大作用。如果将“最优金融结构”的概念应用于金融实践，我们可能应该更多地关注金融机构的功能而非金融机构的形态：第一，各个金融机构的功能是多元化的，例如美国的富国银行、摩根大通等，虽然更擅长于为大企业提供金融服务，不过近年来，在中小企业的金融服务方面也做得非常出色；第二，资本市场在金融体系中的定位和比重，并非完全由政府政策主导，经济、文化、法律等外部因素可能发挥更大的作用；第三，充分挖掘数字金融的普惠性，大型商业银行完全可以通过开放平台为大众创业、万众创新提供安全稳定的金融服务。

“有为政府”与“有效市场”

积极打造良好的营商环境，例如浙江省的“最多跑一次”，江苏省的“不见面审批”，山东省的“一次办好”，等等。需要注意的是，对于营商环境的评价不能单单以大型企业的感受为参照标准，而要更多考量中小微企业的实际感受。另外，仅靠政府“放管服”改革还不够，营商环境需要全员参与，虽然我国政府出台了很多“干货”政策，但一些基础企业和民众并不了解，导致了“有为政府”与“有效市场”之间的脱节。

对于解决中小微企业“融资贵”“融资难”问题，单单依靠国有大型商业银行是不现实的。商业银行的经营本质决定其具有风险性、流动性、盈利性的特点，中小微企业的资质往往很难达到大型银行的信贷标准。如果通过政策强制要求商业银行为中小微企业提供融资服务，不仅不能达到可持续效果，可能还会影响整个金融系统的安全稳定性。普惠金融如此，绿色金融也如此，短期的政策鼓励治标不治本，无法形成长效机制。因此，对于中小微企业尤其是初创型企业而言，要解決其融资难题，还是应立足多层次资本市场的推进，从制度层面、法律层面整体推动有利于“社会资本形成”的政策集成。

“竞争中性”原则与“底线监管”原则

“竞争中性”原则，即对国企与民企一视同仁。加快实施“竞争中性”原则，既有助于当前我国深化国企改革，又有助于从政府主导产业政策向政府中性竞争政策转型，扩大主动对外开放能力，进一步以制度创新推动产业转型升级。深圳市提出“底线监管”原则，将法律底线之上的广阔空间留给市场主体，审慎干预。对一时看不准的事物，可采取“边创新边部署、边试点边应用、边监管边完善”的策略逐步推进。

政府应明确“做什么”与“不做什么”，既要落实对企业的自主经营权、知识产权、公平竞争的保护，又要对市场规律抱有“敬畏之心”。只有把营商环境搞好，把中小企业、民营企业搞活，整个社会经济自然富有活力，经济活，金融才能活；经济稳，金融才能稳。所以，防范金融风险、防范企业“担保圈”“担保链”风险，要看到产生这些金融风险的根源在哪里，到底是企业自身还是金融生态环境的原因，到底是金融机构还是金融制度的原因。

防范化解重大风险

防范化解重大风险，守住不发生系统性金融风险的底线，关乎经济持续健康发展和社会大局稳定。2011年，浙江省温州市出现企业金融风险后，当地政府积极探索，在风险处置、机制建设、政策创新等方面形成了一套“温州做法”，为当地“担保圈、担保链”风险化解问题提供了有效的解决思路。例如，采用“一行一企一策”思路，逐个协商，通过分期代偿、平移贷款、先处置后代偿三种方式割断企业担保链；对少数涉及重大担保链的重点企业实施政策让利，将企业部分厂房改建成小微园分割出售或者支持企业工业用地实施“退二连三”，进而盘活企业资产，防止担保链核心企业出险而引发区域性金融风险；提出“分离式处置，清算式重整”的思路，剥离不良资产债务，将全部股权、未履行完毕合同为主要标的资产进行转让，实现企业无形资产的价值，提高债权人的偿债率。①

结合 “温州经验”，从制度优化层面提出以下四点建议：

第一，条块协同，金融机构与地方政府实现良性互动。充分运用清收、核销、打包、上划等各种处置措施，加快不良贷款处置，加强金融服务实体经济力度，确保实体经济得到有效流动性支持，避免在挤泡沫、去杠杆中实体企业“失血”过多。以府院联席会议和企业破产联席会议为基础，以政府积极有为、银行业同进同退、企业生产自救、司法保障有力为四大支柱，以各级实体化处置办为协调主力，围绕处置工作流程，共同搭建政银企法四方联动、市县镇企四级响应的处置工作机制。

第二，分类处置，有序推进金融风险防范与化解。化解企业风险没有万能的办法，只能根据不同企业的实际情况，采用“一企一行一策”思路分别化解，一方面坚持“有保有破”分类处置原则，将企业划分为保护、帮扶、破产重整、逃废债务四种类型，分别予以扶持、协调、处置与打击。另一方面，坚持银企主体原则，让企业优化生产、资产重组、债务重组开展自救，协调银行通过银团贷款、延缓追偿、授信聚拢、担保替换、破产推出、平移代偿、企业重组、外部收购等方式进行帮扶。

第三，府院联动，力推风险企业破产处置工作。借助府院联席会议制度，建立企业破产处置府院协调工作机制，协调解决法院在开展企业司法破产工作中遇到的需要行政部门支持的各种事项，为企业破产，包括民营企业重整中遇到的税收、信用修复、资产处置等方面的问题提供政策支撑。建立司法协调机制，在司法的框架下坚持司法审慎、协调优先的原则，开展预重整、诉外协调工作，更好地推进银行与企业之间的债权债务纠纷的化解。

第四，联防联控，完善社会诚信系统建设。坚持司法处置打击与诚信体系重建标本兼治，深入开展诚信体系建设宣传活动，定期曝光恶意逃废债企业、个人名单，建立风险企业资产变更信息共享机制，推进省、市、县三级信用平台纵向互联和各部门之间信息信用横向互通。

自由贸易试验区金融开放

第一，以自由贸易试验区金融开放为抓手，不断扩大金融改革创新的外部辐射效应。首先，自由贸易试验区运行多年来已经在金融改革创新方面积累了大量经验，未来自由贸易试验区应该更加注重金融改革的提质增效。既要注重金融创新成果的“流程优化”，又要适当增加金融创新成果的“核心内容”。其次，加快自由贸易试验区跨境金融业务发展。应在金融风险可控的前提下，优化自贸账户体系，探索资金流动自由化改革，央行要从政策方面给予支持。第三，自贸区金融发展应紧密结合我国“一带一路”建设，对接“一带一路”金融合作。通过人民币离岸金融创新，推动“一带一路”沿线金融基础设施发展。

第二，利用金融开放推动企业技术创新。只有抓住技术创新的“牛鼻子”，才能使我国企业在国际竞争中掌握主动权。充分激活企业技术创新的内生动力，离不开金融资本的支持。只有提高金融市场的价值发现功能，将更多资金投向技术创新型企业，才能够实现科技创新与金融资本的有机结合，形成两者相互促进的良性循环。但是，技术创新往往意味着投入大、风险高、周期长，为规避风险、提高资金收益率，金融机构需要对技术创新企业进行事前审查、事中跟进和事后监督，这些都会增加交易成本，降低资金配置效率。而金融发展可以提高整个金融系统的运转效率，进而促进企業技术创新。下一步金融发展的重点方向是有序推进金融开放。金融开放既包括资本账户、股票市场的开放，还包括金融部门的对外开放。因此，利用金融部门的开放推动企业技术创新是一个重要窗口期。

高质量发展背景下金融改革的未来展望

在高质量发展背景下，要加强金融治理体系和治理能力现代化，尤其要注重金融政策支持、营商环境改善、社会信用体系建设，同时要发挥金融生态环境各个子系统之间的协同配合，在做好稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资的基础上，加强金融合作、金融创新、金融监管，具体包括以下三个方面：

第一，优化金融市场结构，重点补齐直接融资市场短板。金融市场环境是整个金融生态建设中的核心内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要金融支撑。整体来看，我国在打造多元化金融结构方面取得了一系列进展，但市场融资环境仍以商业银行为主体，多层次资本市场发展依然薄弱，与美国、英国等发达国家存在较大差距。具体而言，应形成政策性金融、商业性金融、非银金融共同参与的金融支持实体经济发展框架，整合各地区优势金融资源，充分发挥证券、基金、保险在支持企业对外投资中的作用。要不断深化金融供给侧改革，加快构建风险投资、银行信贷、债券市场、股票市场协调推进的金融支持服务体系，提高直接融资比重。

第二，完善社会信用体系，维护金融安全。良好的信用法治环境是金融生态环境“软实力”的体系，信用法治环境对国家治理体系和治理能力现代化具有正向积极作用。应加快社会信用体系建设，构建信用信息共享和违法失信惩戒联动机制，通过对企业精准“画像”增强银企互信，健全金融风险防控长效机制。另外，要重视金融安全工作，尽快实现各地区金融风险监测预警全覆盖，加强对金融机构的业务监管，规范业务标准流程，严格控制增量风险。

第三，完善政策配套支持，优化营商环境。政府管理环境主要体现在金融政策支持和营商环境优化。应形成科学有效的金融政策工具包，充分激发政府、市场、社会三种力量，同时注重政策协调搭配，对于重点企业、重要项目、重大资金可创新金融政策机制，采取“一事一策”。要对标国际营商环境标准，提高对外开放水平，提升外资投资便利化水平，不仅支持本土企业“走出去”，还要吸引外资企业“走进来”，要重点优化自贸区金融配套服务，优化通过流程，降低通关成本，健全外贸企业融资、保险等服务功能。

（编辑 宋斌斌）

① 张正华.金融租赁支持制造业高质量发展的理论与实践[J].银行家，2022（11）：11-14.

① 陈万灵，胡耀.自贸区设立的经济效应：基于要素流动和经济增长的分析[J].国际商务研究，2023（01）：70-86.

① 郭贝贝，吕诚伦.金融结构促进实体经济发展的内在优化选择研究[J].西部金融，2022（10）3-9+17.

① 潘彬，柯园园.企业互助担保圈风险破解的温州模式[J].财政科学.2017（04）127-133.