国土空间规划体系下的交通协同规划思考

陈东光

（中咨城建设计有限公司浙江分公司，浙江金华 321300）

0 引言

交通设施的技术标准比较严苛，需能从农业空间、生态、城镇空间中穿过。项目建设为农业空间、生态和交通高度集中的区域，在开展交通规划工作时，对农业空间和生态环境的关注度比较低。在重构国土空间规划时，核心要务是全面体现国家生态文明建设战略，使人与自然的和谐共生得以真正实现。在国土空间规划中，核心内容是生态保护治理与交通发展互相适应和互相协调，我国提出了碳中和、碳达峰的郑重承诺。

作为国土空间规划体系中的重要专项规划之一，综合交通规划应如何明确自身的定位和目标，如何适应国土空间规划体系的需要，发挥交通对国家发展的作用，需从基本思维、框架体系、编制实施、政策法规等方面进行思考。

1 国土空间规划体系对交通规划的要求

1.1 确立以保护为基调的建设和发展思路

国土空间规划一直以来都是我国空间发展建设的关键举措，也是我国依据可持续性发展战略所必经的重要措施，是对各专项开发和保护建设的重要依据。基于目前我国对生态环境的重视和关注，交通规划管理应从传统的专项技术指导转移到建设高质量的综合规划体系，使之与自然环境、自然资源的开发协同发展。同时，交通设施的建设及布局策略应从整体的视角分析，尽可能满足环境资源保护，促进社会发展的基本理念。在创建交通规划体系的过程中，还应明确制订规划目标，确定环保建设的理念，构建高品质的治理制度，让国土空间规划管理成效快速发挥出来[1]。

1.2 实现和国土空间规划体系的衔接

在国土空间规划的总体内容中，交通专项规划始终是关键性内容。规划的事项必须依照整体规划目标，不能同目标及刚性管理制度相背离，其中的重要内容也应纳入总体规划中。此外，从科学编制的方向来分析，交通规划管理特别是综合交通对于空间总体规划有较大影响，必须先对空间规划进行资料的收集和研究，综合多方意见制定规划方案，并确立专项规划的后期方案和未来的发展方向。同时，有关专项规划应在各省各市级地区进行层级编制，不同区域或层次的专项规划都要根据编制的类型进行制定和完善，创建与国土空间规划相配合、相适应的综合性交通规划管理制度，以国土空间总体规划目标为前提，进一步推进我国交通专项的规划体系框架，使之成为专项规划的重要指引与管控手段。同时，在规划编制、实施和审批中，应遵从编制与实施同主体的原则，提高规划内容的权威性和规范性，进一步改进审批与各类专项规划间的衔接与协同合作，结合现代技术水平完善并制定国土空间规划所需的技术评价指标，保证国土空间信息平台间的有效链接和信息共享[2]。

2 我国空间规划中的交通要素分析

2.1 主体功能区规划

在规划主体功能区域时，从宏观的角度出发，对不同区域的主体功能进行确定，在功能区规划的战略格局中充分考量交通设施问题，作为支撑性要素而被综合叙述。从政策建议的角度分析城市群空间结构、生态保护应与交通设施规划和管理保持紧密联系，使交通服务一体化、交通建设差异化得以真正体现。

2.2 土地利用规划

在部门间进行土地资源分配时，土地利用规划发挥着重要的作用，也会对土地时空利用的综合技术经济措施带来不同程度的影响。在土地利用规划时，交通用地是建设用地的主要组成部分，对各种交通方式规划期内项目的用地面积、里程数等进行控制，使其数量的合理性得到保证。

2.3 城乡规划

国土空间规划工作与城乡规划工作之间具有特殊的匹配度。在城乡规划体系中，交通要素发挥着十分重要的作用。从编制内容的角度分析，城市总体规划所包含的强制性内容有交通方式结构、重大交通设施用地黄线、主干路红线等，做好规划工作，可以使城市布局变得更加合理。

2.4 综合立体交通网规划与国土空间规划的衔接

与城市综合交通体系规划相比，综合立体交通网规划以全域为规划对象时，其编制的特点与国土空间规划相一致。做好综合立体交通网络规划工作，使其与国土空间规划保持有序衔接，例如规划沿用以线路布设、交通领域经典交通量预测等内容为核心编制路线，在开展国土空间规划衔接工作时，就会使编制精度与编制内容出现一定的偏差，很难与相关的规划工作保持有序的衔接[3]。

2.5 国土空间规划

国土空间规划是国家推进治理现代化发展的重要手段，在开展国土空间规划工作时，对同一区域内的各种要素进行科学、合理的配置，实现一体化建设。交通会给国土空间规划带来重要影响，在创建国土空间规划体系时，需要交通以更加精准的方式融入其中，在顶层设计理念中，凸显交通在国土空间规划中发挥的重要作用。积极创建完善的交通规划体系，使其与国土空间规划体系建设实现协调发展。在我国大多数的规划编制体系里，对交通要素的重要意义给予了足够的重视，并提出了协同规划理念，而规划范式、知识体系和专业背景存在很大的差别，使得在各大综合性规划和主规划层面中，交通的广度和深度深受影响，面向国土空间规划的交通规划技术、方法和理论仍需不断完善。

3 剖析交通规划转型

3.1 规划思路转型

对于交通规划工作来说，国土空间规划体系正面临着转型的关键期。从转型思路的角度分析，需对国土空间规划的逻辑和语境给予全面分析，使用专业的规划语言与国土空间规划保持协调统一，并对传统的交通规划经典方法进行合理化使用，使其能够与国土空间规划保持较好的融合关系。在对交通协同规划方法体系进行构建时，应尽量做到协调统一，并以国土空间规划体系为依托，实现对传统交通专项规划理论方法的不断完善，使最终形成的交通专项规划方法和交通协同规划方法满足国土空间规划体系建设的各项要求，为国家战略提供强有力的支撑，使国土空间规划理论水平上升到一个新的高度[4]。

从交通规划思路的角度分析，其转变主要表现为以下几种情况。第一，交通规划总体思路。对生态保护给予足够的重视，从过去交通规划提倡的“供需平衡”逐渐转变为“半刚性管控”或“刚性管控”。第二，交通规划层次。从隶属于上位规划的交通专项规划层面逐渐转变为与国土空间规划相协调统一的、更高层次的协同规划层次。第三，交通规划特点。过去的规划比较关注规范标准和工程技术，现在逐渐转向空间发展导向、策略和管控等政策型规划。第四，交通规划范围。交通规划范围发生了一定程度的改变，从中心城区逐渐向市、县全域转变，对城镇开发边界内外的交通协调工作给予足够的重视。第五，交通规划标的。二维面状空间的交通设施供给水平被人们所关注，逐渐取代线性交通设施和饱和度评价，使管控空间的供给水平差异得以不断地体现。第六，交通规划方法。使用多学科理论法与大小数据相结合的方式来转变决策科学性的方向，使传统的交通需求预测法逐渐被淘汰。

3.2 规划内容转型

在开展交通规划领域的学习与对接工作时，使用最频繁的专业术语有用途管制、三生空间、三区三线、空间管控和多规合一等，以国土空间规划模式下的生态保护和集约用地逻辑为基础，与各类空间和边界的划定相结合，遵循的主要规划原则为国土空间与交通等多要素协调互动，使规划内容转型取得最佳的效果。最根本的规划目标为面向交通设施供给水平的空间管控，并在国土空间规划语境范围内，做好交通研究和规划工作。

就业岗位、人口和产业分布的特点受生活空间、生产空间布局的直接影响，也会给交通分布和生成带来不同程度的影响，交通问题的根源在于布局的合理性。生态空间也会对交通设施的建设和布局带来不同程度的影响，将生态保护红线与生态环境的关系处理好，使交通设施的规模和线位得以满足。以“三生空间”为依据，做好交通规划内容的拓展工作，具体情况为：

第一，在生产空间布局时，要以“交通、生态、人口、产业”等多种要素为基础，积极开展协同规划工作。对交通运输在社会经济发展和空间演变中发挥的引领作用予以高效利用，充分发挥出产业经济学、可达性分析和区位论等技术和理论方法的优势，从而使各项工作的开展取得最佳效果。对多尺度下的多要素协同规划方法进行积极探索，从点状、线性和面状等多个角度出发，与生态、人口、产业和交通实现有机融合，将空间、产业和人口高效地聚集在一起，全面发挥多方式复合走廊的扩散效应、锁定效应和协作效应。积极构建综合立体交通网络，实现枢纽、走廊和网络的全融合，促使国土空间保护和开放格局更为稳固，加快交通规划工作发展的速度，使规划内容转型取得最佳效果。

表1 国土空间规划背景下的交通规划转型特征

第二，在对“生活空间”进行配套建设时，应以交通设施供给水平的空间适宜性评价为基础，不断明确城镇空间内部不同区域的主导交通模式，创建具有较强科学性的空间发展适宜性评价体系，并以道路网络、建成环境、功能分区和地形地貌等要素为依托，使小汽车交通、公共交通和慢行交通等交通方式空间发展取得最佳效果。通过对交通承载力的全面分析，对交通碳排放政策分区和城镇空间内部交通发展政策分区进行合理划定，使每一个分区发挥出不同的价值，显著提升交通规划的效果。

第三，在对非城镇空间的交通线性设施进行布局时，要以生态等多要素影响下的穿越可行性评价为指导纲要，实现对生态空间的高效保护。做好生态环境保护工作，遵守自然规律，不断捋顺非城镇空间和线性交通设施的穿越关系，创建综合性的评价体系，对交通选线设置控制要素、文物保护单位、农业空间和生态空间等内容进行全覆盖，明确提出对非城镇空间的线性交通设施穿越分区，实现对交通设施选线的有效监管。在对生态空间进行保护时，以生态集约交通发展模式为依托，做好开发边界划定和城镇空间界定工作，实现对生态空间的间接保护。以国土空间规划模式下的集约用地和生态保护逻辑为原则，将交通要素融入城镇开发和城镇空间划定工作中，对居民的出行方式、出行距离等因素进行综合分析，并以特征阈值的方式向空间尺度传导，使城镇开发边界和空间具有较强的用地集约化、低碳生态等交通发展新特点。当前，在开展国土空间规划和城市总体规划时，对交通要素的协同发展给予了足够的重视，并在发展的过程中不断地探索转型发展和创新工作，推动国土空间规划朝着更加先进的方向发展。

4 结语

国土空间格局对交通格局起到了一定的约束作用，受国土空间规划中的空间管控分析方法和多要素间协同机制的影响，交通规划领域中应对交通要素与其他国土空间要素的协同关系给予足够的重视，综合分析面向空间管控的交通设施供给水平，以国土空间规划语境、集约用地逻辑和生态保护为基础，在空间规划层面实现国土空间规划与交通规划的协同发展。对经济、土地、生态、地理、交通和规划等多学科理论知识进行综合使用，使最终确定的交通与国土空间协同规划方案具有较强的管控思维和空间理念，为国家重大战略部署的规划提供可靠的理论依托和方法论，加快国家治理体系和治理能力现代化发展的速度。