国家审计推进营商环境持续优化升级路径研究

张雷云，王红兰

（江西科技师范大学，江西南昌 330038）

引言

党的二十大报告提出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革。构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”营商环境是市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件的组合，具有复杂性和综合性。营商环境的优劣会对我国经济高质量发展产生重大影响，其优化升级过程离不开有效的监督。国家审计的根本目标在于通过其监督和控制基本职能来规范和约束国家权力，对包括各级政府机关及国有企事业单位等公共资源的受托管理者是否全面有效履行其责任进行监督。2021 年，我国针对现阶段国内外环境的新变化以及审计工作面临的新形势、新任务和新机遇印发了《“十四五”国家审计工作发展规划》，以全面实施政策落实跟踪审计来进一步推动国家重大政策措施贯彻落实作为国家审计的首要政治任务，具有重大意义。通过组织国家审计机关开展政策落实跟踪审计，以问题导向为依据具体问题具体分析，从而揭示政策不落实、项目不落地、资金不到位不见效以及政策措施不适应、不衔接、不配套等问题，有力促进政令畅通，推动补齐工作短板、堵塞制度漏洞、完善协同传导机制，以强化国家审计成果的运用。国家审计是国家治理体系的重要部分，国家审计通过监督被审计单位有关经济活动的真实性、合法性、效益性，确认被审计单位是否合法合规行使其相关权力、是否真正落实相关政策以及是否存在违法、违规、虚假等不良行为，从而推动国家政策的有效落实，维护国家财产安全，保障国家经济和社会健康发展[1]。因此，国家审计作为我国国家治理系统中的重要一环，对优化升级营商环境的作用不容忽视，从理论上分析国家审计影响营商环境优化升级的路径对我国营商环境持续优化具有重要的参考价值。

一、营商环境优化升级的重要性

企业作为市场中的重要参与主体必然会受到政府、金融机构、事业单位等其他主体的制约和影响[2]。营商环境优化升级的关键要素是打造服务型政府的高效履职和以民为中心的理念，对激发我国企业和市场经济活力具有重要意义。

第一，营商环境优化升级能够有效约束政府行为。在营商环境不佳的情况下，企业所拥有的政治资源可能会抑制其在市场竞争中形成的创新激励效应，如政府的地方保护主义政策会对某些企业形成壁垒，政府对市场的这一过度干预行为会扰乱市场秩序。首先，营商环境不佳表现在市场中竞争主体间相互模仿和抄袭现象严重，导致市场不公和混乱。其次，政府对信贷资金、财政补贴及税收优惠等公共资源具有较大的行政自由裁量权，这可能导致企业通过非市场手段争夺这些资源，致使企业为达目的而不合理分配其所拥有的资金。最后，过多的行政管制和繁琐的行政审批流程不仅使企业申请成立开办与日常经营业务成本增加，也会影响企业对市场需求的快速响应，进而造成延误商机或无法及时止损的后果，严重制约了企业的经营活力和效率的提升，阻碍了我国经济健康发展。因此，通过持续推进“放管服”改革等系列政策建立“亲”“清”新型政商关系，从而降低政府不当干预形成的壁垒并提升企业经营效率，营商环境不断得到优化升级，为市场中的参与者创造良好的经营环境[3]。

第二，营商环境优化升级能激发市场和企业活力。资源配置是企业健康成长和长远发展的关键，在营商环境不佳的状况下，市场信号扭曲，竞争中的劣势企业为了从政府获取更多的财政补贴和税收优惠等稀缺公共资源，通过游说政府和结交官员等寻租行为将部分生产和研发资源投入到非生产性寻租活动中，以建立密切的政企关系，从而在激烈的市场竞争中获得优势和先机。尽管企业可以通过这些寻租行为得到短暂的竞争优势，但这种行为破坏了市场竞争秩序的公平性，造成劣质企业驱逐优质企业的现象产生。同时，企业在寻租活动中消耗了大量的资源，导致企业资源配置效率低下，严重制约了企业高质量发展。营商环境优化升级后市场公平得到进一步保障，为企业营造出公平的竞争环境，从而抑制企业寻租行为，市场竞争程度提高也会改善企业资源配置效率，同时为国家经济高质量增长提供源源不断的动力[4]。

第三，营商环境优化升级能够进一步保护市场主体的知识产权。完善的知识产权保护体系是一流营商环境的重要支撑。在营商环境优化升级过程中，知识产权快速协同保护机制得到进一步推动和建立，具体表现在：首先，企业的知识产权得到充分保护，相关专利技术的专有性得到了增强，在企业专利技术被侵权模仿的概率被有效降低的情况下，也确保了当企业专利技术被侵权使用时能够获得相应的经济补偿，从而提高了企业的创新预期收益，能有效激发企业创新投入的积极性；其次，完善的知识产权保护机制不仅能够激励现有企业扩大投资规模，同时也可以刺激潜在企业进入市场，从而促进市场竞争，由于低效率企业会处于竞争劣势而被迫退出市场，现有企业为了巩固自身市场地位和市场份额，通常试图通过研发创新等有效途径提升其竞争力，因此这种竞争效应会激发存续企业不断提升其发展质量；最后，完善的知识产权保护制度意味着企业产权界定更加清晰、利益主体更加明确，利益相关者的权利得到保护，企业的行为受到更加严格的约束，从而提高企业契约执行的效率，降低企业交易成本及违约风险。

二、国家审计推进营商环境优化升级过程中的内在机理

营商环境优化升级是政府职能转型的一项重要措施，其核心在于协调政府与市场之间的关系。随着我国经济和社会的高速发展，国家治理必须从“人治”转向“法治”，以提高政府效能和公共服务水平。因此，在营商环境优化升级过程中，必须进一步完善国家行政体系，更好地发挥政府作用，改善目前政府职能转变不到位以及政府对市场干预过度的现象，强化对政府权力运行的监督制约，提升行政效率和公信力。国家审计作为一种独立客观的监督力量，具有维护市场经济秩序、促进廉政建设以及保障社会公平正义等功能。国家各级审计机关在执行各类型国家审计过程中，应明确自身的监督与控制职责，发挥国家审计对政府领导干部权力运用的制约作用。国家审计要通过自身建设为深化国家治理现代化提供强大动力，通过提升公共管理服务主体的适应性，有效发挥政府作用，支撑服务好市场主体是营商环境优化升级的根本目的。国家审计这种服务于国家治理的“免疫”、“修复”系统主要通过预防机制、揭示机制以及纠偏机制对营商环境优化升级产生影响[5]。

第一，通过国家审计的预防机制营造良好的营商环境。公共管理服务主体必须具备主动适应和快速响应市场变化的能力，以创造一个优越的营商环境。国家审计作为一种强制性审计具有强大的治理效能，是维护国家利益，促进经济社会有效运行的重要工具之一。随着改革开放不断深入，我国经济社会发生重大变革，政府职能不断调整升级，行政体制改革也进入攻坚阶段，由此对政府绩效评估提出了新要求。在中国特色社会主义制度下，领导干部所拥有的公权力需要国家审计进行监督，国家审计监督体系以相关法律法规为依据对领导干部行使公权力的行为进行约束和规范，监督其权力的运用情况，对领导干部权力运行和责任落实情况进行监督和制约，以预防权力集中滋生的腐败问题[6]。因此，国家审计致力于通过监督进一步防止、预警和提示经济环境领域出现的领导干部滥用权力问题，为营商环境的优化升级提供坚实的制度保障。

第二，通过国家审计的揭示机制发现营商环境优化升级中的问题。各级国家审计机关通过对营商环境优化升级中公共管理服务主体实施政策落实跟踪审计、政府投资项目审计以及经济责任审计等来揭示其中存在的问题。作为中央和地方各级政府的组成部门，国家审计机关肩负着重要的经济监督职责，包括保护国家资产的安全完整、维护财经法纪以及营造公平有序的市场秩序等。国家审计机关通过政策落实跟踪审计揭露公共管理服务部门在落实营商环境优化升级政策工作中存在的问题，确保各级部门对营商环境优化升级政策的有效执行[7]。政府投资项目审计的实施能够揭示财政资金使用中的不公平和低效率分配问题。同时通过开展党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，及时揭示领导干部不作为以及滥用权力等问题，有助于进一步对国家权力的使用进行规范和约束。最后，国家审计还能够揭示市场运行过程中营商环境制度的缺陷和漏洞，进而推动营商环境优化升级政策的完善。

第三，通过国家审计的纠偏机制对营商环境优化升级中的问题进行整改。国家审计机关在发现与揭示问题后，应进一步从营商环境优化升级政策执行流程角度及影响因素角度深入分析挖掘问题产生的核心原因，以便有针对性地将问题和建议反馈给制定和执行营商环境优化升级政策的相关人员。一方面，国家审计主要通过直接和间接两种途径进行纠偏：直接纠偏是指审计机关对于审计对象能直接解决的问题进行直接督促，以国家审计的权威性勒令其整改；间接纠偏是指审计机关将审计对象不能直接解决的问题反馈给审计委托人或审计对象的上级部门，由审计委托人或审计对象的上级部门督促其落实整改[8]。另一方面，审计报告作为国家审计的最终产品，具有公共品的特征，需要结合审计报告对外公开的方式对外披露营商环境整改信息，并对实施整改的后续情况进行跟踪，及时反馈整改成效，便于信息使用者及时、便捷地获取营商环境的纠偏整改情况，发挥国家审计的监督作用。

三、国家审计推进营商环境优化升级改革的路径

营商环境优化升级是一个系统工程，需要从“放管服”三个不同的角度出发，进一步促进营商环境的优化升级。“放”指的是通过简政放权来降低市场进入过程中的限制门槛，激发市场活跃度；“管”是指利用创新监管方式，旨在推动企业间的公平竞争；“服”是指要为市场主体提供优质服务，包括简化办事程序、规范行政执法行为以及提升公共服务水平，对线下政务服务和线上数字政府服务进行建设，以满足市场参与者的多元化需求[4]。因此，“放管服”改革所关注的是提升市场参与主体的获取感，以促进其更好地融入市场生态。为了在优化升级营商环境中最大限度发挥国家审计的关键作用，提升我国营商环境竞争力，要进一步完善国家审计的体制机制与方式方法，在营商环境优化升级改革中充分发挥国家审计的助力作用，为我国经济高质量发展“保驾护航”。

第一，聚焦营商环境优化升级的需要，优化国家审计资源配置。目前，随着信息化进程不断加快，我国营商环境进入了数字化水平发展阶段，电子政务成为提高各级政府部门工作效率、降低企业及政府办事成本的一种有效公共服务方法。国家审计监督职能的高效开展离不开健全的组织体系、高水平的人力资源以及充足合理的物力财力作为支撑。因此，应从优化国家审计的资源配置着手，为国家治理提供高质量的审计监督。国家审计机关的权威性和独立性由组织领导体系所授予，建立在组织资源的合理分配基础之上。国家审计资源包括审计机关履行职权所必需的人员和技术手段等，国家审计人员应当具备专业胜任能力和职业素养，需要在营商环境数字化发展阶段进一步升级审计机关履职所必需的审计技术，提高大数据信息技术在国家审计工作中的运用，发挥掌握海量信息资源的优势。通过引入审计专业人才等手段支撑国家审计人力需求，强化相关财政预算管理，保障足够的物资与资金，及时更新审计技术，最大程度保障国家审计人员的权威性和独立性[9]。从而实现围绕营商环境优化升级的需要，提升国家审计资源配置效率。

第二，完善国家审计监督组织和实施方式，提高营商环境政策审计监督质效。为确保各级、各类优化升级营商环境政策的有效实施，可通过开展针对营商环境优化升级政策的落实跟踪审计，以发挥国家审计对政策落实情况的监督职能。同时，为确保国家审计监督营商环境优化升级中的重大问题和突出风险得到妥善解决，应在国家审计机关内部建立科学的跟踪审计决策机制系统，并通过制度化的审计规范程序，合理制定审计计划，强化国家审计的全方位统筹功能，在综合考虑审计监督覆盖面的基础上明确审计范围，以风险为导向确定审计重点，从而实现审计资源的合理有效配置。在审计实施过程中也应遵循系统性、科学性、全面性以及前瞻性原则，保证审计过程规范化运作。从而以营商环境优化升级政策贯彻落实为抓手，国家审计机关科学合理实施政策跟踪审计，揭示其中存在的问题与风险，实现推动营商环境进一步优化升级的目的。

第三，明确国家审计监督营商环境优化升级过程中的权责利，最大限度地发挥国家审计的监督职能。国家审计对营商环境优化升级的影响主要通过预防机制、揭示机制以及纠偏机制实现，进而形成了事前、事中和事后对营商环境优化升级政策落实情况的全过程监督机制。为确保国家审计监督闭环的有效性，应从强化国家审计监督问责入手，将其中的权责利进行清楚划分，进一步完善审计问责相关制度，强化国家审计在营商环境优化升级过程中揭示问题与抵御风险的功能，提升国家审计人员对营商环境的整体重视程度，同时加大审计处理处罚力度，对优化升级营商环境政策执行中涉及的违法违规现象追责到人，增强国家审计震慑效果。同时加强国家审计机构与其他部门之间的协同合作，以确保审计整改意见在优化升级营商环境方面得到切实贯彻，建立全面覆盖的国家审计工作机制，明确分工，确保责任到位，以充分发挥国家审计的监督功能，持续推进营商环境优化升级。