东盟与欧盟数字经济合作:动因、推进与限度

刘宏松,陈荒拓

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院,上海 200030;2.上海外国语大学 国际关系与公共事务学院,上海 200083)

数字经济正成为全球经济增长的新引擎。早在2016年,全球数字经济就达到11.5万亿美元,占全球GDP的15.5%。(1)Huawei and Oxford Economics,Digital Spillover: Measuring the True Impact of the Digital Economy,Huawei,September 5,2017.2021年,全球47个国家的数字经济增加值为38.1万亿美元,同比名义增长15.6%,占GDP比重为45%。产业数字化成为数字经济发展的主引擎。(2)中国信息通信研究院:《全球数字经济白皮书(2022)》,北京:中国信息通信研究院,2022年12月。欧盟发布的《2030年数字指南针:欧洲数字十年的交流方式》(2030DigitalCompass:TheEuropeanWayfortheDigitalDecade)指出,经济或社会的数字化是经济社会韧性的关键基础,欧盟要以投资流动和创新为繁荣的引擎,建立一个开放的数字经济。(3)European Commission,2030 Digital Compass: The European Way for the Digital Decade,Brussels,March 9,2021,p.1.2022年,21%的欧盟企业雇佣了信息和通信技术(Information and Communication Technologies,ICT)专家,50%的欧盟企业通过互联网召开远程会议,使用超过1Gb/s互联网连接的欧盟企业占比为11.9%。(4)Eurostat,“Digital Economy and Society Statistics-enterprises”,https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Digital_economy_and_society_statistics_-_enterprises.到2030年,数字经济有望为欧盟年经济增长拉动1.1个百分点,拉动GDP增长14%以上,GDP将增加2万亿欧元。(5)Emmanuel Amiot,Ivan Palencia,Augusto Baena and Charles de Pommerol,European Digital Sovereignty: Syncing Values and Value,New York: Oliver Wyman,2020.东盟则在其发布的《东盟数字总体规划2025》(ASEAN Digital Masterplan 2025)中表示,在全球新冠大流行期间,东盟注意到数字化在经济活动中的优势:数字化有助于提高企业生产力,增强在价值链中的地位,繁荣东盟经济,减少贸易摩擦。(6)ASEAN,ASEAN Digital Masterplan 2025,September 2021,p.4.2022年东盟数字经济达到2820亿美元,创造了16万个高技能就业岗位,间接支持了近3000万个就业岗位,数字经济有望到2030年增长到1万亿美元。(7)参见Google,Temasek,Bain &Company,“e-Conomy SEA 2022”,October 27,2022,https://services.google.com/fh/files/misc/e_conomy_sea_2022_report.pdf?utm_source=bain&utm_medium=website&utm_campaign=2022; Yeo Lay Hwee,“EU and ASEAN Must Step up Digital Connectivity Ties Amid Rising Geopolitical Tensions”,January 4,2023,https://euobserver.com/digital-eu/156480。

为释放数字经济的潜在价值,欧盟与东盟展开了一系列合作。欧盟设立了一项资助东盟的发展合作计划,即“加强型欧盟—东盟区域对话工具”[Enhanced Regional EU-ASEAN Dialogue Instrument (2016—2024),E-READI],计划投资2000万欧元用于支持东盟的高性能计算、纳米技术和智能交通系统发展。(8)The European Commission,“Enhanced Regional EU-ASEAN Dialogue Instrument (E-READI)”,https://www.eeas.europa.eu/eeas/enhanced-regional-eu-asean-dialogue-instrument-e-readi_en.2019年10月23日,欧盟委员会代表在万象与东盟高级官员就推进欧盟—东盟数字合作展开会谈。东盟代表对欧盟在数字经济和互联互通方面的做法和经验表现出浓厚的兴趣。(9)The European Commission,“Shaping Europe’s Digital Future”,October 30,2019,https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/eu-and-asean-building-stronger-digital-economy-connectivity-cooperation.同年,双方发表《东盟—欧盟网络安全合作声明》(ASEAN-EU Statement on Cybersecurity Cooperation),表示要建立安全和有弹性的网络空间。2020年12月1日,东盟—欧盟部长级会议通过了《东盟—欧盟关于互联互通的部长级联合声明》(ASEAN-EU Joint Ministerial Statement on Connectivity),承诺在数字创新、数字基础设施和物流、制造和服务数字化、信息和通信技术等方面互联互通。2021年9月16日,欧盟发布了《欧盟印太地区合作战略报告》(EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific),数字治理和建立数字伙伴关系是七个优先行动领域之一。(10)The European Commission,“The EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific”,September 16,2021,https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf.即将到来的2024年东盟—欧盟对话关系(ASEAN-EU Dialogue Relations)也将数字技术和网络安全等数字议题设置为优先领域。

既有研究关注到数字经济这一议题的重要价值。涉及东盟或东南亚地区的研究议题以东盟整体数字经济状况、东盟成员国与中国或美国数字经济的合作与分歧以及东盟成员国自身数字经济发展状况为主,鲜少触及东盟与欧盟在数字经济领域的合作。(11)参见Mira Burri,“Approaches to Digital Trade and Data Flow Regulation Across Jurisdictions: Implications for the Future EU-ASEAN Agreement”,Legal Issues of Economic Integration,No.49,2022,pp.149-168; Sinta Dewi Rosadi,“Protecting Privacy on Personal Data in Digital Economic Era: Legal Framework in Indonesia”,Brawijaya Law Journal: Journal of Legal Studies,Vol.5,No.1,2018,pp.143-157; Lam Quynh Trang Tran,Dai Thich Phan and Manh Tuan Nguyen,“Digital Economy: A Comparative Study in ASEAN”,Theory,Methodology,Practice-Review of Business and Management,Vol.18,No.2,2022,pp.83-92。有鉴于此,本文将探讨东盟与欧盟开展数字经济合作的动因,推进情况和制约因素。

一、东盟与欧盟数字经济合作的动因

东盟和欧盟在贸易领域建立了紧密联系。欧盟是东盟的第二大贸易伙伴,占东盟与世界其他地区贸易总额的13%。东盟是欧盟的第三大合作伙伴,仅次于美国和中国。(12)The European Parliament,“Southeast Asia”,https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/183/southeast-asia.在此基础上,东盟与欧盟出于政治、经济、技术动因,在数字经济领域开展合作。

(一)维护东南亚地区数字战略平衡

东南亚地区已成为大国数字经济和技术竞争的重要区域,世界各主要行为体寻求强化与该地区的数字联系。2016年,中国的“数字丝绸之路”(Digital Silk Road,DSR)旗舰项目中国—东盟信息港(The China-ASEAN Information Harbor,CAIH)启动,使得中国的数字技术标准得以在东南亚应用。(13)Ngeow Chow-Bing,“China-ASEAN Information Harbor: The Digital Silk Road from Guangxi to Southeast Asia”,August 2021,https://library.fes.de/pdf-files/bueros/indonesien/18185.pdf.中国—东盟自贸区协议3.0版的谈判也在持续推进中,数字经济作为新的增长点被纳入其中。相较于中方的互利互惠合作,美国以政治为导向,试图将东南亚数字经济议题政治化。特朗普政府时期,美国提出清洁网络倡议(Clean Network Initiative),以保护人权、隐私安全为幌子,施压东南亚更换数字设备供应商。拜登政府则试图构建一个技术联盟以对抗中国的“数字丝绸之路”,限制中国对该地区的技术出口。此外,由澳大利亚主导,美国、日本和印度参与的四方技术网络(Quad Technology Network,QTN)不断鼓吹中国对东南亚的数字经济投资可能造成该地区受到网络安全威胁,要求制定必要的法规以确保特定行为体不会主导东南亚数字经济。(14)Trisha Ray,Sangeet Jain,Arjun Jayakumar and Anurag Reddy,The Digital Indo-Pacific: Regional Connectivity and Resilience,Canberra: Quad Tech Network,February,2021.面对“选边站”压力,新加坡总理李显龙在2019年香格里拉对话会上明确表示,“印太合作”的提议不应该破坏东盟的既有安排,也不应该制造对立集团或迫使各国“选边站”。印尼总统佐科则呼吁建立包括中国在内的印太愿景。(15)Jonathan Stromseth,“Don’t Make Us Choose Southeast Asia in the Throes of Us-China Rivalry”,October,2019,https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/10/FP_20191009_dont_make_us_choose.pdf.在此背景下,与欧盟加强合作,可以为东南亚国家带来适当的缓冲,有助于其保持战略灵活性。

面对东南亚数字市场的激烈竞争,作为全球数字领域重要行为体的欧盟需要避免缺席,维持其在东南亚的政治经济影响力。东盟处于欧盟印太战略架构的中心,伙伴关系和加强多边合作是欧盟印太战略的核心。(16)Joanne Lin,“The EU in the Indo-Pacific: A New Strategy with Implications for ASEAN”,December 22,2021,https://fulcrum.sg/the-eu-in-the-indo-pacific-a-new-strategy-with-implications-for-asean/.为强化在东南亚的数字影响力,欧盟于2018年出台了《欧亚互联互通——欧盟战略的重要基础》(Connecting Europe and Asia-Building blocks for an EU Strategy),明确指出要与亚洲和其他第三国的骨干网络链接,形成互联互通的信息和通信技术环境。(17)The European Commission,Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy,Brussels,September 19,2018.2021年,欧盟又发布了《欧盟印太地区合作战略报告》,将数字治理和数字伙伴关系发展提升为优先事项,扩大与印太伙伴的数字伙伴关系网络,并探索建立新数字伙伴关系协议的可能性,着重强调安全的海上通信线路和能力建设。(18)The European Commission,The EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific,Brussels,September 16,2021.2022年欧盟—东盟建交45周年之际,欧盟又提出了一项100亿欧元的投资计划,该计划作为全球门户(Global Gateway)计划的一部分,加速对东盟国家的数字基础设施投资,支持东盟电网互联、投资数字化,包括通过海底电缆进行互联互通,并促进环境、经济和社会可持续价值链。(19)The European Commission,“Global Gateway: EU and its Member States to Mobilise 10 billion for South-East Asia”,December 14,2022,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7678.

(二)在数字经济领域各取所需

东盟希望借助欧盟实现数字化转型,推动其数字市场一体化。《东盟经济共同体2025年蓝图》(AECBlueprint2025)指出,要推动东盟建设安全、可持续和转型的数字经济,并利用信息通信技术建设创新、包容和一体化的东盟。(20)参见ASEAN,“AEC Blueprint 2025”,2015,https://asean.org/wp-content/uploads/2021/08/AEC-Blueprint-2025.pdf;“Eight Essential Digital Transformation Technologies”,https://www.cloud-kinetics.com/eight-digital-transformation-technologies/; Daniel Castro,Michael McLaughlin and Eline Chivot,“Who Is Winning the AI Race: China,the EU or the United States?”,August 19,2019,https://datainnovation.org/2019/08/who-is-winning-the-ai-race-china-the-eu-or-the-united-states/.《〈东盟数字一体化框架〉行动计划2019—2025》(Digital Integration Framework and its Action Plan,DIFAP)确立了东盟数字一体化的总体蓝图。(21)参见中国贸促会:《聚焦东盟数字经济发展(二):〈东盟数字一体化框架〉及其行动计划》,2022年1月25日,https://www.ccpit.org/indonesia/a/20220125/20220125bfw8.html;MTI,“ASEAN Digital Integration”,https://www.mti.gov.sg/ASEAN/ASEAN-Digital-Integration。然而,东盟数字化转型和一体化进程缓慢,尚未形成协调一致的数字法规。不同东盟国家在基础设施、频谱共享和频谱交易方面采取了截然不同的方法。(22)Soon Ghee Chua and Nikolai Dobberstein,The ASEAN Digital Revolution,Seoul: Kearney,January 1,2020,p.30.在此背景下,欧洲的投资对东盟数字化转型至关重要。统计数据显示,2021年外国对东盟直接投资(Foreign Direct Investment,FDI)1740亿美元,信息通信产业在所有受投资产业中排名第五,共74.47亿美元,占比4.2%。在对东盟信息通讯产业的FDI中,中国投资24.392亿美元,欧洲投资20.235亿美元,美国投资11.129亿美元。(23)UNCTAD,ASEAN Investment Report 2022,New York,2022,p.3; The ASEAN Secretariat,ASEAN Statistical Yearbook 2022,Jakarta,December 2022,pp.144,146,149,150,154.欧盟的经验对东盟具有启示作用,两者同为区域一体化组织,均有几亿人口。早在2001年的东盟—欧盟峰会上,东盟前秘书长塞维里诺(Rodolfo Severino)就表示,信息和通信技术是东盟经济乃至整个区域一体化的关键因素,对欧洲而言是一个很好的参与机会。(24)ASEAN,“ASEAN as a Partner for Europe”,July 31,2012,https://asean.org/asean-as-a-partner-for-europe/.在2019年的第12次东盟电信和信息技术部长年会上,东盟代表就对欧盟在数字经济和互联互通方面的做法和经验充满兴趣,包括一般的政策、监管和数字创新生态系统。东盟秘书处信息和通信技术高级官员布迪·尤沃诺(Budi Yuwono)表示,东盟一直希望将众多市场整合为单一市场,在东盟—欧盟信息和通信技术对话框架内加速该地区的数字化转型。(25)The European Commission,“The EU and ASEAN: Building Stronger Digital Economy &Connectivity Cooperation”,October 30,2019,https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/eu-and-asean-building-stronger-digital-economy-connectivity-cooperation.

欧盟希望分享东盟数字经济红利,重视东盟在数字经济产业链中的地位。东南亚数字市场前景广阔,呈现出迅猛发展的态势,除老挝、缅甸外,东盟主要国家2021年的互联网普及率达75%,用户总数约4.4亿。(26)参见Statista,“Internet Usage in Southeast Asia-Statistics &Facts”,https://www.statista.com/topics/9093/internet-usage-in-southeast-asia/#topicOverview。2022年,东南亚的互联网用户数量将同比增长3.1%,增长速度居全球第二。(27)Man-Chung Cheung,“The Upside for Internet User Growth Remains High in Southeast Asia”,May 10,2022,https://www.insiderintelligence.com/content/upside-internet-user-growth-remains-high-southeast-asia.2022年东南亚电商市场规模约1310亿美元。预计到2025年,这一数字将大幅增加,其中东南亚电子商务市场预计价值2110亿美元。(28)Statista,“Value of the E-commerce Market in Southeast Asia from 2019 to 2022 and a Forecast for 2025”,https://www.statista.com/statistics/958414/southeast-asia-e-commerce-market-value/.2015年至2021年间,东盟融资超过100万美元的初创企业数量几乎增加了两倍,达到1920家,增长率比欧洲高85%,比美国高65%。(29)James Fox,“Industries to Watch Out for Growth in Southeast Asia in 2023”,January 17,2023,https://www.aseanbriefing.com/news/industries-to-watch-out-for-growth-in-southeast-asia-in-2023/.在《欧盟印太地区合作战略报告》中,欧盟认为包括东盟在内的印太地区处于数字经济的前沿,在经济上具有重要意义,应寻求扩大双边贸易和投资关系。此外,在新一轮全球半导体供应链调整中,东盟成为重要一环。半导体是各类电子设备的重要器件,是支撑数字经济活动的重要基础。东盟国家已成为全球主要的半导体和印制电路板供应商之一。2019年东盟就已是世界第二大半导体出口地,占全球半导体出口的22.5%。在东盟国家中,马来西亚、新加坡、越南以及菲律宾和泰国在研发和集成电路设计方面处于领先地位。2020年新加坡为全球半导体出口贡献了12.4%。马来西亚则贡献了6.3%。(30)Sumeet Gaikwad,“Can Southeast Asia Alleviate the Global Chip Shortage?”,May 30,2022,https://www.asiafundmanagers.com/us/can-southeast-asia-alleviate-the-global-chip-shortage/.受全球新冠肺炎疫情等事件影响,欧盟正积极推动半导体关键原材料来源多样化,维护其供应链弹性。东盟地区日趋完善的半导体生产体系契合了欧盟在半导体供应链调整方面的需求。

(三)对标或输出数字监管和技术标准

在数字监管和数字标准领域,东盟需要对标欧盟。欧盟在数字监管的多个方面处于领先地位。全球首个提出跨境数据流动执行原则的经济合作与发展组织(OECD,以下称“经合组织”)于1980年发布的《隐私保护和跨境个人数据流动指南》(《经合组织指南》)就是参照欧盟法律法规制定的。2018年生效的《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation,GDPR)在全球形成了一定的监管影响力,包括日本、韩国、肯尼亚等16个国家以该条例为蓝本,在国家层面统一颁布了数据法案。(31)程海烨:《拜登政府的数字合作战略:意图、行动与限度》,《世界经济与政治论坛》2022第4期,第22—43页。马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国已在现有监管框架下修订跨境数据流动政策,以确保其与《通用数据保护条例》原则保持一致。(32)Sharon Tan and Nurul Syahirah Azman,“The EU GDPR’s Impact on ASEAN Data Protection Law”,September,2019,https://www.financierworldwide.com/the-eu-gdprs-impact-on-asean-data-protection-law#.ZBh4UXZBxD9.在数字技术标准方面,欧盟在全球范围内拥有巨大影响力。欧洲拥有3个重要的标准化机构。在国际标准化机构内,欧盟也拥有远超中美两国的代表性。(33)欧洲标准化委员会(Comité Européen de Normalisation,CEN)、欧洲电工标准化委员会(European Committee for Electrotechnical Standardization,CENELEC)和欧洲电信标准协会(European Telecommunications Standards Institute,ETSI)。在国际标准化组织(International Organization for Standardization,ISO)的技术委员会(Technical Committee,TC)中,欧盟成员国有295个秘书处,6060个参与成员,5038个观察成员。在国际电工委员会(International Electrotechnical Commission,IEC)的TC和小组委员会(Subcommittees,SC)中,欧盟成员国则有93个秘书处,1780个参与成员,1556个观察成员。参见Tim Rühlig,“The Rise of Tech Standards Foreign Policy”,February 3,2022,https://dgap.org/en/research/publications/rise-tech-standards-foreign-policy; ISO,“ISO MEMBERS”,2022,https://www.iso.org/members.html; IEC,“IEC Members-National Committees”,2022,https://www.iec.ch/national-committees。东盟数字技术标准不可避免地会受到欧盟的影响。欧盟—东盟商务理事会(EU-ASEAN Business Council)在2019年就曾建议东盟制定区域规则和标准,促进数字基础设施的跨境融合。(34)“Growing a Stronger Digital Future in Southeast Asia (2019)”,https://www.eu-asean.eu/wp-content/uploads/2022/02/GROWING-A-STRONGER-DIGITAL-FUTURE-IN-SOUTHEAST-ASIA-2019.pdf.目前,东盟已在《东盟经济共同体2025年蓝图》、《电子东盟框架协议》(e-ASEAN Framework)、《东盟数字总体规划2025》中反复提及要统一东盟内部数字技术标准,与国际数字技术标准接轨。在与欧盟的协调过程中,东盟处于一种追随者的地位。例如,在《东盟—欧盟关于互联互通的部长级联合声明》中,东盟承诺坚持并有效落实有关国际准则和标准。

欧盟则希望向东盟输出欧盟数字技术标准和监管规则。要实现高质量数字经济合作,协调一致的数字技术标准是关键。而标准不具有法律约束力,世界贸易组织只要求成员国将国际标准作为自身标准法规的基础。(35)参见Deutsches Institut für Normung,“The Legal Significance of Standards”,https://www.din.de/en/about-standards/standards-and-the-law/legal-significance-of-standards; WTO,“The WTO Agreement on Technical Barriers to Trade”,https://www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/tbtagr_e.htm。国际标准化组织也强调标准的自愿性。(36)ISO,“Standards in our World”,https://www.iso.org/sites/ConsumersStandards/1_standards.html.这意味着,同一领域可以同时存在多个数字技术标准,类似的标准会并行运行。数字技术标准往往随着设备的投入而得到推广,并且对于数字基础设施有一定的黏性,不兼容的标准系统的更换成本很高。一旦欧盟完成与东盟的数字技术标准协调,今后东盟地区的数字设备设施和发展都将与欧盟绑定,能为欧盟带来长期收益。同时,东盟地区数字监管框架缺乏连贯性,成员国采用了不同的跨境数据规制政策。该地区公司受到国家层面分散而不是统一的数字监管的限制,无法向东盟外消费者提供数字商品和服务。(37)Sithanonxay Suvannaphakdy,“Fragmented Digital Regulations Are Constraining ASEAN’s Digital Economy”,February 17,2023,https://fulcrum.sg/fragmented-digital-regulations-are-constraining-aseans-digital-economy/.欧盟数字监管规则在东盟国家的推广应用可以为双边数字贸易提供便利。此外,数字技术标准和监管规则还能帮助欧盟传播欧洲数字愿景。欧盟在《欧盟数字权利和与原则宣言》(Declaration on European Digital Rights and Principles)中将人的权利列为欧盟数字化转型的中心。以人为中心,保护隐私、人权、民主,这一思想贯穿于欧盟的数据流动、人工智能和平台监管等各个数字领域。(38)The European Commission,“European Digital Rights and Principles”,May 4,2022,https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/digital-principles; Laura Kayali,Melissa Heikkilä and Janosch Delcker,“Europe’s Digital Vision,Explained”,February 19,2020,https://www.politico.eu/article/europes-digital-vision-explained/.内嵌于数字技术标准和监管规则中的欧洲愿景将在与东盟的数字经济合作中得以传播。

二、东盟与欧盟数字经济合作的推进

2022年12月14日,在东盟与欧盟建交45周年之际,双方举行了首次东盟—欧盟领导人峰会。东盟和欧盟领导人重申了数字基础设施投资、有效的数据保护,制定相互认可的数字标准等议题的重要性。(39)The European Council,“EU-ASEAN Commemorative Summit,14 December 2022”,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2022/12/14/.双方已在数字伙伴关系、数字基础设施建设、数字金融、数字标准和规则、数字指数等方面开展合作。

(一)加强机制化合作,推进数字伙伴关系

东盟进一步加强与欧盟的机制化合作。东盟将原有的东盟电信和信息技术部长会议升级为东盟数字部长会议,首届会议于2021年1月22日举行,东盟数字高级官员会见了来自欧盟的对话伙伴。东盟外长对东盟—欧盟信息通信技术工作组在第一次会议上通过《2021东盟—欧盟信息通信技术工作计划》(2021 ASEAN-EU ICT Work Plan)表示欢迎,期待推进双方在共同感兴趣的领域开展合作,包括正在制定的东盟数字指数(ADIX)和“加强型欧盟—东盟区域对话工具”机制下的数字政策能力建设项目。(40)ASEAN,“The 1st ASEAN Digital Ministers’ Meeting and Related Meetings 22 January 2021: Joint Media Statement”,January 22,2021,p.3,https://asean.org/wp-content/uploads/16-ADOPTED_Joint_Media_Statement_of_the_1st_ADGMIN_cleraed.pdf.2023年2月,第三届东盟数字部长会议及相关会议批准《东盟—欧盟2023年数字工作计划》(The ASEAN-EU 2023 Digital Workplan),以加强双方在共同关心领域的合作,东盟也对欧盟加强区域合作机制作出的宝贵贡献表示赞赏。(41)“The 3rd ASEAN Digital Ministers’ Meeting and Related Meetings Joint Media Statement”,February,2023,https://asean.org/wp-content/uploads/2023/02/Endorsed-3rd-ADGMIN-JMS.pdf.此外,通过东盟—欧盟科技对话(ASEAN-EU Dialogue on Science and Technology),双方加强了科学技术交流。东盟科技委员会和欧盟相关机构定期开展高层官员级别的科技对话,强化双边技术沟通。2016—2020年东盟科学、技术和创新行动计划(ASEAN Plan for Action on Science,Technology and Innovation,APASTI)与欧洲地平线2020(Horizon 2020)研究计划之间的联系得到加强。

再次是构建数字伙伴关系。2022年,欧盟分别与日本、韩国和新加坡这3个亚洲国家建立了数字合作伙伴关系。其中,《欧盟—新加坡数字伙伴关系》(EU-Singapore Digital Partnership,EUSDP)是欧盟与东盟成员国的第一份数字伙伴关系,旨在加强双方在数字技术领域的合作。(42)参见IMDA,“Singapore and the European Union Sign Digital Partnership”,March 16,2023,https://www.imda.gov.sg/Content-and-News/Press-Releases-and-Speeches/Press-Releases/2023/Singapore-and-the-European-Union-Sign-Digital-Partnership; European Commission,“Eu-singapore Digital Partnership”。欧盟与新加坡还签署了数字贸易原则协议。该协议表明欧盟和新加坡对数字经济有着共同的承诺,将成为欧盟—东盟更广泛合作的基石。(43)The European Commission,“EU and Singapore Launch Digital Partnership”,February 1,2023,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_467; Maaike Okano-heijmans,Henry Chan and Brigitte Dekker,“Growing Stronger together Towards an EU-ASEAN Digital Partnership?”,February,2022,pp.1,18,https://www.clingendael.org/sites/default/files/2022-02/Growing%20stronger%20together.pdf.同时,欧盟正持续推进与东盟的数字伙伴关系。在《东盟—欧盟关于互联互通的部长级联合声明》、《落实东盟—欧盟战略伙伴关系行动计划(2023—2027)》[Plan of Action to Implement the ASEAN-EU Strategic Partnership (2023—2027)]以及东盟—欧盟领导人峰会上反复提及数字互联互通的重要性,希望促进数字转型合作。双方承诺加强在联合国及其系统内其他机构、亚欧会议和二十国集团框架下的合作,加强东盟常驻代表委员会与欧盟驻东盟代表团在雅加达的对话,支持在互利合作基础上推进东盟—欧盟战略伙伴关系,探讨发展数字伙伴关系。(44)“Plan of Action to Implement the ASEAN-EU Strategic Partnership (2023—2027)”,January,2022,pp.1,2,https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/Plan%20of%20Action%20to%20Implement%20the%20ASEAN-EU%20Strategic%20Partnership%20%282023-2027%29.pdf.此外,印尼与欧盟于2022年6月就数字经济合作的可能性展开会谈。2023年3月15日,泰国和欧盟宣布重启自由贸易协定谈判,该协定将支持消除数字贸易障碍,从而促进数字化转型。(45)The European Commission,“EU and Thailand Relaunch Trade Negotiations”,March 15,2023,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_1628.

(二)推进数字基础设施建设和数字金融合作

成功的数字化转型需要完备的数字基础设施。数字基础设施支撑着数字生态系统,使得数字经济的发展成为可能。它涵盖了全部硬件和软件基础设施,包括数据中心、光纤基础设施、服务器硬件、人员、软件和操作系统等。2018年,东盟与欧盟启动了一项名为“网络安全意识与知识系统高阶应用”(Cybersecurity Awareness and Knowledge Systemic High-level Application,Project YAKSHA)的项目,以提高关键基础设施服务器的整体安全性。同时,东盟和欧盟合作开发新的专用网络安全软件工具包,并设计了一个专门的系统用于长期存储和分析信息,部署标准的信息格式和接口以促进交互。该项目由欧盟地平线2020研究和创新计划(European Union’s Horizon 2020 Research and Innovation Programme)资助,预算为250万欧元,包括7个欧洲合作伙伴和五个东南亚伙伴。(46)参见The European Commission,“Project YAKSHA to Reinforce EU-ASEAN Cooperation in Cybersecurity”,January 10,2018,https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/project-yaksha-reinforce-eu-asean-cooperation-cybersecurity。在另一个名为“加强在亚洲及与亚洲的安全合作”(Enhancing Security Cooperation in and with Asia,ESIWA)的项目中,东盟与欧盟针对关键基础设施的恶意网络活动开展合作。在欧盟倡议下,法国和德国对该项目进行资助,以帮助包括东盟三国在内的合作伙伴量身定制网络安全合作方法,促进伙伴国家标准和操作程序与欧盟标准和操作程序趋同。在这一项目中积累的良好做法和治理经验将为合作建设安全和有弹性的数字基础设施提供坚实基础。(47)参见GIZ,“Enhancing Security Cooperation in and with Asia”,https://www.giz.de/en/worldwide/87412.html; Cybil,“Enhancing Security Cooperation in and with Asia (ESIWA)”,https://cybilportal.org/projects/enhancing-security-cooperation-in-and-with-asia-esiwa/; Micha Rekowski,“Secure and Resilient Digital Infrastructure: an Agenda for Europe and Asia-Pacific”,February,2022,p.7,https://www.aescon.org/wp-content/uploads/2022/10/AESCON-PB-02-final.pdf。2022年,欧盟在“全球门户”计划下再次启动100亿欧元的投资,加大对东盟国家的基础设施投资力度,如法国的湄公河水电二期(Hydro Mekong phase 2)项目、德国在越南的公周岛海上风电(Hon Trau Offshore Wind Farm)项目。(48)“EU-ASEAN: Global Gateway”,https://www.consilium.europa.eu/media/60832/global-gateway-asean-factsheet_final.pdf.一系列清洁能源项目为东南亚数字经济的发展提供了稳定的电力供给。

数字经济的发展使得东盟国家对数字金融的需求增大。2018年至2021年,东盟各国的无现金交易比例大幅增加,新加坡比例最高(87%),其次是菲律宾(63%)、印尼(58%)、泰国(48%)、马来西亚(45%)、越南(42%)。(49)World Economic Forum,“How to Close Southeast Asia’s Financial Inclusion Gap”,February 7,2022,https://www.weforum.org/agenda/2022/02/closing-southeast-asia-s-financial-inclusion-gap/.预计到2027年,东南亚电商收入将达到1992亿美元,用户数量将达到4.856亿,户渗透率将达到68.5%。(50)Statista,“eCommerce-Southeast Asia”,https://www.statista.com/outlook/dmo/ecommerce/southeast-asia.到2025年,仅东南亚的数字支付就将达到1.2兆美元,许多欧洲初创企业选择新加坡作为在东南亚的跳板,通过提供金融科技服务来解决外汇交易的高额费用和货币加价问题。(51)“Why European Start-ups Select Singapore as a Launchpad for South East Asian Growth”,October 27,2021,https://www.investmentmonitor.ai/tech/why-european-start-ups-select-singapore-as-a-launchpad-for-south-east-asian-growth-2/.东南亚地区旺盛的数字金融需求,为本地和外国金融科技企业提供了大量机会。欧洲早在2018年开始就对金融科技市场进行了整合,产生了大型行业参与者,德国太阳神银行(SolarisBank)、荷兰阿德因(Adyen)等欧洲金融科技企业积极向东南亚扩张。同时,欧洲在单一欧元支付区经验的基础上,在东盟地区改善跨境支付,包括汇款、企业对消费者和企业对企业支付。(52)Brigitte Dekker,Karthik Nachiappan and Maaike Okano-Heijmans,Fostering Digital Connectivity in and with the Indo-Pacific: Opportunities for the European Union,The Hague,April,2021,p.19.欧洲金融界与美国同行一道牵头于2017年启动环球银行金融电信协会(SWIFT)全球支付创新(Global Payment Innovation,GPI)倡议,旨在解决全球范围内的业务流程摩擦。东盟金融界采用了该服务,这使得东盟跨境支付现在可以在几秒钟或几分钟内处理。全球支付创新倡议已经在新加坡和泰国等东盟市场的即时支付系统整合的审查中取得进展。

(三)协调数字标准和规则,构建数字指数

在数字标准方面,东盟与欧盟在2022年的欧盟—东盟领导人联合声明中承诺进一步制定相互认可的标准,支持发展和平、安全、开放、互操作、可靠、包容和有弹性的数字经济。(53)The Council of the European Union,“EU-ASEAN Commemorative Summit 2022 Joint Leaders’ Statement”,https://www.consilium.europa.eu/media/60846/eu-asean-leaders-statement.pdf.欧盟将东盟视为重要合作伙伴,双方尝试基于各自实践求同存异,以进一步促进双边数据传输。(54)The European Commission,“Standard Contractual Clauses (SCC)”,https://commission.europa.eu/law/law-topic/data-protection/international-dimension-data-protection/standard-contractual-clauses-scc_en.2023年5月24日,欧盟与东盟在布鲁塞尔举行的计算机、隐私和数据保护会议(Computers,Privacy and Data Protection conference,CPDP)上发布了《东盟示范合同条款和欧盟标准合同条款的联合指南》(Joint Guide To ASEAN Model Contractual Clauses and EU Standard Contractual Clauses)。该指南以2021年1月发布的《东盟跨境数据流动示范合同条款》(ASEAN Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flows,MCC)和2021年6月发布的《欧盟标准合同条款》(EU Standard Contractual Clauses,SCC)为基础,形成了符合两套合同条款要求的最佳实践指南。该联合指南旨在为在这两个地区运营的企业提供实用指导,使双方的公司更容易满足合同条款的相应要求。(55)ASEAN and European Commission,“Joint Guide to ASEAN Model Contractual Clauses and EU Standard Contractual Clauses”,May 24,2023,https://commission.europa.eu/system/files/2023-05/%28Final%29%20Joint_Guide_to_ASEAN_MCC_and_EU_SCC.pdf.

在数字规则方面,由于东盟与欧洲的贸易往来频繁,东盟企业遵守欧盟法规变得越来越重要。东盟在2016年通过了《东盟个人数据保护框架》(ASEAN Framework on Personal Data Protection),2018年发布了《东盟数字数据治理框架》(ASEAN Framework on Digital Data Governance),目标是确保与《通用数据保护条例》的互操作性,从而实现两个地区之间的数据自由共享。(56)参见“Framework On Personal Data Protection”,https://asean.org/wp-content/uploads/2012/05/10-ASEAN-Framework-on-PDP.pdf;“Framework On Digital Data Governance”,https://asean.org/wp-content/uploads/2012/05/6B-ASEAN-Framework-on-Digital-Data-Governance_Endorsedv1.pdf。一些东盟成员国在制定本国数字规则时也积极对标《通用数据保护条例》。例如,2018年9月修订后的泰国《个人数据保护法》草案就更加接近《通用数据保护条例》的基本要素。(57)The EU-ASEAN Business Council,“Data Governance in ASEAN: From Rhetoric to Reality”,April,2020,p.5,https://www.eu-asean.eu/wp-content/uploads/2022/02/DATA-GOVERNANCE-IN-ASEAN-FROM-RHETORIC-TO-REALITY-2020.pdf.2021年发布的《东盟数据管理框架》(ASEAN Data Management Framework,DMF),作为数据传输的法律基础,规范了东盟成员国的跨境数据传输。未来,东盟还将出台“东盟跨境数据流动认证办法”。

此外,欧盟还帮助东盟构建东盟数字指数。该指数是一种衡量数字发展的指标,用于评估数字化进展以及数字化对社会和经济的影响,以展示东盟地区在连通性、公共服务和数字技能等领域的表现。东盟数字指数将为东盟成员国提供解决各自国家数字鸿沟所需的信息,确定东盟国家数字基础设施的需求和差距,加深政府在改善数字基础设施方面优先事项的理解,从而为数字经济发展赋能。自2018年开始,为支持东盟的经济数字化,欧盟以自己的数字经济与社会指数(The Digital Economy and Society Index,DESI)为模板,着手帮助东盟建立东盟数字指数。(58)数字经济和社会指数(DESI)是一个综合指数,涵盖5个主要维度:连通性、人力资本、互联网的使用、数字技术的整合和数字公共服务。自2014年以来,欧盟委员会一直通过DESI指数监测成员国的数字进展。参见Maaike Okano-heijmans,Henry Chan and Brigitte Dekker,Growing Stronger together Towards an EU-ASEAN Digital Partnership?,Clingendael Report,The Hague: Netherlands Institute of International Relations,February,2022,pp.10,18; The European Commission,The Digital Economy and Society Index-DESI 2022,Brussels,July 28,2022。东盟秘书处信息和通信技术高级官员布迪·尤沃诺表示,在“加强型欧盟—东盟区域对话工具”框架下,东盟数字指数有望加速该地区的数字化转型。(59)The EU-ASEAN Cooperation Microsite,“E-READI: Measuring Asean Digital Performance”,https://euinasean.eu/measuring-asean-digital-performance/.2019年12月,27位专家出席了欧盟—东盟数字经济对话暨第二届衡量数字经济与社会研讨会,在听取欧盟专家对“数字经济与社会指数”的介绍后,东盟与会者同意构建东盟数字指数,并为该指数制定了愿景、目标和指标清单。(60)The European Commission,“EU-ASEAN Digital Economy Dialogue 2nd Workshop on Measuring Digital Economy &Society”,December,2019,https://digital-strategy.ec.europa.eu/fr/node/1264.

三、东盟与欧盟数字经济合作的限度

虽然东盟与欧盟有着一致的合作意向,相关数字经济合作项目正在推进,但双方的合作存在限度。

(一)欧盟对东盟数字经济领域投资和技术能力不足

欧盟的承诺多于实际投入,诸多投资停留在纸面上。在与东盟数字经济相关的多份重要文件中,欧盟的确提出了一些关于数字经济合作的倡议,在一些细分领域也有表述,但并未给出具体目标、时间表和落实计划。在《欧亚互联互通——欧盟战略的重要要素》(ConnectingEuropeandAsia-BuildingBlocksforanEUStrategy)中,欧盟认识到高容量网络链路对于数字经济至关重要,表示要帮助亚洲国家实现普遍且可负担的互联网接入,但并未提及实现该项目所投入的资金。欧盟计划在亚洲推广“四代数字发展战略”(Digital 4 Development Strategy),但该项目仍未成形。(61)参见The European Commission,“Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy”,September 19,2018,p.5,https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf;“Home-d4dhubdev”,https://d4dhub.eu/。《欧盟印太地区合作战略报告》也只是简单提及海上通信线路、能力建设,再无任何资金目标规划。(62)The EU Commission,“The EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific”,September 16,2021,https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf.《东盟—欧盟关于互联互通的部长级联合声明》和《欧盟—东盟领导人声明》(EU-ASEAN Commemorative Summit 2022 Joint Leaders’ Statement)也没有提及任何的项目投资计划。(63)参见ASEAN,“ASEAN-EU Joint Ministerial Statement on Connectivity”;“EU-ASEAN Commemorative Summit 2022 Joint Leaders’ Statement”,December 14,2022,https://www.consilium.europa.eu/media/60846/eu-asean-leaders-statement.pdf。具体到实际投资活动,除上文提到的未来100亿欧元基础设施投资外,欧盟还将投入3000万欧元,用于支持与东盟具体合作项目的绿色倡议计划。对于双方技术合作而言十分重要的工具“加强型欧盟—东盟区域对话工具”,欧盟计划全资投入的金额仅为2000万欧元。(64)Alexander Chipman Koty,“The Enhanced Regional EU-ASEAN Dialogue Instrument”,https://www.aseanbriefing.com/news/the-enhanced-regional-eu-asean-dialogue-instrument-what-does-it-do/.在另一项名为“欧盟对东盟区域一体化的支持”(ARISE Plus)的机制中,欧盟在东盟开展了51个项目,投入的资金仅有2200万欧元,其中涉及信息和通信技术的项目仅有2020年启动的“东盟海关过境系统”(ASEAN Customs Transit System,ACTS)。(65)“ASEAN Regional Integration Support from the EU”,https://ariseplus.asean.org/.另有如“欧盟对东盟地区高等教育的支持”计划(EU Support to Higher Education in the ASEAN region,SHARE),在2015年至2022年间向东盟学生提供了总值1500万欧元的资金援助,以提升他们在诸如高性能计算机等方面的能力。(66)EU-ASEAN SHARE Programme,“EU Support to Higher Education in the ASEAN Region”,https://www.share-asean.eu/;“ASEAN-EU: 28th Joint Cooperation Committee Joint Press Release”,March 26,2021,https://www.eeas.europa.eu/eeas/asean-eu-28th-joint-cooperation-committee-joint-press-release_en.相比于中美动辄上千亿的投资,以及一系列快速落地的项目,欧盟在东盟的投入显得不足且进展缓慢。

在技术方面,受自身数字技术水平限制,欧盟技术在东盟地区鲜有建树。比如,第五代通信(5G)技术为广泛的数字技术奠定了基础,能够刺激数字化和数字经济发展。然而,欧洲不仅在第五代通信技术性能上落后于国际同行,还在第五代通信技术采用率上落后于全球同行。2022年第四季度,欧洲的第五代通信技术使用率仅占移动连接总数的7.4%。第五代通信技术采用率最高的欧洲国家是瑞士,仅有21%,而美国为43.1%,中国为36.3%。(67)Sylwia Kechiche,“European 5G Performance Trails its International Peers”,February 21,2023,https://www.ookla.com/articles/european-5g-performance-q1-202.欧洲在第五代通信技术上的落后也影响了欧洲企业在东南亚的业务拓展。例如,马来西亚虽然此前在美欧压力下终止与华为的合作,转而与瑞典的爱立信签订25亿美元的10年期第五代通信合约,但如今却准备再次给予华为平等的准入机会,建设第二个第五代通信网络。(68)Mercedes Ruehl,“Huawei Fights for Role as Malaysia Reviews 5G Tender”,March 6,2023,https://www.ft.com/content/fb50c363-4a6d-4e32-a144-1fea48c34226.在印尼,华为和中兴被视为值得信赖的网络安全供应商,华为2021年在印尼市场的份额为31.7%,诺基亚以14.6%位居第二。(69)Gatra Priyandita,Dirk Van Der Kley and Benjamin Herscovitch,Localization and China’s Tech Success in Indonesia,Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace,July 2022.此外,欧盟与东盟合作的东盟数字指数(ADIX)仍然在构建当中,但同时期美国国际开发署已经通过“以创新、贸易和电子商务在东盟实现包容性增长”(Inclusive Growth in ASEAN through Innovation,Trade and E-Commerce,IGNITE)项目帮助东盟制定了东盟数字一体化指数(ASEAN Digital Integration Index,ADII),使得东盟可以跟踪、衡量和分析数字一体化及其数字经济的进展,为数据保护和网络安全、数字技能和数字贸易方面的政策制定提供依据,第一份《东盟数字一体化指数报告》也于2021年8月发布,其建构进度及应用远超欧盟。(70)ASEAN-USAID IGNITE,“ASEAN Digital Integration Index Report 2021”,August,2021,https://asean.org/wp-content/uploads/2021/09/ADII-Report-2021.pdf.

(二)东盟的内在机制制约

东盟的组织形式制约了其与欧盟的合作。东盟是一个松散的区域组织,它的决策基于共识和协商,其决议不具有约束力,因此成员国会根据自身国情审视集体决议,按照最符合其利益的方式来采取行动。这使得东盟决策在执行阶段会大打折扣,难以取得实质性进展。例如,在《欧盟—东盟领导人联合声明》《东盟—欧盟互联互通声明》中都提及要与《东盟互联互通总体规划2025年》(Master Plan on ASEAN Connectivity 2025,MPAC)接轨,落实《东盟—欧盟网络安全合作声明》,要提高固定和移动宽带基础设施的质量和覆盖范围,但一些东盟成员国在执行时仍根据本国利益选择供应商。(71)ASEAN,“Master Plan on ASEAN Connectivity 2025”; Gatra Priyandita,Dirk Van Der Kley and Benjamin Herscovitch,Localization and China’s Tech Success in Indonesia,pp.10-15.

东盟秘书处不是一个超国家机构,它只是为政府间合作提供行政支助。东盟既没有法定权力,也没有充足的预算。根据《东盟互联互通总体规划2025年》,该地区每年包括数字设施在内的基础设施需求超过1100亿美元,为满足发展需求,东盟需要每年投入同等金额。(72)ASEAN,“Master Plan on ASEAN Connectivity 2025”,pp.31,43.然而,总体规划并未说明资金来源,也未说明资金在成员国间如何分配。《东盟互联互通总体规划2025年》《东盟经济共同体2025年蓝图》《东盟数字总体规划2025年》和《东盟—欧盟互联互通声明》均提及要提高中小微企业的数字技能和对数字金融获取能力,但都未列出用于技能培训的具体费用和出资方,也未明确金融支持的金额。(73)World Economic Forum,“Members of the World Economic Forum’s Digital ASEAN Board of Advisors”,https://weforum.ent.box.com/s/izu3v0is3ycrctcayw5wyk9tcxn31ax6; ASEAN,“Master Plan on ASEAN Connectivity 2025”,p.9; ASEAN,“AEC Blueprint 2025”,pp.12-13; ASEAN,“ASEAN-EU Joint Ministerial Statement on Connectivity”.

此外,东盟成员国之间数字协调不足,数字基础设施水平差异较大。东盟内部数字经济发展水平不同,导致各成员国政策倾向不同。发达的数字经济体,如马来西亚和新加坡,专注于数字人才培训。欠发达的数字经济体,如印尼和菲律宾等,主要关注基础设施建设。并且,法规建设参差不齐,越南和印尼没有专门的个人数据保护法,印尼和马来西亚没有专门的网络安全法。(74)Joey Erh,“Assessing Digital Economy Policies in Six Southeast Asian Countries”,2021,https://www.iseas.edu.sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2021-50-assessing-digital-economy-policies-in-six-southeast-asian-countries-by-joey-erh/.虽然最终达成了《东盟数字总体规划2025年》,但并未提及如何协调各成员国的数字战略,设定数字议题的优先级。(75)“ASEAN Digital Masterplan 2025”.东盟地区数字监管框架缺乏连贯性,成员国采用了不同的跨境数据流动规制。该地区公司受到国家层面分散而不是统一的数字监管的限制,导致无法突破本地市场,扩大消费市场向东盟外消费者提供数字商品和服务。(76)Sithanonxay Suvannaphakdy,“Fragmented Digital Regulations Are Constraining ASEAN’s Digital Economy”,February 17,2023,https://fulcrum.sg/fragmented-digital-regulations-are-constraining-aseans-digital-economy/.在互联网接入、速度和成本方面,东南亚国家内部也存在显著差异,特别是在城市和农村之间的互联网接入和质量差异可能更大。(77)Natasha Beschorner,“The Digital Economy in Southeast Asia: Emerging Policy Priorities and Opportunities for Regional Collaboration”,April,2021,p.126,https://press-files.anu.edu.au/downloads/press/n9124/pdf/ch04.pdf.成员国使用数字支付的程度也差异较大。虽然2019年3月就成立了东盟电子支付联盟(ASEAN e-Payments Coalition),但至今东盟尚未建立起一个区域范围内的数字支付系统。(78)参见World Economic Forum,“ASEAN e-Payments Coalition e-Payments Recommendation Paper”,https://weforum.ent.box.com/v/epaymentsrecommendationpaper; Leang Seakleng,“Why ASEAN Needs a Region-Wide Digital Payment System”,November 11,2022,https://thediplomat.com/2022/11/why-asean-needs-a-region-wide-digital-payment-system/。上述原因导致东盟在与欧盟的数字合作中进展缓慢,反而是东盟成员国与欧盟的数字合作更为顺畅。2022年12月,新加坡和欧盟建立数字伙伴关系(EU-Singapore Digital Partnership,EUSDP),2022年6月,印尼与欧盟就数字经济合作的可能性展开会谈。2023年3月15日,泰国和欧盟宣布重启自由贸易协定谈判,该协定将支持消除数字贸易障碍,从而促进数字化转型。

(三)数据隐私保护问题

虽然东盟与欧盟都将互联互通和包容性数字发展作为数字经济合作的核心,但在实际操作中欧盟并不愿放弃自身基于人权理念的数据保护高标准。(79)Xirui Li,“The Uneasy Road to an ASEAN-EU Digital Partnership”,https://thediplomat.com/2022/12/the-uneasy-road-to-an-asean-eu-digital-partnership/.这也导致人权和隐私问题成为欧盟与东盟在数字合作中的摩擦点。欧盟明确表示计划推广欧洲方式,这是基于规则的互联互通方法,旨在保护在线人权和自由,确保个人和消费者的数据和隐私安全,制定符合欧盟的价值观和原则的技术标准和法规。(80)参见The European Commission,“Connecting Europe and Asia-Building Blocks for an EU Strategy”; The EU Commission,“The EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific”; ASEAN,“ASEAN-EU Joint Ministerial Statement on Connectivity”。无论在世界哪个地区,只要是处理或持有欧盟居民数据的公司或组织,都要遵守《通用数据保护条例》。(81)Sharon Tan and Nurul Syahirah Azman,“The EU GDPR’s Impact on ASEAN Data Protection Law”,September,2019,https://www.financierworldwide.com/the-eu-gdprs-impact-on-asean-data-protection-law#.ZBh4UXZBxD9.欧盟进一步提出了欧洲数字权利和原则,将人及其权利置于数字化转型的中心,以确保在线选择的自由,提高个人的安全、保障和赋权。(82)The European Commission,“European Digital Rights and Principles”,May 4,2022,https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/digital-principles.欧洲议会更是提出法案,要将基本权利置于数字监管之上,保护在线言论自由,保护人权不受侵害。以欧盟为代表的西方国家指责东盟国家互联网自由度低,存在“访问障碍”,如限制缅甸若开邦地区使用互联网;“内容限制”,如菲律宾2019年大选期间政府对网络内容进行操纵;“侵犯用户权利”,如马来西亚逮捕批评皇室或伊斯兰教的网民;政府利用社交媒体监控工具来收集和分析本国公民的大量数据。(83)“Internet Surveillance and Censorship in ASEAN”,January 27,2020,https://theaseanpost.com/article/internet-surveillance-and-censorship-asean.

在数据流动方面,欧盟将个人隐私保护视为开展跨境数据流动的前提条件,要求欧盟成员国在向第三方跨境数据流动前,先确认第三方的数据处理能力是否已达到“充分保护”水平。(84)刘宏松、程海烨:《跨境数据流动的全球治理——进展、趋势与中国路径》,《国际展望》2020第6期,第65—88、148—149页。换言之,只要满足对数据隐私的保护,欧盟是允许数据跨境流动的。欧盟采取限制性措施以保护人权的名义谨慎对待跨境数据流动,使得欧盟在与第三方国家、国际组织或企业谈判数据保护时拥有法律权力,增加了欧盟在数据市场的法律影响力,这本质上是欧盟数据主权的域外延伸。(85)Yik-Chan Chin and Jingwu Zhao,“Governing Cross-Border Data Flows: International Trade Agreements and Their Limits”,Laws,Vol.11,No.4,2022,p.5.东盟成员国中只有新加坡鼓励数据跨境自由流动,而其他大多数成员国更倾向于实现数据本地化,具有一定的保护性和排他性。马来西亚、文莱、印尼和越南四个国家都有数据本地化法律。(86)“Data Localisation in Southeast Asia”,April 15,2018,https://theaseanpost.com/article/data-localisation-southeast-asia.越南要求外国科技和电信公司在国内存储用户数据。印尼除了强制要求所有公共部门的数据都存储在本国外,还要求如金融等关键部门实施数据本地化。对东盟国家而言,对数据的控制是国家主权问题,维护数字和数据主权能够防止数字殖民主义。也有一些国家认为,将数据保留在本国境内可以为基于数字化的经济增长创造机会。同时,对于数据本地化可能扼杀数字创新,影响数字公司从数据中受益,降低跨国合作的吸引力,增加不必要的监管成本等方面的担忧也此起彼伏。

四、结语

东盟与欧盟之间的数字经济合作表现出一些明显的特征。在政治层面,东盟希望通过加强与欧盟的数字联系,平衡中美在该地区的激烈竞争,欧盟则将东盟置于其印太战略的中心位置,希望维持并扩大在该地区的数字影响力。在经济层面,东盟希望借助欧盟实现数字化转型,推动其数字市场一体化,欧盟则希望分享东盟数字经济红利。在技术层面,东盟需要向欧盟标准和规则看齐以开展对欧数字经济活动,欧盟则希望对东盟输出欧洲数字技术标准和监管模式以掌握市场话语权。在此基础上,双方在政治、经济、技术三个层面开展合作。然而,欧盟对东盟数字经济领域投资多停留于纸面上。欧盟资金和技术能力不足、东盟决议缺乏约束力、欧盟与东盟在数据隐私保护问题上的分歧对东盟与欧盟的数字经济合作构成了制约。

针对以上合作困境,欧盟会以一种更加务实的方式,充分利用有限资源,优先采用多边方式,帮助东盟向固定宽带转变,并在城市地区建设第五代无线网络,在农村地区建立第五代固定无线接入。在数据治理和数字贸易监管领域,欧盟将致力于提高双边互操作性和共享标准;提高东盟对数字指标的认识和使用,加强各领域公司之间的合作。但受限于资金和技术能力,其效果仍将十分有限。东盟则将与所有利益攸关方和合作伙伴开展参与性和包容性磋商和接触;建立统一数字支付平台,支持推进区域支付和跨境支付系统互联互通;制定东盟乡村网络框架,改善农村数字基础设施;推动一系列数字协议落地,促进本地区数字化。在上述方面,中国拥有比欧盟更加丰富的经验和更为便利的地理优势。中国可据此做出战略应对。一方面,中国可以深化与东盟在跨境数据流动、数据监管等领域的合作;另一方面,中国需要在《落实中国—东盟数字经济合作伙伴关系行动计划(2021—2025年)》框架下与东盟加强合作,推动“数字丝绸之路”各项目在东盟落地实施。