基于一体化平台的高校预算管理优化研究

霍应奎 逯广义 张慧景

（甘肃机电职业技术学院，甘肃 天水 741600）

为提升财政预算管理现代化水平，财政部在2019年6月审议通过了《财政核心业务一体化系统实施方案》，该方案做出了在全国各级机关范围内积极推进预算管理一体化建设的部署，做出将现代信息化工具应用于预算管理改革中的决定。2020年2月，国家相关部委出台了包括《预算管理一体化规范（试行）》在内的等一系列配套文件，为加快建设和完善现代预算管理指出了明确的方向。所以，实施一体化预算管理既是深化经济管理体制改革要求，也是高校提升管理能力、节约资源、提高管理水平和管理效率的要求。高校应以此为契机，建立健全与高等教育治理体系和治理能力现代化水平相适应的现代预算管理制度，优化资源配置、提升教育投入绩效评价。

一、预算管理一体化的优势

（一）预算管理一体化有利于实现上级机关对基层部门的财务业务全流程监督管理

目前有些财政部门按照职责权限对资金预算、新增资产预算、政府采购预算和资金支付分模块、分部门管理，没有对预算按照预算编制、执行、调整、决算、绩效评价的流程进行监管，导致预算一体化水平不高，碎片化突出，“接口”不严密，预算执行力不强；落后的支出体系致使预算对资金支付失去有效约束，单位随意变更资金使用方向的情况屡屡发生。如果预算管理一体化在所有拨款单位投入使用，并与同级财政机关对接，省财政厅可对同级或下级预算单位从预算编制、资金支付、会计核算、年终决算、绩效评价的全过程进行监督管理。在预算指标下达后，按照年初批复的预算或调剂进行资金支付，自动生成机制记账凭证，年末对账、结账后自动生成符合财政部规定的决算报表。这种设想可以最大限度减少预算执行与会计核算之间的差异，也能实现省财政厅对高校资金流全过程的监督管理。

（二）预算管理一体化有利于突出预算在单位财务管理中的核心地位

高校财政预算管理一体化系统和财政厅平台对接后，高校所有资金支付和财务管理形成了以预算为起点，预算不仅仅意味着事前申报，事中对资金的支付、调剂等活动，事后的绩效评价和反馈都在这个过程中实现。对于单位大额的政府采购项目和新增资产审批、资产处置等资产管理活动通过在项目库储备、申报，提高了预算中长期规划的科学性和透明度，从而使在高校财务管理核心地位中的预算管理更加突出。

（三）预算管理一体化有利于完善支付体系，增强预算对支付的约束力

财政预算管理一体化平台在财政部门和拨款单位使用后，支付系统、记账模块可以关联到资产管理系统、合同管理系统，实现数据同步，资金支付完成后在记账模块自动生成记账凭证；涉及政府采购的项目可以通过一体化平台引入政府采购平台经审批的项目数据，同步政府采购合同号、往来单位、采购货物和服务名称、识别功能用途，实现支出的经济分类与记账的经济分类相一致。为提高会计核算高效性和确切度，使会计核算模块和预算资金支付模块数据同步，不需要任何调整，在月末、季末、年末按照年初定义的模板自动生成财政部要求的决算报表。

二、当前高校预算管理中存在的问题

（一）预算管理理念处于边缘地位，预算管理机制不健全

有些高校校长和部门领导，认为预算管理无关紧要，对其在高校事务管理中作用认识不足，财务部门和相关事务部门在工作过程中没有把学校中长期发展规划与战略目标结合在一起考虑，没有把预算管理看作财务工作的起点和主线，导致资金预算的宏观调控和资源有效配置功能被掩盖，经费投入对高校各项事业发展的支撑作用无法呈现。

（二）预算目标制定不精准，与中长期发展规划脱节

高校的战略发展目标属于长期规划，随着国家的战略规划更新和变化而变化，每五年一个周期，但是高校预算管理通常以年度为节点，所以，高校预算绩效目标的制定应尽可能与学校五年一个周期的中长期规划相结合。目前，为方便完成全年指标，许多高校在制定预算中长期目标过程时，把上级教育、财政、发改部门批复的项目作为资金安排的主线，编制预算以一年内的所有支出作为中心而展开，而施工周期短、绩效目标见效快的项目无疑是财政资金投入的最佳选择；相反，事关学校中长期发展的人才培养、科学研究、教学教改等实际项目缺少资金，进而导致预算目标制定与学校中长期规划脱节。

（三）预算编制不科学、不合理

1．部分高校没有实施全面预算管理

普通高校内项目实施部门认为，预算管理是财务部门的事务，与本部门无任何关系，在财务部门要求提供基础资料和下达预算指标时非常排斥。财务部门并不能完全掌握高校的整体发展规划、各阶段的主要任务、项目实施的进展情况和资金支付后要达到的目标。财务部门与业务部门配合协调度不够，导致财务部门编制的预算如同“纸上谈兵”，不切合实际，填制的预算管理绩效目标不具体甚至是虚假的。因此，高校内各相关部门参与预算编制的积极度不高，则可能导致预算整体性缺失，下年度调整事项较多，进而对普通高校年度工作计划的完成和各项事业发展目标的实现产生负面的影响。

2．预算编制方法不科学

当前许多高校普遍采用零基预算法和增量预算法编制年度预算，零基预算法是指在编制预算时排除任何干扰条件，对于所有的预算支出，假设以零为起点，不参照历史数据，测算各项支出的大小和支出的不要性。增量预算法恰好相反，要以上年度收入、支出数据为基础，充分考虑下年度影响收入支出总量的各种有益或无益的因素，把原来基础数据增加或减少几个百分比的一种方法。如上文提出高校业务部门不主动参与的情况下，预算编制被动使用增量预算法，采用上年历史数据和过去经验来处理。这种方法通常在上一年基数的基础上增加几个百分点，也就是增量预算，由此推测出的数据并没有科学的依据，其预测性大打折扣，与业务部门开展的教学科研活动计划也没有直接的相关性，导致项目预算与实际情况相差很大，损害预算执行的严谨性，形成一定数量的资金存量，不能最大效力发挥资金的资源配置功能。

（四）内部预算与政府部门预算脱节

高等学校校内预算与政府部门预算在编制目的、时间、编制基础等方面不同，导致校内预算和政府部门预算“两张皮”。高校校内预算的目的主要是满足高校内各项事业的发展资金需要，政府部门预算的目的一般要符合上级财政部门的规定；校内预算编制在12月底实施并能够完成，政府部门预算在8月份开始安排；校内预算编制基础是学院自有资金和财政资金，政府部门预算基础是财政资金。政府部门预算包含生均财政拨款资金分配，而各类在校学生数是上级测算生均财政拨款的依据。当年8月份学生还未开学，新生也没有完成学籍注册，所以编制财政部门预算的数据不具有预测性。如果两种预算不能紧密对接，就不能准确测算出高校的收入支出总金额，如此情况可能对高校下年度预算执行产生不利影响，一定程度上会致使高校资金支出决策出现偏差。

（五）预算执行与调整不到位，预算执行差异率较高

高校普遍存在的问题是“重编制、轻执行”，按照《预算法》和高校财务管理制度规定，要维护法律的严肃性，预算一经批复（校内预算经校党委会批复，部门预算经上级或同级财政部门批复），没有经过上级教育厅、同级财政厅批准，通常不允许随意更改。但是预算执行过程中，由于各种客观和主观的原因导致年初预算与实际情况具有这样那样的差别。例如，某高校财务部门年底对校内各部门预算执行的完成情况和异常偏差进行总结与分析，发现常常出现预算执行与预期计划差别较大的情况，财政预算指标迟发是收入执行出现差异的主要因素，美育教育专项资金、科研经费、军事训练专项、创新创业专项等其他活动当年追加的专项资金无法准确预估。

（六）预算管理信息化建设落后

一些刚刚升格的高职院校基础条件较差，信息化手段落后，预算管理系统也匮乏，还停留在手工编制预算的阶段，要花费大量时间做预算编制前的准备，预算编制人员则需要花费更多的时间汇总、调整、平衡数字。许多人力物力投入到高校编制预算中，最后的结果可能还不能满足业务部门的需要。落后的预算管理系统，导致某些高校预算管理还停留在“填数字、凑平衡”的水平，其后果是资金浪费，决策分析失去时效性。

（七）绩效目标设置抽象，绩效评价流于形式

一是教育事业的产出长期性与考核周期的短期性不匹配。对教育投入是一个长期行为，教育事业的发展是长期计划，而教育行政机关对高校的考核周期为自然年度，这就给高校评价绩效产出设置了较大难题。二是绩效指标量化考核也比较困难。高校承担教书育人、科学研究、服务社会为三大职责，职责所承载的绩效目标很难用数量化的手段反映，校内各职能部门所履行的工作完全不同，统一量化也难以实现。三是绩效评价受重视程度不够。学校非主管领导认为绩效评价与本部门无关，预算绩效管理属于财务部门的工作，本部门只是对绩效指标随意打打分，不能对照绩效目标查找原因，总结方法经验，反馈监控结果，一定程度上影响了评价结果的应用。四是没有一定的考核惩奖机制。绩效评价结果没有与下一年度部门资金拨款挂钩，没有建立相应的奖惩机制，对执行规范、绩效目标接近率高的部门给予表彰或奖励；对执行有偏差、问题严重的部门和个人给予问责。其奖励惩罚机制没有很强的约束力，出现“躺平式”干部和工作态度，导致激励效果不佳，使用财政资金效益低下。

三、优化高校预算管理的对策建议

（一）健全内部控制制度

如果高校对预算管理工作没有给予充分的重视，管理制度不完善或执行有难度，系统内控功能也就难以发挥；更严重的是如果在预算管理当中不能实现有效控制，支付审批、岗位职责、操作程序、资金使用等方面违反管理制度甚至法律法规，就不能保证资金的安全性。规避财务风险的有效方法是健全内部控制制度，落实内部控制机制，从制度层、执行面对高校财务人员实时监督，不相容岗位相分离，项目论证、预算填报、预算审核相分开，资金支付和审批相分离。一旦发现违规操作的现象，要对责任人予以一定的处罚甚至调离工作岗位，为高校预算管理工作有效展开起到保驾护航的作用。

（二）落实校内部门主体责任

一是按照“谁使用、谁负责”的总体原则，高校要压实校内各部门的主体责任，完善制度，层层传导压力，签订承诺书，要求各部门对上报预算数据的真实性、可执行性及执行结果负责。

二是高校要实施标准化项目管理，在发展规划部门建立项目库，储备项目，对同类项目在立项依据、费用测算、实施期限和资金需求等方面实施统一的标准；对不同类型项目根据项目个性特点，实施差异化管理。

三是对项目在事前依据需求、应用科学的方法、基于可靠的依据、预测未来成果和风险，进行认证和评估，按照轻重缓急、抓大放小、集中力量办大事的原则顺序逐一安排，确保投入有限的资金，产出最大的效益。

（三）科学编制预算，促使部门预算和校内预算一致

首先，为精确预测校内各部门支出规模，高校必须坚持“量入为出，收支平衡”的总体原则，创新运用零基预算法，改变基数加增长的固有预算编制思路。其次，按照校内各部门申请的资金需求，高校应成立预算工作领导小组和预算编制委员会，开展实地调研和项目论证、市场询价，尽可能准确测算真实的资金需求。最后，高校要优化校内预算资金分配体系和方法，优先保障重点项目资金需求，淘汰没必要实施项目或可以延缓实施的项目。

（四）建立规范的专项资金预算调剂程序，强化预算执行刚性

在专项资金管理方面，严格履行各种专项资金管理办法，首先建立投资项目全生命周期的管理制度，对项目从可行性研究、项目储备、项目立项、招标、评标、合同签订、项目实施、监控等过程全面掌握，严禁项目超投资预算。在预算一体化系统中设置预警机制，当资金支付偏离批复的项目或超预算时，系统自动禁止支付，并把本次违规操作计入考核系统。其次强化预算对资金的约束功能，使“无预算不支出”真正落到实处，预算执行过程中如遇临时特殊任务，可以利用现有来源经费总量调剂安排，避免追加预算支出，使收入支出总额出现不平衡。最后在预算管理一体化系统设立阈值，发挥信息系统对预算执行的刚性约束，减少人为因素对预算执行的影响。

（五）完善预算绩效评价制度，有效利用预算执行成果

高校首先应该按照省财政厅的要求，对照本校当年设定的目标，制定适合本校实际情况的预算绩效考核制度，更新绩效考核方法，设定与之匹配的三级维度绩效评价指标。同时，为方便对项目进展进行及时掌握，充分利用预算管理一体化系统，将绩效目标录入该系统的预算管理模块。在项目执行到每年6月份，对项目执行进行中期检查，对照绩效目标动态反馈项目进展，找出原因，调整绩效目标；在项目结束后，利用预算管理一体化系统获取预算执行结果和绩效考核结果，反馈应用于下年度各项活动，实现预算执行的闭环管理。更重要的是，要把预算绩效奖惩制度做细落实，调动相关部门的工作积极性，提高资金使用效率和预算执行效果使资源达到合理配置。

综上所述，预算是财务管理的起点和核心，预算管理在高校财务管理工作中的地位越来越重要。而就目前的情况来看，高等学校预算编制和执行仍存在着一些缺陷，同时新《中华人民共和国预算法实施条例》的颁布和实施也对高校预算管理提出了更高的挑战，所以普通高等学校应当积极应对国家法律法规更新，不断优化自身的预算管理，以满足新时期的要求。