信息治理视域下的关键文件管理策略研究

张敏

摘要：信息治理主要致力于管理机构的全部信息，在最大限度提升信息价值的同时，最小化信息风险和管理成本。文件信息管理是信息治理的核心和基石，关键文件作为文件大家族中的特殊一员，能够支撑机构有效恢复因为各种灾害和紧急情况导致的业务瘫痪，并保护机构和相关人权益。根据美国部分机构发布的关键文件管理政策指南和相关研究成果，综合分析信息治理视域下的关键文件管理策略，包括信息治理与关键文件管理的关系，关键文件管理的具体策略，以及关键文件管理策略对我国的启示。

关键词：信息治理 关键文件 文件管理

Abstract：Information governance mainly focuses on how to manage all the information of the organiza？ tion and minimize the information risk and cost while maximizing the information value. Records and infor？ mation management is the core and cornerstone of information governance. As a special member of the document family， vital records can support institu？ tions to effectively recover business paralysis caused by various disasters and emergencies， and protect the rights and interests of institutions and relevant people. According to the vital records management policy guidelines issued by the US government and relevant research results； comprehensively analyze the key document management strategies under the information governance perspective， including the re？ lationship between information governance and vital records management， and the specific strategies of vital records management，and the enlightenment of key records management strategy to China.

Keywords：Informationgovernance；Vitalre？ cords； Records management

在当今风险频发的世界中，为了有效应对各种灾害和紧急情况发生时给机构业务和利益造成的重大危害，机构需要提前制定业务恢复和持续性计划。关键文件的及时、准确、完整提供是开展业务恢复和持续性计划的基础。

关键文件（Vital Records）在国内也被翻译成重要文件。关键文件是指在国家安全紧急情况或其他紧急情况下履行业务职责所需的紧急业务文件，或保护政府和受政府活动影响的人的法律和财政权利所必需的文件（法律和财政权利记录）。[1]

作为文件大家族中的特殊一员，如何对关键文件进行科学管理，使其在危机时刻能最有效地支持机构的业务恢复和权益保障工作，是本文探讨的核心问题。

一、文献综述和研究方法

目前国内档案学界关于关键文件管理研究成果极少，在论文或译作中偶尔会提到关键文件。学者张照余在编译的《档案管理专业英语教程》中提到，文件管理项目包括对关键文件的管理，解释了什么是关键文件，提到了关键文件的保护方法和保护成本。[2]但在读秀和中国知网中都没有找到系统论述关键文件管理的相关文献。筆者在美国国家档案与文件管理署的官方网站上检索到了关键文件管理指南和关键文件管理项目手册，美国部分政府机构和大学文件管理部门发布的关键文件指令或指南。此外，在《信息治理：概念、策略和最佳实践》（第二版）中论述了信息治理和关键文件管理的关系。[3]在研读上述资料和相关资料基础上，笔者采用文本分析方法和归纳演绎分析方法，综合分析信息治理视角下的关键文件管理策略以及对我国的启示。

二、信息治理与关键文件管理的关系

信息治理（Information Governance，IG）是机构治理的一个子集，包括文件和信息管理、信息安全、数据隐私和保护、内容管理、IT和数据治理、风险管理、法规遵从、数字长期保存，分析和信息经济等关键概念。[4]虽然包含内容较多，但是信息治理主要致力于管理机构全部信息，在最大限度提升信息价值的同时，最小化信息风险和管理成本。简言之，信息治理的目标是通过对信息的控制和优化，满足业务、法律、监管和应对风险的需求。关键文件作为信息的一部分，在管理上与信息治理之间处于一种什么样的关系呢？

（一）关键文件管理是信息治理的组成部分

2010年国际文件经理与主管协会（Association of Records Managers and Administrators International，ARMA）发布了《信息治理成熟模型》（The Information Governance Ma？ turity Model）。该模型立足于其早期成果《文件管理共识原则》（Gener？ ally Accepted Recordkeeping Princi？ ples），在一定程度上拓展了信息治理在机构广泛使用信息技术背景下的应用范围。

根据信息治理模型，信息治理是在风险管理和法规遵从的理念下开展文件信息管理工作，即在文件信息的管理流程中有机集成风险管理、法规遵从和IT治理的相关策略。信息治理的目标是保证信息的真实、完整和准确，以及能够被及时、有效和准确检索；保证对业务持续性至关重要的文件和信息得到有效保管；同时，在文件的保管和处置方面遵守敏感信息保护政策、相关法律法规制度、业务运作和历史存留需求。[5]

根据信息治理的目标，文件信息管理不仅包括对机构产生或接收的文件信息进行优化控制，还包括从配合风险管理和法规遵从的视角出发而进行的相应管理活动，具体包括：对涉及隐私的个人数据进行管理；对可能涉及法律诉讼风险的文件信息进行管理；对用于配合处理紧急事故和各种灾害的关键文件进行管理，也就是信息治理目标中提到的“保证对业务持续性至关重要的文件和信息得到有效保管”。

因此，对配合处理紧急事故和各种灾害的关键文件进行管理属于文件信息管理的工作范畴，是机构应对各种紧急情况和灾害的重要防备措施之一，也是信息治理的重要组成部分。

（二）关键文件管理有机融入信息和文件管理

关键文件管理是机构文件信息管理的重要组成部分，被集成在文件信息管理工作中。所谓集成是指关键文件与其他类型文件一起被集成在电子文件管理流程中，即电子文件的分类、捕获、存储、检索、保管和处置中。机构在统一的电子文件管理平台上对包括关键文件在内的所有文件进行流程化管理和控制。

具体来说，关键文件管理是通过文件普查这一有效工具来有机融入文件信息管理工作中。文件普查是通过访谈和实地调研等方法对一个机构产生和积累的全部文件绘制信息结构图，包括文件产生、分类、存储、利用和保管等详细信息，是实施和改进文件管理项目的基础。文件普查工作记录表（records inventory worksheet）（见表1）是对文件普查工作结果的记录，包括以下基本要素。[6]

表中提到的文件系列（records series）是美国文件信息管理中的一个分类单位，指一项具体事务性活动中产生一组相关文件，拥有相同的保管期限。[7]例如，高校在接受学生申请入学这一项具体事务中，申请被批准的学生文件构成一个文件系列，保管5年；申请没有被批准的学生文件构成一个文件系列，保管1年。

在文件目录（records inventory）中，拥有独立分类单位的每一个文件系列从产生或者接收那一刻起，如果被判断出具有关键文件属性，即刻被贴上了关键文件的标签。这种文件管理行为使得关键文件的管理被有机融入电子文件全程管理，使得电子文件的集成管理成为可能，也使得信息治理下的文件信息管理成为现实。因此，文件普查工作记录表已经成为实施电子文件管理项目的基本管理工具。

三、关键文件的管理策略

虽然关键文件管理是整个机构文件信息管理工作中的一个组成部分，但是关键文件管理又有自己的特殊性。这种特殊性使得关键文件管理成为一个独立项目。关键文件管理项目是指为了应付在国家安全紧急情况或其他紧急情况下，机构能够继续履行或运行职责而制定和实施的政策、计划和程序，以及识别、保护和使用关键文件所需的资源。[8]具体包括政策制定、角色和职责分配及透明的操作流程。

（一）关键文件管理的政策制定和职责分配

1.制定关于关键文件的管理政策和指南。在美国国家档案与文件管理署制定的规章制度（NARA Code of Federal Regulations）中，就包括了关键文件管理制度（36 CFR，Chapter XII，Subchapter B- Records Man？ agement，parts 1223）。在该制度中，国家档案与文件署给出了关键文件的定义、关键文件项目的目标和包含的要素，以及在关键文件的保管、销毁、访问方面提出的相关要求。[9]美国国家档案与文件管理署要求政府各个部门在其业务运作中按照该制度的要求建立自己的关键文件管理计划。例如，美国核管理委员会和内政部矿产管理服务处分别制定了关键文件指令，给出了属于本机构的关键文件类型，以及对关键文件的管理目标、具体职责分配、管理计划和管理流程。[10]

部分美国大学的文件管理部门也制定了关键文件管理制度，但与政府部门的关键文件管理制度略有不同，更类似于对关键文件管理方法的培训。例如，美国密苏里大学网站和华盛顿大学网站分别给出了《关键文件保护项目指南》（Vital Records Protection Pro？ gram Guide）和《关键文件手册》（Vital Records Manu？ al）。《关键文件保护项目指南》聚焦在识别和保护关键信息的方法，而《关键文件手册》则聚焦在关键文件的识别工具和识别方法。[11]

2.设立关键文件的管理角色和相应职责。关键文件管理作为文件信息管理项目中的一个子项目，拥有独立的项目团队。一般来说，无论是在政府机构还是在大学的文件管理部门，一般都会设立一名高级管理人员（项目负责人）和一名专门人员（文件专员）来负责关键文件管理工作。

项目负责人负责领导和监督关键文件管理项目，制定关键文件管理计划和程序，协助获得保护关键文件的空间和安全供给，协助将权益文件转移到档案保管部门或其他合適的地点。文件专员协助项目负责人识别、清点、保护、储存、提供和循环（根据需要更新）紧急情况下所需的关键文件原件和副本；此外还负责给各个职能部门提供具体指导和协助，负责审查关键文件的充分性、完整性和更新情况；和负责信息安全的专门人员（安全专员）一起确定关键文件的维护方法，确保关键文件得到充分保护、可访问和立即可用。例如，美国国家海洋和大气管理局对关键文件专员的职责规定如下：协助项目负责人确定新的关键文件和不再被视为关键的文件；协助项目负责人确定保护关键文件的适当方法；安排复制关键文件的硬拷贝，以供场外存储；协调将复制的关键文件转移到适当的场外存储设施；保证用于场外存储关键文件的设备供应；协助在紧急情况或灾难期间检索关键文件；确保场外存储的关键文件按照计划进行更新；保存和更新关键文件清单，并提交场外存储的年度报告。[12]

在关键文件的管理方面，各个职能部门负责人的合作也很重要。他们主要负责识别在其物理和法定监护下的哪些文件是关键文件，并与文件专员协商采取哪些措施确保这些关键文件在其生命周期内得到妥善管理，包括更新、存储和循环。此外，职能部门负责人在授权处置之前必须妥善保存关键文件的原始版本。

（二）关键文件的管理流程和管理方法

1.编制机构的关键文件目录。首先要开展关键文件的识别和清点工作。各机构在指定关键文件和进行关键文件清点时必须谨慎，对现有文献的回顾表明，1%到7%的机构文件可能是关键文件。[13]只有那些对紧急行动或维护法律或金融权利最为关键的文件系列或电子信息系统（或其中的一部分）才应指定为关键文件。具体来说，关键文件的识别标准包括：文件对于部门的业务操作是必需的；对于恢复灾难和紧急事故造成的业务瘫痪也是必要的；对于维护机构的法律经济地位是起关键作用的；而且再次生产这些文件是不可能的。此外，应急计划和相关文件（说明机构将如何应对紧急情况）也属于关键文件。

如何有效识别关键文件是文件管理者面临的一个重要问题。美国威斯康星州立大学的文档管理工作者提供了一项分析工具（见表2），通过让每个职能部门填写一份问卷来判定属于本部门的关键文件。[14]

表格中提到的关键文件是指那些对运营至关重要的记录，可能极难替换，或复制成本高昂；价值很大的文件是指可以利用一定程度的资源重新创建的文件；有用的文件是指如果丢失会造成一些不便但可替换的文件；非必要文件是指如果丢失不会对运营造成任何影响的文件。通过评估文件损毁后果的严重性，文件丢失对工作和员工的影响程度，这些文件的替代资源是否存在，以及重建这些文件的时间和金钱成本，来识别和确认这些文件是否为关键文件。

根据现有的实践经验，下列文件有可能被选为关键文件：紧急操作文件；应急计划和指令或其他授权，包括应急操作中心及其设备所需的信息；文件恢复计划和程序；授权文件；紧急人员配置，包括分配给应急操作中心或其他紧急职责，或授权进入受损设施以评估受损程度的所有人员名单，以及他们的地址和电话号码（和候补人员的相关数据）；所有机构设施的建筑计划和建筑系统操作手册；所有机构设施的设备清单；案卷计划，在官方归档站点保存的说明所有机构设施的文件系列和电子信息系统；关键文件目录；执行关键职能所需的项目文件副本（包括所有载体类型）；指定为紧急情况所需的任何电子信息系统的系统记录；保护权利所需的文件，包括应收账款记录、社会保障记录、工资记录、退休记录、保险记录，以及与合同、权利、租赁有关的任何记录，或其损失将对机构或直接受其行动影响的人的法律和财政权利构成重大风险的文件或系统记录。[15]

有了识别标准和识别工具之后，机构可采取以下步骤来识别和清点关键文件：与负责紧急协调的专员协商；审查机构的法定和监管责任以及现有的应急计划，以深入了解可能包含在关键文件清单中的职能和文件；审查为应急准备的应急计划和风险评估阶段编制的记录，执行这些职能的办公室显然是文件清查的重点；审查负责履行关键职能或可能负责维护权利的办公室的当前文件归档计划；审查机构文件手册或机构文件一览表，以确定哪些文件系列可能符合关键性要求。

识别和清点工作完成之后，文件专员就可以着手编制机构的关键文件目录。目录的构成要素主要包括：负责关键文件系列的办公室名称或包含关键信息的电子信息系统名称；每个关键文件系列的标题；识别和确认包含紧急操作关键文件或与权利相关的关键文件的每个系列具体内容；每个关键文件系列的记录媒介；识别为关键文件的原因；关键文件系列的副本被异地存储的物理位置；关键文件循环（更新）的频率；保护措施；利用方法和处置计划。[16]

2.选择经济和有效地保护关键文件的方法。在保护关键文件方面，各机构一般选择复制作为主要保护方法。机构应制定对关键文件的备份计划和程序，将责任分配给适当的员工并严格监督，把制作关键文件的备份副本变成一个常规操作程序。复制可以选取与原始记录相同的媒介，也可以选取不同的媒介。通常最经济的方法是将原始介质复制到同一介质上。为了最大限度地提高效益，机构可能希望复制到另一种媒介，例如扫描和维护电子版本，该版本可用于除保护以外的其他目的。无论是哪一种情况都需要考虑介质的稳定性和复制成本、复制品是否与原件具有相同的法律价值（哪个版本成为“官方”记录，哪个是“副本”）以及适当的处置协议。[17]

鉴于关键文件的重要性，各机构在选择场外存储机构或设施时，尽量避开场内存储可能遇到的紧急情况或灾难。场外存储还必须考虑特殊设备的可用性、运输、安全以及更新和维护关键文件的可行性。应急运行文件复印件的存放地点可以不同于为保护合法权益所需的文件复印件的存放地点。在可行的情况下，机构应将应急运行文件的副本保存在设备齐全、环境受控的应急运行中心。

定期循环（更新）关键文件副本是必不可少的。机构根据文件更新频率和保存关键文件媒介的稳定性，选择以每天、每周、每月、每年或更長的间隔进行更新。对于不再确定为“关键文件”状态的文件副本（如过期合同），机构应执行适当的处置措施。

3.测试关键文件对应急管理支持的有效性。文件专员要定期与职能部门负责人审查关键文件系列，以确认各部门所负责的关键文件是否得到充分保护和及时更新。如果机构的职能或活动发生重大变化，还要及时修改关键文件计划。此外，文件专员还要定期参与应急计划的程序测试，以确认指定的关键文件在紧急情况下工作的有效性，并在需要时适当修改关键文件计划。

为提高关键文件对应急管理支持的有效性，各机构必须建立便于执行的关键文件检索程序，帮助不熟悉系统的个人能够在紧急情况下使用这些文件。对于电子文件系统，各机构还必须确保在紧急情况下提供适当的硬件、软件和帮助访问文件的系统文档。

4.开展关于关键文件的培训工作。关键文件管理的项目负责人应该确保所有被分配职责的机构员工和管理人员都能够得到适当的培训，并对培训效果进行监督和管理。培训内容主要是介绍关键文件项目与他们产生文件之间的关系，以及如何识别、清点、保护、储存和循环各自产生的关键文件系列。这些培训可以单独进行，也可以与文件管理领域或应急管理领域的常规培训相结合。

四、关键文件管理策略对我国的启示

虽然我国业界很少使用关键文件这个专业词汇，但是属于关键文件范畴的合同、权益文件却被我国档案工作者所熟知，对这些合同和权益文件进行保管也属于我国档案工作者的职责范畴。因此，在我国的档案室工作中也存在对关键文件进行管理这个问题。虽然不同国家的文件档案管理体制有所差异，但关键文件管理思想和管理策略是可以被我国业界所借鉴和采用的。

（一）将关键文件的管理明确纳入档案工作范畴

根据冯惠玲、张辑哲主编的《档案学概论》（第二版），我国档案室的职能包括：指导和监督本单位文件材料的归档工作；统一管理本单位或本系统的全部档案，积极提供利用；按规定将具有长远保存价值的档案向档案馆移交，为党和国家积累档案史料。从档案室的职能中可以看出，档案室管理的全部档案也包括对于部门的业务操作所必需的档案；对于恢复灾难和紧急事故造成的业务瘫痪是必要的档案；对于维护机构的法律经济地位起关键作用的档案。只是这些档案没有被单独作为一种类型进行管理。这主要是因为我国档案室的管理目标是辅助机构提高工作效率和质量，为国家档案馆积累档案资源，缺乏从文件档案管理视角支持机构风险管理和实现法规遵从的工作目标。

根据信息治理理念和原则，机构应该将关键文件管理纳入文件档案管理工作中，即在信息治理的框架下开展文件档案管理工作，既要实现文件档案管理对机构业务支持的目标，还要实现对机构应急管理工作和法规遵从工作支持的目标。

（二）将关键文件的管理有机嵌入电子文件全程管理

前文提到，我国部分档案室对于合同、权益文件等重要档案也是单独管理的，但其更多关注的是这些档案的后期保管和提供利用问题，如果将关键文件管理纳入我国档案室的工作范畴，就需要档案室在信息治理框架下，建立可问责和透明的关键文件管理项目。通过把关键文件的思想融入机构的文件分类和保管活动中，将关键文件管理有机嵌入电子文件全程管理，与业务职能和事务有效衔接，使得关键文件的识别和管理更加科学和高效，从而在危机时刻能够有效地支撑机构迅速恢复陷入瘫痪的业务，并保护相关人的权益。

注释及参考文献：

[1]The U.S. National Archives and Records Adminis？ tration. Code of Federal Regulations [EB/OL].[2022-08-24].https：//www.ecfr.gov/current/title- 36/chapter- XII/ subchapter-B/part-1223？toc=1.

[2]张照余.档案管理专業英语教程[M].北京：群言出版社，2007：79-80.

[3][4] SMALLWOOD R F. Information governance： concepts， strategies， and best practices[M]. 2nd ed.Hobo？ ken， New Jersey： John Wiley & Sons， Inc.， 2020：55-67，7.

[5]李思艺，田园.以文件管理为中心的机构信息治理研究：基于Facebook事件的分析[J].情报理论与实践，2020，43（8）：84-89.

[6]California State Archives. Records Management Tips and Tricks- Conducting a Records Inventory [EB/ OL].[2022-11-10]. https：//archives.cdn.sos.ca.gov/calrim/ tips-and-tricks/2018-03-tt-001-inventory.pdf.

[7]University of Wisconsin. Records ManagementWhat is a Record Schedule？[EB/OL].[2022-11-14].https：//www.uwgb.edu/records- management/overview/whatis-a-records-schedule/.

[8]Administrative Management and Executive Secre？ tariat.Vital Records Programs [EB/OL].[2022- 11- 10]. https：//www.noaa.gov/sites/default/files/legacy/docu？ ment/2020/Mar/210-2.pdf.

[9]The U.S. National Archives and Records Adminis？ tration.NARA Code of Federal Regulations [EB/OL].[ 2023-02-06 ]. https ： // www.govinfo.gov/content/pkg/ CFR-2011-title36-vol3/xml/CFR-2011-title36-vol3-part1223.xml.

[10]The U.S. National Archives and Records Admin？ istration.Appendix C. Sample Vital Records Directives.[ EB/OL ]. [2023-02-06]. https ： //www.archives.gov/re？ cords-mgmt/vital-records/appendix-c.html.

[11]University of Missouri System.University of Wash？ ington .Vital Records Manual.Vital Records Protection Program Guide. [EB/OL].[2023-02-06]. https：//finance. uw.edu/recmgt/vitalrecords；https：//www.umsystem.edu/ ums/fa/management/records/disaster-vital.

[12]National Oceanic and Atmospheric Adiministra？ tion.NAO 210-2： Vital Records Program.[EB/OL].[2023-02-06 ] . https ： //www.noaa.gov/organization/administra？ tion/nao-210-2-vital-records-program.

[13][15] The U.S. National Archives and Records Ad？ ministration.Resources - Vital Records and Records Disas？ ter Mitigation and Recovery. [EB/OL].[2023- 02- 06]. https：//www.archives.gov/records-mgmt/vital-records.

[14]UW Records Management Services.Checklist： Is It a Vital Record？ [EB/OL].[2022-11-10].https：//finance. uw.edu/recmgt/sites/default/files/file/Vital%20Records% 20Checklist_2020.pdf.

[16]The U.S. National Archives and Records Admin？ istration.RecordsInventory -Introduction[EB/OL].[2022- 11- 14].https：//www.archives.gov/records- mgmt/ scheduling/inventory-intro.

[17]Tasmanian Archive and Heritage Office.Informa？ tion Management Advice 52 Identifying and ManagingVi？ tal Records. [EB/OL].[2023- 02- 06].https：//www.infor？ mationstrategy.tas.gov.au/Records- Management- Princi？ ples/Document% 20Library% 20% 20Tools/Advice% 2052% 20Identifying% 20and% 20Managing% 20Vital% 20Records. pdf.

作者單位：北京联合大学应用文理学院