基层粮食安全治理中的政策“权变性执行”——基于C镇的案例分析

肖湘雄 李亚玲 滕俊磊

(湘潭大学公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

一、研究思路与进路

粮安天下，农稳社稷。我党高度重视粮食安全问题，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将粮食安全作为治国理政的头等大事，提出确保谷物基本自给、口粮绝对安全的新粮食安全观，带领全国人民走出了一条中国特色粮食安全之路。党的十九大报告指出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中[1]；党的二十大报告强调，全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住18亿亩耕地红线[2]，为粮食安全治理指明了发展方向。导入特定的话语与理念进入党中央的政策文件有着深远的考量，是一种非常重要的政治安排[3]。党的各类政策文件对粮食安全的高度关注，触发了各级官员看齐紧跟的政治意识，从而积极推动相关政策的执行与落实，确保了中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

基层治理是国家治理的基石，我国大国小农的国情农情，决定了粮食安全治理必须要基于对本地实际情况的清晰认知，尤其是在一线的政策执行中，基层行政人员在一定程度上塑造着粮食安全治理政策落地的最终形态，同时深刻地影响了民众对于粮食安全治理政策的实际感知。在具体实践中，基层行政人员如何强化国家与社会的紧密互动，又是如何推动国家粮食安全治理政策目标与组织发展目标的耦合，以此确保国家粮食安全治理政策的有效执行？对这一问题的回答具有重要的理论意义与现实意义。基于此，课题组将C镇作为个案进行考察，通过借鉴管理学中的权变管理理论，结合学术界已有的对政策执行的解释，提出“权变性执行”的理论命题，并解释该逻辑的成因，探讨其局限，以期为理解基层执行粮食安全治理政策的行动逻辑提供一个新的解释视角。

二、权变性执行：概念的提出

(一)理论对话：政策执行研究的演进

政策目标是从中央到地方政策细化或再规划的过程，并且需要通过政策执行将其与政策效果相连接，但将公共政策转化为现实形态的政策目标存在一定层级距离，这也为政策目标在传递过程中产生信息扭曲与偏差提供了可能的空间[4]。执行力是国家意志的重要体现，是政府生存发展的必要前提和根本要求[5]。因此如何确保政策执行的有效性也成为学术研究的热点问题。从现有研究来看，可以分为“自上而下”的研究路径和“自下而上”的研究路径。就“自上而下”的研究路径来看，主要关注的是整个政策过程链条中位于末端的执行者，聚焦分析权力等元素对执行效果的影响[6]。如政治势能理论认为，由执政党和国家所释放出的政治信号和能量能够调动执行者注意力和重视程度，从而推动资源集中和政策有效执行，政治势能越强，政策变现能力也就越大[7]。在具体运作中，上级通过层层整体性发包代替专业化分工，并通过非人格化考核等方式最小化总部协调功能。政治锦标赛则解释了各部门基于晋升竞争而存在相互封闭、扯皮的非合作现象，其实质是上级基于特定的考核标准进行政治资源的分配，从而调动下级积极性，这也为基层的选择性执行提供了制度逻辑基础[8]。

然而，“自上而下”的研究视角忽视了政策具体执行中基层所具有的主观能动性对政策落地形态的形塑作用，政策执行主体被动、消极或低效执行政策，会影响到公共政策的有效执行，产生了政策执行中的“中梗阻”现象[9]。“上有政策，下有对策”也导致政策执行的局部化、扩大化或停滞化[10]。因此，许多学者关注到政策执行“自下而上”的研究路径，并运用“变通”这一颇具社会学气息的概念对公共政策执行进行了分析，如基层政府在持续双向互动的过程中，与直接上级相互配合，通过各种策略应对更上级政府的政策法令和监督检查，产生了基层政府间的“共谋行为”[11]。尤其是执行一些模糊性政策时，由于激励机制的缺失，许多地方政府会用转发文件、召开座谈会、宣传政策精神等形式性活动替代实质性活动的策略，即象征性执行[12]。

以上分析路径帮助我们从不同角度理解基层政府政策执行中行为选择的逻辑机理，但在解释基层粮食安全治理政策执行的具体行为时仍有一定的不足。一方面，粮食安全作为一个社会性问题，不仅关系到基层政府绩效考核，也涉及农户经济利益，现有理论缺乏对粮食安全治理政策执行主体通过何种行为选择推动行政目标与地方性知识相结合的解释。另一方面，粮食安全治理作为一个系统性体系，关系到产前、产中和产后等各个环节，现有研究中“自下而上”的分析路径，在帮助我们更好理解基层政策执行行为方面具有很大的启发性，但对基层政策执行行为的研究过于关注基层在政策执行中的主观能动性，弱化了制度性因素的影响，不能较好地解释外部压力和内部动力之间产生的张力，以及该张力如何影响并形塑基层粮食安全治理政策执行行为，因此需要进一步明确基层行政人员如何将上级政策与地方实际加以平衡，从而推动政策的有效执行[13]。

(二)权变性执行：理解粮食安全治理政策执行的新视角

权变理论始于20世纪70年代末，是美国面对当时的经济动荡与政治危机，为增强组织的应变与调节能力而产生的一种新的管理思想，即组织是一个包含众多子系统的开放系统，最佳的组织方式取决于组织所联系的任务环境，组织需要通过决策创设对环境进行权宜应变[14]。权变理论具有较强的普适性，一经产生就成为西方管理理论的主流，深刻影响着西方管理理论的发展。

权变理论认为组织的稳定取决于组织与环境之间的适应性，并尝试构建“环境—适应”的权变模型进行解释。在此模型中，组织内部有着相互冲突的多重目标，如何对不同目标进行排序取舍，取决于组织所面临的不断变动的、复杂的外部环境，即不存在最好的组织形式，只存在能较好适应组织外部环境的组织形式。这一理论模型清晰地解释了组织与环境之间的相互建构，但同时也忽略了组织在适应环境的变化过程中存在的中介因素，比如执行者是如何基于自身的认知来理解环境传递的信号，又应该如何在变化的环境中对所需要的部分进行截取和解读？本文在吸收相关理论思想的基础上，试图结合我国粮食安全治理中政策执行的实际，提出一种更具解释力的“权变性执行”理论，以期解释政策执行者如何基于对环境的感知采取相应的行为选择从而实现政策目标。

与选择性执行相比，权变性执行同样强调一定的变通与取舍，但两者在性质、方式等方面又有着显著的不同。首先，在性质方面，“选择性执行”是政策执行者对政策精神实质的误解或有意曲解，导致政策执行中失去政策原有的公平性与真实性[15]。因此选择性执行是一种消极的政策执行方式。权变性执行则是一种更为积极主动的执行方式，是政策执行者通过采取符合自身实际情况的方式来完成相关政策，体现了为实现政策目标而积极主动适应外部环境的特征。其次，在结果表征上，选择性执行是政策执行人员对政策原则和目标的偏离，同时人为地增加对政策的歪曲和篡改，造成政策执行不到位或无法顺利执行。而权变性执行是政策执行人员充分发挥主观能动性，凭借经验、知识等采取相应的方式策略，使组织更具灵活性，与社会形成良性互动，从而实现政策的创造性执行。

三、粮食安全治理中政策权变性执行的实证考察

X县位于长江中游平原与江南丘陵交错地带，属于亚热带季风性湿润气候，农作物以水稻、玉米、油菜、豆类等为主。该县通过强化模式创新、强化责任落实等一系列措施确保粮食安全，被纳入2022年度落实粮食安全责任制真抓实干督查激励单位名单，耕地抛荒治理、“田长制”等经验获国、省权威媒体宣传推介，在扛稳扛牢粮食安全责任方面取得显著成效。C镇位于X县西南，耕地面积4323.5公顷，是X县的一个农业大镇。该镇高度重视粮食安全工作，成立全市首个“粮食安全”委员工作室，获评省级示范性委员工作室，并连续三年荣获“全市粮食生产先进乡镇”。在粮食安全政策执行中，基层行政人员面临政策适用性不足、权责模糊、多任务执行压力等情境，要想完成政策的目标，就必须采用灵活的方式来应对这些问题。

(一)政策适用性不足下的权变性执行策略

政策适用性不足是指受基层情况、科层结构与政策制定水平的影响，导致政策规定缺乏与基层实际情况的吻合度，造成政策可操作性较弱，从而增加政策执行难度的情况[16]。一般来看，级别较高的部门所制定的政策具有更高的笼统性和指导性特征，如果基层无法对本地区实际情况的复杂性进行全面把握，会造成政策执行的“空转”，然而，过于细化的标准约束，又束缚了基层主观能动性的发挥，从而制约政策执行效能。一位乡镇工作人员感叹道：

以前政策发布还比较笼统，具体落实政策时有一定的主观空间，我们干起工作来也能根据这里的实际情况来把它做好，但随着政策越来越细化，考核也不断标准化，我们能够“因地制宜”的空间很小，灵活度远远不够，这反倒影响了我们的工作开展，有时候工作效率反而更低了。(访谈记录20230517XWG)

简而言之，在政策具有一定弹性空间的情况下，许多基层工作人员可以通过灵活应对的策略，将不同的政策加以组合，并根据地方实际情况对政策中与环境不相适应的部分加以调适，在不改变政策原则要求及最终目标的前提下，积极完成上级交办的任务。但过于细化的政策或过于僵化的考核，以及不可行的、超越性的政策目标，将降低政策执行人员的灵活性和积极性，尤其是资源约束的前提下，挤压了粮食安全治理政策转化为本地政策的空间，因此基层往往倾向于政策保留一定的弹性和空间，以确保能够根据地方实际情况进行创新探索，从而促进粮食安全治理政策的高效执行。

自家庭联产承包责任制实施以来，家庭一直是最基本的经营单位，对于C镇的很多农民来说，生存和发展也主要是依靠土地。然而，随着工业化和城镇化的发展，农业经济效益较低，缺乏对青壮年劳动力的吸引力，许多以前作为农业经营主体的青壮年劳动力纷纷外出务工，部分村庄土地甚至出现撂荒等现象。为了提升农民种粮积极性，国家出台了一系列补贴政策，包括废除农业税、进行粮食直补、农机综合补贴等，但在实际执行过程中也面临着一系列问题：

国家出台这些政策之后，确实吸引了一部分外出务工的中老年群体回家继续干老本行，但是我们在具体落实这个补贴政策的时候，这个政策所规定补贴依据也不好统一，像这个村里很多农户，种植品种很多，面积也不好统计，农户在申报时，会权衡哪类可以获得最大补贴，而且土地也存在优劣等级，各个村处理起来有点难度，所以只能根据实际情况来，就是后来又有了新的综合性补贴方式，规定以农户上一年度实际种植作物和实际土地面积为补贴依据，非计税面积以外土地不享受补贴，这个问题才算是解决了。(访谈记录20230519HYG)

基层干部作为政策的实施者，是关系政策落地和群众满意的关键要素，在具体的政策落实中，尤其是面对上级不断提升的工作要求以及更加细化的考核标准，基层政府结合本地实际情况，将难以实施的问题或实施起来成本较高的政策进行灵活变通，通过权变性执行将上级具有原则性和底线性的政策与基层的特殊化、多样性相结合，确保政策的顺利实行，从而缓解政策执行中的难题。

(二)权责模糊情境下的权变性执行策略

在粮食安全政策下达后，基层政府会尽力落实相关政策，但涉及具体责任主体时，很可能因为责任边界模糊或互相推诿造成政策执行的效率低下，在这种情况下，权变性执行策略可以确保政策的有效执行。

之前有一项关于粮食安全的法律工作，有乡镇领导看到与法相关的都认为是司法所的，但实际上，这并不是我们的责任，好在司法局的领导找到了一份文件，说这件事不是我们的责任，而且上面支持我们，说以后再有类似的情况，可以让他们去找司法局，要不是局里支持，我们也只能硬着头皮这么做了。(访谈记录20230519LMD)

根据访谈可以看出，面对组织交办的与所属职能相关但不在职权范围内的工作会采取权变性执行策略，即对于乡镇交办的属于自己职责范围内的工作，会认真执行，但对不属于自己职责范围内的工作安排，首先是努力协调，解释的同时呼吁上级介入，以期改变该政策的执行部门。面对任务与组织类型不匹配且难以向上级反映，或向上级反映未果，就采取权变工作内容属性的策略，根据任务的具体要求，灵活判断该政策是否属于本组织所能及的，将任务与相应职能部门进行沟通协调，与之相互配合，以确保政策的落实。

(三)多任务执行压力情境下权变性执行策略

“上面千条线、下面一根针”，生动表述了基层政府所面临的普遍困境。所有公共政策经过层层分解与传达，最终都要依靠基层来落实。在层级节制的科层制体系中，基层政府具有较低的讨价还价能力，尤其是后税费时代，基层可以掌握的资源更加匮乏，因此在实际运行中必然要解决资源不足与多任务共存的矛盾。在此背景下，面对多任务执行压力，通过对工作任务排序以实现注意力的优化分配成为基层政府的现实选择。

像我们这里，自然灾害发生的概率是很小的，但是一旦发生那就会造成很大麻烦，像去年七月份一直高温不下雨，在水库尾灌区那个A村是灌溉死角，农田都干旱开裂，最宽的缝隙都宽十几厘米，深二十多厘米。像我们这就这几个工作人员，有时候他们自己家还有问题，但发生了这些事，为村民解决这些问题也是我们的责任，当时我们就搞了十几台水泵，和当地村委一起发动村民，哪有水去哪，日夜不停抽水灌溉，后来总算是缓解了。去年旱情确实严重，当时我们这个镇投入了各种抽水机三百多台，动员了五百多名干部和群众奋战在抗旱一线，才总算保住了作物产量。(访谈记录20230517SFM)

基层行政人员因时间精力有限，且可以调动的资源不足，面对多任务执行压力时，会根据具体情况需要而选择合适的方式，从而达到治理目标，如在抗旱中成立不同的任务小组，并根据任务的重要程度进行合理搭配后分配给每个任务小组，每个小组成员都有明确的工作任务，从而缓解多任务执行时的困境和冲突。在乡镇领导亲自指挥下，村里也打破原有灌溉范围限制，从邻近的水库库尾取水，并紧急开挖引水渠，用大型潜水泵往农田输水。为更好地应对旱涝灾害，当年九月中旬，该镇组织动员各村整修骨干山塘，充分发挥党员、入党积极分子对广大村民的带动作用，有效缓解了农田用水紧张问题。

四、粮食安全治理政策权变性执行的逻辑

(一)任务情境与乡村社会网络的调适

在粮食安全政策执行中，政策执行人员面临不同的治理情境，会在乡村社会网络下采取权变性执行策略。首先，在政策适用性不足的情况下，政策执行人员采用尽力完成和灵活应对的权变性执行策略，提高了执行过程中的柔韧性和选择性。粮食安全治理作为一个系统性的问题，关系到诸多主体和环节，尤其是与众多农户沟通协调中，必然面临利益的矛盾与冲突，这也要求政策执行人员有针对性地采用不同的方式方法，通过主体间利益的耦合与协调确保政策目标的达成。其次，在面临政策执行效率不高或可调动资源不足的情况下，会采取努力协调和权变工作内容属性的权变性执行策略，来缓解由于政策目标或权责边界模糊造成的主体责任落实困境。此外，在多任务情境下，基层行政人员会采取权变性执行策略，视情况积极动员村委会、村民等多元主体共同参与到相关任务中，从而彰显政策执行中的多元参与。如上文所述，粮食产量不仅直接关系到农户的收入，也影响到本地粮食安全治理目标的达成，因此如何应对突发自然灾害被作为头等大事，基层虽然资源有限，却能够凭借强大的动员能力和号召能力，基于工作的实际需要制定切实可行的预案以及完善的管理体制、工作机制，动员干部群众共同参与抗旱工作，确保了当年的粮食产量。

(二)注意力分配与权责边界的平衡

注意力分配的研究源于西蒙的有限理性假设。西蒙认为，人们试图按照理性去行动，但囿于信息搜集能力的限制，以及真实决策结果的难以预知性，使得人们只能在有限理性范围内行为[17]。在有限理性假设中，行为主体在决策中受到有限的理性能力限制，无法接收并处理所有决策相关信息，只能自觉意识到某些要素，并基于所能理解的要素采取相应的行动，这就涉及注意力分配问题。如果决策者集中注意力于某些信息，这些因素将更加显著地影响最终的决策[18]。农业生产具有较强的脆弱性特征，且受农业生态系统的影响较为明显，因此在粮食安全治理的政策执行过程中，并非始终处于常规治理状态，面对如连续干旱或洪涝的极端天气，如何最大程度避免农业生产受到影响，成为一定时期基层政府的工作重心，影响着基层行政人员的行为方式，即在执行政策过程中需要打破横向组织结构的边界，并积极动员社会力量的参与，以弥补组织资源不足的困境，如案例中该镇采取多种形式抗旱，并动员了五百多名干部与群众积极参与，充分体现了粮食安全治理中的“制度弹性”。

五、结论与进一步讨论

对于上述文中所讨论的内容，可以发现基层政府对于粮食安全治理中政策适用性不足、权责模糊、多任务执行压力等情况，采取灵活方式努力协调多元主体关系和权变工作内容属性等柔性策略来应对，在一定程度上缓解了粮食安全治理中的政策困境。尽管本研究只局限于一个乡镇，但其所采取的权变性执行策略在其他乡镇的实践中仍有一定的借鉴意义。同时权变性执行是基于复杂社会环境所产生的，是一种不稳定的政策执行方式，因此我们更应该持续关注在这一过程中，有哪些重要因素会影响权变性执行的稳定性、准确性和可持续性，并进一步探讨粮食安全治理政策权变性执行如何走向权变性治理。

(一)权变性执行的可持续性

在粮食安全治理中，基层行政人员所使用的权变性执行策略，在一定程度上反映了基层在现实约束背景下，与外部环境变化产生的新的需要之间进行互动的现实样态，表征为对政策进行灵活性执行以达到政策目标的过程。换言之，基层不仅受到组织外部环境的制约，也受到内部资源的约束，即组织所拥有的资源以及组织发展的目标影响着行政人员的行政行为，而外部环境的变化将会影响其执行政策的方式方法，行政人员对外部环境和组织资源及组织发展目标的平衡能力则影响着政策执行的最终结果，因此增加行政人员的权变治理能力，也成为权变性执行能够稳定和可持续的关键所在。

(二)权变性执行与治理灵活性的关系

权变性执行和政策执行过程的灵活性有紧密的关联。在粮食安全治理政策执行过程中，政策执行人员的权变性特征体现了治理时的灵活度。事实上，我国粮食安全治理之所以能取得如此显著的成就，重要原因之一就是基层执行中的灵活性。在国家制定相关粮食安全政策后，地方政府会根据地方实际情况传递出相应的政策信号，而基层政府作为具体的执行者，则会在不违背上级政策精神的前提下灵活应对粮食安全治理中出现的难题，充分表征了基层权变性执行增加了基层治理的灵活性，权变性执行也成为增加基层治理灵活性以使政策更加适应实际发展需要的重要手段。因此，如何更好地总结地方粮食安全治理中政策权变性执行的经验，通过充分发挥基层治理的灵活性以更好地提升政策执行能力，也是实现国家粮食安全所需要进一步思考的问题。