《治安管理处罚法》修订与未成年人法的衔接与调适

孙承远

（中央民族大学法学院，北京 100081）

未成年人是国家的未来、民族的希望。党和国家历来重视未成年人保护工作，2021年9月国务院印发了《中国儿童发展纲要（2021—2030）》，为今后十年间的未成年人事业指引方向。《纲要》从健康、安全、教育、福利、家庭、环境、法律保护等七个方面出发，完善促进儿童全面发展的制度机制，为儿童健康成长保驾护航。①参见《中国儿童发展纲要（2021—2030）》，载国务院网，https://www.gov.cn/zhengce/content/2021-09/27/content_5639412.htm?trs=1&ivk_sa=1025922x，最后访问日期：2023 年9 月27 日。党的十八大以来，随着全面依法治国事业的推进，我国涉未成年人立法不断取得新进展。截至目前，我国初步构建起以《未成年人保护法》（以下简称《保护法》）《预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防法》）等未成年人专门法为核心，以《民法典》《刑事诉讼法》《反家庭暴力法》《家庭教育促进法》等法律为补充的未成年人法律体系，为未成年人的健康成长提供了坚实的法治保障。近日，经过第十四届全国人大常委会第五次会议初次审议，中国人大网公布了《治安管理处罚法（修订草案）》（以下简称《草案》），向社会公众征求意见。《草案》贯彻《保护法》《预防法》的精神，加强对未成年人的保护；从严惩处侵害未成年人权益的治安违法行为；优化涉未成年人治安案件的办理程序。但是，由于不同法律的侧重点有所差异，《草案》在与未成年人法协调的过程中难免会出现一些偏移，需要结合实际，以未成年人司法制度为导向进行调整。

一、新《治安管理处罚法》与未成年人法的衔接

2020年，我国两大未成年人专门法，《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》联袂修订。修订后的《保护法》完善了制度设置，从家庭、学校、社会、网络、政府和司法六个维度，构建了未成年人保护制度的基本框架；修订后的《预防法》，强化了家庭监护责任，明确了学校、国家和社会在预防未成年人犯罪工作中的职责和分工；根据未成年人不良行为的严重程度实施分级预防、干预和矫治，细化了教育矫治措施。《保护法》和《预防法》作为未成年人法律领域中的专门性法律，为未成年法律体系的完善和发展提供了指引。①参见姚建龙：《<中华人民共和国预防未成年人犯罪法>修订专家建议稿》，载《青少年犯罪问题》2020 年第2 期。

然而，只有《保护法》和《预防法》并不足以应对所有涉及未成年人的问题。需要构建一个以《宪法》为根基，《保护法》和《预防法》为主导，其他法律、行政法规等规范性文件作为补充的未成年人法律体系。《治安管理处罚法》起着维护社会秩序，规范警察执法的作用，也承担着保护、教育未成年人，预防未成年人违法犯罪的任务。《草案》中涉及未成年人的条款，即是在《保护法》和《预防法》构建出的制度框架之下修订完成的。

（一）筑牢家庭保护防线

父母是保护未成年人的第一责任人，家庭是未成年人最初生活和学习的场所。②参见何毅亭：《关于<中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)>的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020 年第5 期。《保护法》将家庭保护置于“六大保护”的第一位，意在强调家庭在教育、引导和保护未成年人上的优先性和不可替代性。同时，针对不履行监护职责或是侵犯未成年人合法权益的父母、监护人，《保护法》规定由司法机关给予训诫和责令接受家庭教育指导，③参见《中华人民共和国未成年人保护法》第一百一十八条。在一定程度上监督了家庭保护的实施。

家庭暴力严重危害未成年人身心健康，未成年人对家暴行为违法性的认知力低、自救能力差，需要公权力的救助。④参见李静：《未成年人遭遇家暴的司法保护》，载《中国青年社会科学》2017 年第3 期。对于一些情节较轻，依法不予治安管理处罚的家庭暴力行为，《反家庭暴力法》规定由公安机关对加害人给予批评或者出具禁止家庭暴力告诫书。⑤《中华人民共和国反家庭暴力》第十六条第一款：“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书。”但是，实践中，由于告诫书不具有强制效力，很多加害人往往在公安机关出具告诫书后继续实施家暴行为，对未成年人造成严重伤害。因此，国务院关于反家庭暴力工作情况的报告中提到，下一步工作需要完善告诫处置制度，充分发挥告诫书对家庭暴力加害人的教育警示作用。⑥参见《国务院关于反家庭暴力工作情况的报告》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202309/t20230901_431398.html，最后访问日期：2023 年9 月27 日。有鉴于此，为筑牢家庭保护防线，为未成年人营造一个良好、和谐的家庭氛围，《草案》明确公安机关可以对拒不执行家庭暴力告诫书的行为处以警告、罚款乃至拘留的处罚。⑦参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第五十九条第一款第二项。增加了告诫书的强制性和有效性，强化公安机关对家庭暴力行为的实质管控，制约家庭暴力行为，使家庭回归保护未成年人的第一线。

（二）推动社会保护落实

社会保护是指作为保护责任主体的社会各部门和个人都要以适合儿童特点的形式和措施，从各个方面对未成年人进行全方位保护。⑧郭林茂主编：《中华人民共和国未成年人保护法释义》，法律出版社2021 年版，第138 页。《保护法》主要从明确责任主体、拓展福利措施和净化社会成长环境等三方面优化对未成年人的社会保护。为营造一个健康、绿色的社会环境，保障未成年人成长，《保护法》做出详细规定，禁止不良出版物、涉未成年人色情产品的制作和传播；禁止侵犯未成年人身权、隐私权等合法权益的行为；禁止向未成年人售卖烟、酒、彩票、管制刀具等不良物品；禁止组织未成年人从事有害身心健康的工作和表演活动，构建起社会保护的基本框架。但是，法律的生命在于实施，推动社会保护落到实处是一个系统、整体的工程，需要其他法律规范的配合与协调。为强化对未成年人实体权利的保障，营造保护未成年人的良好社会氛围，《草案》加大了对侵犯未成年人违法行为的处罚力度。

首先，草案将虐待被监护人、看护人的行为纳入治安管理处罚范围。《刑法》规定了虐待被监护人、看护人罪，但是由于刑法本身的谦抑性，条文中有“情节恶劣”作为前置条件的限制，一些偶发、情节较轻的虐待行为，刑法难以进行调控。同时，这种轻微的虐待对未成年人的伤害却丝毫不减，不可听之任之。因此，《草案》明确指出负有监护、看护职责的虐待被监护人、看护人的将面临拘留或警告，情节严重的最高可处以最高十日拘留。①参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第五十二条。将虐待被监护、看护人的行为纳入《治安管理处罚法》的规制范围之内，弥补了刑法的局限，避免虐待未成年人的行为逃脱法律的惩罚。其次，《草案》从严惩处诱使未成年人卖淫、吸毒等对未成年人带来严重生理和心理伤害的治安违法行为。近年来，针对未成年人的性侵犯罪日益严重，6月1日《最高人民法院、最高人民检察院关于办理强奸、猥亵未成年人刑事案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理性侵害未成年人刑事案件的意见》正式施行，意在依法从严惩处性侵未成年人犯罪。保护未成年人远离性侵害，帮助未成年人树立健康的两性观念，既需要刑事法律作为压舱石，严惩犯罪；也需要治安法律作为排头兵，治于未发。《草案》新增专门条款，由公安机关对引诱、容留、介绍未成年人卖淫；②参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第七十七条第二款。制作、运输、传播涉及未成年人的淫秽物品或者淫秽信息；③参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第七十八条第二款。组织未成年人播放淫秽音像、进行淫秽表演、参与聚众淫乱；④参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第七十九条第三款。引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年人吸食、注射毒品⑤参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第八十三条第二款。等侵犯未成年人合法权益的行为从重处罚。确保社会保护落到实处，强化《保护法》的刚性和实用性。

（三）提高司法保护效能

司法保护是指未成年人进入司法程序后，司法机关为适应未成年人身心特点，保障未成年人权益免受损害而作出的必要保护措施。⑥刘宇轩：《我国未成年人保护体系的构建分析》，载《青年探索》2022 年第1 期，第66 页。《保护法》专章规定了司法保护，明确司法部门办理涉未成年人案件时的具体程序；规定了专门人员办案、及时法律援助、适合成年人到场、听取未成年人意见等办案规则，保障了未成年人的健康权、隐私权、表达权等权利。

事实上，未成年人并非总是被侵害的一方，由于家庭、教育、社会等因素而误入歧途的未成年人，往往会做出一些违反治安管理的行为。但是，与普通违法者不同，未成年人尚处发育阶段，决策能力存在缺陷，对不良环境影响和外来压力尤为敏感，性格、价值观和同一性尚未完全形成。⑦参见苑宁宁：《未成年人司法新模式：罪错行为分级处遇》，载《人民检察》2020 年第19 期。因此，对于违反治安管理处罚法的未成年人应当坚持教育为主，惩罚为辅的原则。同时，在确实需要对未成年人进行治安处罚的情况下，也需适用特定的程序。《草案》从多方面出发，从程序上规范了对未成年人的矫治与惩罚，保障未成年人合法权益的同时，避免执法工作对他们的心理健康带来不利影响。

首先，规范了涉未成年人治安案件办理程序。《草案》规定询问不满十六周岁的违反治安管理行为人时以监护人、合适成年人到场为原则，以单独询问为例外，①参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第九十六条第三款。确保在询问过程中有合适的成年人在场，避免对未成年人造成不必要的伤害和压力；规定未成年人违反治安管理的案件不适用快速办理程序，②参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第一百零八条。排斥快速办理程序对未成年人的适用，保障案件的办理质量、强化未成年人权利保护；明确规定作出治安管理处罚决定前要告知并充分听取未满十六周岁未成年人的父母或其他监护人的意见，③参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第一百一十二条第三款。保障未成年人及其父母、监护人的知情权和申辩权。

其次，明确了行政拘留的暂缓执行。行政拘留属于一种限制公民自由的惩罚措施，对相对人的生活带来较大的影响。《草案》将行政拘留的适用年龄有条件地降低至14周岁，④参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第二十二条。必然会使接受行政拘留处罚的未成年人数量增加。未成年人尚处于九年义务教育阶段，结合未成年人生活学习的实际情况考虑，《草案》特别规定参加升学考试时可以申请暂缓执行行政拘留，⑤参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第一百二十六条。体现价值位阶权衡，彰显执法温度。

最后，明确了违法记录封存制度。如果未成年人违反治安管理的记录被列入可供社会查阅的学籍、人事档案，这将给他们的学习、生活以及未来发展带来持续性的负面影响。这种如影随形的“污点”会使他们难以回归社会，许多未成年人会因此产生自卑感，甚至可能再次走上违法犯罪的道路。⑥参见张丽丽：《从“封存”到“消灭”——未成年人轻罪犯罪记录封存制度之解读与评价》，载《法律科学》2013 年第2 期。我国《刑事诉讼法》规定了未成年人犯罪记录封存制度，《草案》予以借鉴，规定除监察、司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询以外，应当封存未成年人违反治安管理的记录，不得向任何个人和单位提供。⑦参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第一百三十六条。这一制度的建立，最大限度避免了违法前科信息扩散，有效保护未成年人的隐私权，帮助未成年人去除标签化，回归正常的生活和学习。

《草案》针对公安机关办理涉未成年人治安案件的具体程序进行专门性规定，弥补了原有制度中的不足，提高了保护措施的针对性。通过规范公安机关案件办理，提高司法保护的实际效能，为未成年人的健康成长提供司法保障。

二、新《治安管理处罚法》与未成年人法的偏移

《治安管理处罚法》的中心任务是维护社会秩序，保障公共安全。⑧参见史全增、孙文夕：《论治安管理处罚法中的教育与处罚相结合原则》，载《中国人民公安大学学报》2020 年第6 期。而《保护法》与《预防法》则聚焦于护航未成年人健康成长和预防未成年人误入歧途。虽然《草案》新增相关条款，有效加强了对未成年人的保护和对罪错未成年人的规制。但由于性质、任务以及工作重心有所不同，《草案》在与未成年人的衔接过程中，难免出现一定程度的偏移。这种偏移体现为《草案》中涉及未成年人的法律原则缺位、涉及未成年人的法律规则仍待完善。

（一）缺少未成年人保护法律原则

法律规范可以分为法律规则和法律原则。法律规则是具体的，它可以用明确的命令加以系统表述，以假定条件、行为模式、法律后果为其内容；而法律原则是抽象、不确定的，是法之要旨的凝练，在法律结构中居于核心地位。⑨参见庞凌：《法律原则的识别和适用》，载《法学》2004 年第10 期。法律规则的适用范围限于条文本身所指涉的特定事项，适用方式为完全有效或者完全无效。⑩参见罗纳德·德沃金：《认真对待权力》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998 年版，第43 页。法律原则的适用方式则更加灵活，既能在没有法律规则的前提下对个案进行直接指引，也能通过指导法律规则的制定、修改从而间接地发挥作用；在适用范围上法律原则具有宏观指导性，其覆盖面比法律规则更加广泛。与法律规则不同，法律原则并未规定确定的事实状态，也未规定法律后果。但是，在创制、解释和适用法律的过程中，法律原则却是必不可少的。

从数量看，《草案》新增涉未成年人的条、款、项共十余处。但是，在第一章“总则”并无涉未成年人新增条款。在第二章“处罚的种类和适用”中也仅有两处，内容分别是：有条件下调行政拘留的适用年龄；明确不予行政处罚、拘留时的替代措施。其余修订，全都集中于第三章“违反治安管理的行为和处罚”以及第四章“处罚程序”。也就是说，本次《草案》的修订，并未增加有关办理涉未成年人治安管理案件的法律原则。相反，所有涉未成年人的新增条款，皆属于法律规则，能起到的作用不过是指向某一类案件，针对某一个特定情形来加强对未成年人的保护，规范案件的办理。应当说，法律规则具有特定性、明确性的特点，公安机关在工作中可以进行直接适用，并且能够约束执法者的自由裁量权，有效保障未成年人的权利。但是，这样的修法策略，不加以法律原则对法律规则进行指导、补充，就会导致对未成年人的保护仅限于新增规则所圈划出的部分，当公安机关在执法过程中遇到涉未成年人的案件，却又无法从规则中寻找指引时，便会无所适从。补丁式的修法，追求立竿见影的效果，热衷于最明确，最直接的指示，这样只会导致原则的缺失，无法给予未成年人最充分的保护，也难以适应时代的发展。

（二）未成年人保护法律规则有待完善

从严惩侵害未成年人行为到规范涉未成年人案件的办理，《草案》增加了相应的条款以优化治安管理工作。但是，并没有构建出一套专门的未成年人治安案件办理程序。相对于《保护法》和《预防法》来说，《草案》中涉及未成年人的法律规则仍有进一步完善的空间。

第一，保护对象不全面。根据《保护法》的定义，未成年人是指未满十八岁的公民。①《中 华人民共和国未成年人保护法》第二条：“本法所称未成年人是指未满十八周岁的公民。”《保护法》虽然在一些章节界定出不同年龄段的未成年人，并给予了特殊保护，但在司法保护一章中，所涉保护措施几乎涵盖全体未成年人。②司法保护中唯一的特殊保护条款是，在涉及父母离婚案件中子女的抚养问题时，给予已满八周岁的未成年人特别优待。《中华人民共和国未成年人保护法》第一百零七条第二款：“人民法院审理离婚案件，涉及未成年子女抚养问题的，应当尊重已满八周岁未成年子女的真实意愿，根据双方具体情况，按照最有利于未成年子女的原则依法处理。”《草案》在通过以后，将成为公安机关办理治安案件的直接依据，其中涉及未成年人的保护条款，理应属于司法保护范畴，但与《保护法》截然不同的是，《草案》中存在一些仅适用于“不满十四周岁”或“不满十六周岁”未成年人的“例外保护条款”，这些条款有合理的部分，但也有不合理的内容，使部分未成年人原本应有的权利被排斥。实体上，《草案》仅处罚组织、胁迫、诱骗不满十六周岁未成年人进行恐怖、残忍表演的行为；③参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第四十七条。仅对殴打不满十四周岁，猥亵不满十四周岁未成年人的行为加重处罚。④参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第九十六条第三款；第一百一十二条第三款。程序上，合适成年人到场规则和处罚决定前听取父母、监护人意见规则仅适用于不满十六周岁的未成年人。⑤参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第五十条第二款第二项；第五十一条。未成年人保护条款应当以保护全体未成年人为原则，保护部分未成年人为例外。所谓例外保护，至少应该遵循两个原则——适用的针对性、排斥的无损性。前者指的是，基于部分未成年人的特点，必须专门设置针对性的条款进行保护；后者指的是即使其他未成年人不适用该条款，也不至减损其权益。显然，上述“例外保护条款”尚不足以到达“例外”的程度：既非针对性，也非无损性。通过年龄限制，排斥部分未成年人适用具有普遍必要性的保护措施，既不符合《保护法》的精神，也不利于对未成年人的保护落到实处。

第二，保护措施不周密。虽然《草案》从整体上推进了对未成年人的保护工作，但是在具体的保护措施上，仍存有一定的不足。首先，下调了行政拘留的适用年龄，但缺乏相应的制度安排。《草案》规定，已满十四周岁不满十六周岁的未成年人一年内两次以上违反治安管理的，可以适用行政拘留。①参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第二十二条。实践中，这一条款必然导致未成年人被给予行政拘留的情形增加。《刑事诉讼法》规定被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人分别关押。②《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百八十条第二款：“对被拘留、逮捕和执行刑罚的未成年人与成年人应当分别关押、分别管理、分别教育。”但是，《草案》对被拘留未成年人的规定仅停留在处罚适用层面；在处罚执行上，并未针对未成年人的特点作出具体的保护性安排。其次，确立了人身检查，生物信息、样本采集规则，但是缺乏对未成年人的保护。《草案》规定，办理治安案件中，公安机关可以对违反治安管理行为人、被侵害人进行人身检查、采集相关生物信息、样本。③参见《中华人民共和国治安管理处罚法（草案）》第一百条。此项规定涉及到公民的身体权、隐私权等重要基本权利，有关公民的人格尊严。未成年人理解、判断能力不足，无法独自理性面对公安机关的执法行为，处理生物信息时不能简单将未成年人与成年人同等对待，该条款未充分考量未成年人基本权利及生物信息的重要性，存在保护空白。

第三，教育措施不明确。《保护法》明确指出，对于违法犯罪的未成年人要实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则，同时《预防法》列举了九项教育矫治措施，由公安机关根据情况对有严重不良行为的未成年人适用。④参见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第四十一条。根据最高人民检察院的统计，近三年间未成年人犯罪总体呈上升趋势；同时，组织未成年人进行违反治安管理活动的数量也在上升。⑤参见《未成年人检察工作白皮书（2022）》，载最高人民检察院网，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202306/t20230601_615967.shtml#2，最后访问日期：2023 年9 月27 日。也就是说，未成年人违反治安管理的案件数量也呈现出不断上升趋势。大量案件表明未成年人实施犯罪之前多有不良行为或违法行为，且其早期多数没有得到及时有效的干预。⑥何毅亭：《关于〈中华人民共和国预防未成年人犯罪法（修订草案）〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021 年第1 期，第95 页。预防、矫治严重不良行为是预防未成年人犯罪工作的核心。然而，针对违法未成年人的教育矫治工作，《草案》仅规定了对不予治安处罚、行政拘留的未成年人，公安机关可以采取训诫、责令具结悔过等措施。既没有确立“教育为主，惩罚为辅”的未成年人警务工作原则；也没有明确强调要对未成年违法者实行教育矫治。这显然不符合《保护法》和《预防法》的精神，教育矫治措施的不明确可能会导致“一罚了之”和“一放了之”两种极端方式处理未成年人案件，使得预防犯罪，教育引导罪错未成年人的理念落空。

三、修改建议

（一）明确未成年人治安工作原则

法律规则具有确定性，能够指向唯一的结果。⑦参见刘叶深：《法律规则与法律原则:质的差别?》，载《法学家》2009 年第5 期。这同时也放大了法律文本的有限性与现实社会的无限性之间的矛盾。法律规则的制定、修改和适用需要法律原则给予指引。《草案》的修改，需要在总则部分加入涉及未成年人案件办理的原则性规定。

第一，明确规定最有利于未成年人原则。联合国《儿童权利公约》确立了儿童利益最大化原则，该原则已成为国际社会的普遍共识，其基本内涵为，在处理儿童问题时，将儿童的最大利益作为首要考虑事项，突出儿童保护的价值优位。最有利于未成年人原则是儿童利益最大化原则的本土化表达。⑧常锋、郑志恒：《最有利于未成年人原则的阐释与落实——专访北京师范大学未成年人检察研究中心主任宋英辉》，载《人民检察》2022 年第10 期，第25 页。《保护法》第四条明确指出：“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人原则”，以法律的形式确立了最有利于未成年人原则。由此可以预见，未来的司法工作中凡是涉及未成年人的一切事务均应以其最大利益为首要考虑。《中国儿童发展纲要（2021—2030）》明确指出，儿童事业的发展过程中，司法工作的目标是完善保障儿童权益的法律体系；加强保障儿童权益的执法工作；完善司法保护制度。对未成年人的保护体现了一个国家的文明程度，近年来我国儿童友好型社会建设不断取得新成就，开创新境界，涉及未成年人的法律体系初步建成，并在不断完善之中。上次修订《治安管理处罚法》距今已经十余年，法律具有相对稳定性，也需要具有一定的前瞻性。因此，为优化公安机关的执法工作，进一步贯彻落实未成年人法，提升未成年人保护实效，有必要在《草案》中加入最有利于未成年人原则。

第二，明确规定教育为主、惩罚为辅原则。该原则此前被规定于《刑事诉讼法》《未成年人保护法》等法律中，是未成年人犯罪领域的基本刑事政策，①参见苏青：《未成年人犯罪“教育为主、惩罚为辅”刑事政策重述》，载《青少年犯罪问题》2018 年第4 期。体现的是“以教代刑”的国家亲权理论：国家是未成年人的最终监护人，国家应当对未成年人的健康成长负责。这一理论支撑了国家不应放弃任何一个孩子的观念，哪怕他实施了严重危害社会的行为。②参见姚建龙：《不教而刑：下调刑事责任年龄的立法反思》，载《中外法学》2023 年第5 期。教育为主，惩罚为辅的刑事政策，经过数十年的实践和发展，如今已成为我国未成年人司法工作的基本理念，渗透于立法、司法、执法等各阶段；引领了我国的未成年人审判和未成年人检察工作的基本方向；在教育、挽救、改造犯罪未成年人过程中起到重要作用。③参见肖姗姗：《改革开放以来我国少年司法的演进及前瞻》，载《预防青少年犯罪研究》2018 年第5 期。刑事政策中“教育为主”体现的是儿童福利主义，而“惩罚为辅”蕴含的是刑事报应主义，“主”“辅”之分暗含的是立法者对二者进行权衡之后做出的价值选择。与刑事犯罪不同，违反治安管理未成年人的人身危险性、社会危害性往往更小，没有必要基于报应主义对其进行严厉惩罚。为避免未成年人进一步走向犯罪，在其违反治安管理规定后，进行全面、系统的矫治教育，及时纠正违法行为，引导其健康成长才是更为重要工作。因此，公安机关在办理未成年人治安案件的过程中，相较刑事案件，更应该注重对罪错未成年人的教育和引导。《草案》加入“教育为主，惩罚为辅的原则”是对我国长久以来的未成年人刑事政策的新发展，也是强化对罪错未成年人的矫治教育，避免公安机关“一罚了之”，有效预防未成年人步入犯罪深渊的现实举措。

（二）专章规定未成年人警务制度

未成年人司法制度的基本特征是根据未成年人的身心特点，从理念、机构、程序、措施等方面，采取区别于成年人的方式处理未成年人的罪错行为。④参见姚建龙：《未成年人法的困境与出路——论〈未成年人保护法〉与〈预防未成年人犯罪法〉的修改》，载《青年研究》2019 年第1 期。目前，我国初步建立起了未成年人司法制度，法院和检察院分别建立了相应的专门机构来负责未成年人审判工作和未成年人检察工作，未成年人司法工作逐渐专业化、规范化。2012年修改《刑事诉讼法》时，专章规定了未成年人刑事案件诉讼程序；2013年最高人民检察院修订了《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》，初步构建起以《刑事诉讼法》为核心，以司法解释为补充的未成年人司法法律体系。2020年最高人民法院和最高人民检察院分别出台了《关于加强新时代未成年人审判工作的意见》和《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》两部司法文件，进一步优化未成年人审判和检察工作。但是，处于法治一线，与未成年人接触最为频繁的公安机关却并未有专门的规范性文件对未成年人警务制度进行规定。未成年人警务在预防未成年人犯罪中发挥着前哨作用，也是承接未成年人检察和未成年人审判制度的重要环节。⑤赵希：《少年警务的理念更新与制度阐释——以〈预防未成年人犯罪法〉修订为背景》，载《预防青少年犯罪研究》2021年第2期，第1页。《预防法》和《保护法》在2020年修订完成后，标志着我国的未成年人法律体系进入一个新阶段。未成年人司法的专业化、规范化，是中国式现代化建设事业、全面依法治国事业推进的必然结果，应当逐步开展未成年人警务制度的构建，这既有利于贯彻《保护法》和《预防法》，也有利于公安机关与检察机关、审判机关在未成年人司法工作中相协调。因此，可以考虑在《草案》中专章规定未成年人治安案件办理程序。