科学防范地方政府债务风险

文_赵建锋

据国家财政部相关数据显示，截至2022年底，我国地方政府债务余额为35.1万亿元，同比增长15.1%。自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长，远高于同期名义经济增速的7.8%。另外，“地方政府隐性债务余额数据没有官方统计，市场方估计在30万亿～50万亿元”。近年来，地方政府债务不断积累、规模持续扩大，越来越受到社会各界的关注。

一、地方政府债务客观上助推了发展

1994年分税制改革后，部分地方政府尤其是县乡级政府财政一度入不敷出，被迫进行负债。之后1997年亚洲金融危机爆发，各省市县政府面临保增长压力，建立地方政府融资平台，通过银行贷款、发行城投债等形式加大基础设施建设力度。2005年之后，随着城市化、工业化加速，区域发展竞争日趋激烈，特别是2008年国际金融危机爆发，中央政府推出四万亿（其中地方政府2.82万亿）财政政策，带动地方政府债务规模迅速扩张，地方融资平台逐步成为地方政府隐性债务的主要载体。2014年，修正后的《预算法》及国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》正式施行，明确了以地方政府为主体的举债融资机制，以地方政府债券为主要形式的显性债务有序增长，同时地方政府借助平台公司、不规范PPP、政府购买服务、政府性基金等继续融资，隐性债务扩张也呈现多元化。2020年以来，为应对疫情冲击，中央政府出台力度空前的财政政策托底经济，除加大对地方转移支付之外，同时增加地方债券额度，三年新增地方债额度高达13.8万亿，是此前三年的2.3倍，地方政府显性债务及隐性债务均快速增长。

成因层面，地方政府负债的动机在于发展。放在财政整体运行体系当中来看，债务是除转移支付外地方财政收支缺口的重要弥补方式，源于地方财力与支出责任的缺口。从地方政府自身的角度来分析，比较关键的原因有三条。其一，分税制改革导致财权与事权不对称，地方政府财政汲取能力和收入下降，虽然通过转移支付和税收返还能够基本维持运转，但要保民生、保稳定、保发展，地方政府的支出责任不断扩大、刚性程度不断上升，尤其是在财力基础比较薄弱的西部地区，持续扩大的收支缺口导致不得已被动负债。其二，投资拉动的经济增长模式，且实际运行中地方政府深度参与经济活动，不仅通过制定政策、调配资源、改善环境来招商引资，也通过国资国企直接“下场”，利用“地方政府融资平台”“土地金融”大量举债投入基础设施和其他项目建设。其三，自上而下且层层加码的地方考核激励机制，激发了地方官员发展地方经济的热情，也推动形成了地区之间你追我赶、争先进位的“GDP锦标赛”，自然而然催生出大批的新区新城、产业园区和大型项目，在加快发展的同时也使地方政府债务持续扩张。

效果层面，地方政府债务支撑助推了发展。从全局来看，1998年至2012年前两轮积极财政政策催生的两轮地方政府债务扩张，为全国各地大规模基础设施建设提供了资金支撑，大大加速了城市化和工业化进程，更为全国经济的逆周期调节和长期稳定增长提供了有力保障，帮助中国经济摆脱了外部冲击影响。特别是2008年底的四万亿财政刺激计划，带动地方政府大量举债投入基础建设，直接推动了产业的快速迭代和升级，更为随后十年中国经济的持续增长奠定了基础。从局部来看，这些年各省、市、县形成的地方债务，大部分是投向了铁路、公路、学校、医院、供水、供电、供气、供热等公共基础设施和城市开发、产业园区建设等方面。这些庞大的资金投入事实上促进了城市建设发展、产业聚集壮大、技术快速升级，推动了地方经济增长，创造了更多就业机会，提高了群众生活水平，带动了社会快速进步。特别是许多针对公共基础设施的投入，不仅对本地发展起到了助推作用，其外溢价值更对全局发展产生了积极影响。以甘肃公路交通建设为例，甘肃省东西跨度1600多公里，横跨东西多省、全长4395公里的连霍高速公路在甘肃境内就有1637公里。事实上，甘肃的公路交通建设更为国家西部大开发和“一带一路”战略的实施作出了重要贡献。从近三年看，地方债的大规模发行对稳定疫情冲击下的宏观经济大盘起到了重要作用。2022年全国经济总量突破120万亿元，达到121万亿元，疫情三年年均增长4.5%，远高于全球1.8%的增速。

二、地方政府债务潜在风险应予以特别关注

2014年新《预算法》颁布以来，我国地方债务管理机制逐步成熟。一方面，通过发行置换债券将非地方政府债券形式的债务进行置换，同时通过发行新增债券尤其是新增专项债满足地方政府建设资金需求；另一方面，落实地方政府债务限额管理和预算管理制度，规定地方政府唯一合法举债渠道是发行地方政府债券，同时加大对违法违规融资担保行为的查处和问责力度。在上述“开前门、堵后门”举措下，地方政府债务总额保持了相对稳定的增长，其中2018—2022五年间地方政府显性债务余额增长了16.8万亿元，隐性债务风险有所缓释。2023年1月，财政部部长刘昆表示，全国政府负债率低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

另外，从地方政府债务支出结构来看，主要用于市政建设、交通运输、保障性住房、土地收储及民生改善等领域的项目建设，形成了相应的资产和收入作为偿债保障。也就是说，地方政府显性债务大多具有较强的建设性、发展性和自偿性特征，加之考虑基建项目带来的地价上涨、财政增收、经济发展等综合收益，即使债务融资成本高于建设项目的回报率，但适度的债务在综合利益和长远效益方面对于地方发展还是有利的。

当然，凡事各有利弊。从宏观层面看，地方政府债务风险总体可控，但也不能以宏观来代替局部。实际工作中，一些地方政府债务存在的潜在风险还须予以特别关注。

一是考核加持与约束不足叠加影响隐性债务控制效果问题。一方面，虽然早在2013年中组部就规定地方政绩考核不以GDP论英雄，但实际情况是现行考核机制下各地之间竞相争先，而且并未将地方政府债务情况纳入领导班子和领导干部的考核任用体系之内，从考核机制上缺乏对地方债务的管理约束，特别是缺乏有效的违规举债问责机制。另一方面，《预算法》及近年来出台的相关政策规定，对一些地方政府债务在规模控制、风险预警、应急处置等领域的管理约束能力仍显不足，或者说存在制度执行不到位、政策落实不到位的问题。同时，在构建“双循环”新发展格局的大背景下，积极扩大有效投资，客观上也为地方政府特别是市、县级政府扩大财政预算外融资提供了动力和条件。

二是地方政府的责任问题或者说举债投资的效益问题。事实上，债务本身并非风险，或者说债务的规模大并不意味着风险就大，关键要看债务的支出结构与效益，同时要充分考虑和科学预测地方政府的偿还能力。如果一味地为了追求“大有作为”等所谓的政绩，而不受约束、不负责任地大肆举债建设，例如贵州省独山县，一年财政收入不到10亿元，存量债务居然高达400多亿，那么债务风险就是必然的。如果不考虑自身条件、不考虑实际需要，想当然地举债在小城市里建大广场、修宽马路，在没有实际需要的地方建高速公路，在远离供应链的地方建园区，那么即便地方政府加快发展、改善民生的初衷再好，也很难产生效益。

三是“借短投长”造成的成本和收益“期限错配”问题。从实际情况来看，各级地方政府债务中“借短投长”现象比较普遍，且融资成本相对较高。据全国人大调研数据显示，截至2014年末的地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右，加之公益事业、城乡建设等项目往往回报率比较低，这样就造成了资金成本和收益的“期限错配”。从2020年开始明显已进入地方政府债务到期的高峰期，部分到期规模大但财政实力较弱的地方政府，须更大程度地依赖再融资进行到期债务的偿还，而过度负债也会带来地方政府再融资愈加困难，从而加剧债务压力，出现类似近期贵州多地发生的“无力还债”风险。这一问题在中西部经济薄弱地区显得更为突出，也是近年来非标违约事件时有发生的主要原因。

四是相关政策执行过程中有可能出现或衍生的风险问题。从近年来地方发展稳定的实际情况看，地方政府债务短期内基本上很难从规模上压降下来，而且保持一定的增速几乎是刚性的，否则会立刻出现基建投资突然下滑、地方债务违约等明显的负面问题。虽然国务院相关政策明确规定，“对失去清偿能力的（地方融资平台公司）要依法实施破产重组或清算”，但是从目前各地现实的境遇来看，哪怕任何的技术性违约都会成为市场关注的焦点，如果真的发生破产清算，极有可能带来地方政府信用危机、市场信心不足、经济增速下滑等非常大的负面影响。

三、防范和化解债务风险的对策

从本质上来看，地方债务是地方政府为了刺激经济发展而采用的融资工具，存在于财政预算表的内外。适度的举债对于地方经济社会发展有着积极的助推作用，但超过了一定的“度”也必然会导致“还不上债”的风险。当前，从应对国际政治和国内外经济环境出现的诸多不确定因素，切实稳定国民经济发展大盘的角度出发，舒缓地方政府偿债压力，防范和化解债务风险，非常重要和迫切。

第一，理性看待，避免“两个方面的倾向”。

积极防范和化解地方政府债务风险，并不是阻止地方政府举债，也没有必要“谈债色变”。当前我国经济正处于全面恢复常态化稳步增长的进程当中，防范和化解地方政府债务风险，一方面，不能“一刀切”地压降债务规模，还须支持市场主体合理的加杠杆需求，保持地方政府债务与当地经济增长相协调的适当增速；另一方面，不能寄希望于“短期内”就见成效，应该是有效政策措施与地方主动作为相互作用的一个较长过程。

第二，重点防止无序扩张，优化“两个方面的制度”。一方面，从降低地方政府举债的“积极性”着手，健全完善更能体现高质量发展理念的地方政绩考核评价体系，特别要将地方政府债务风险纳入考核体系，设定相应的反向评判指标，加强对地方政府的综合引导。另一方面，从提升地方政府举债的“责任感”着手，进一步健全完善更有约束力的政府举债决策评估、债务投资风险评估、项目建设绩效评估、党政领导共同负责、实施效果终身问责等系列机制，切实强化对地方政府举债行为的有效约束。

第三，突出遏止隐性债务，做好“两个方面的工作”。一方面，要搞清楚真实情况，对地方政府隐性债务的规模、结构等进行全面起底调查，制定针对相关时间节点之前、之后不同情况的问责，以及对变相融资举债行为的社会监督、甄别认定、问责处罚等政策措施。另一方面，制定综合化偿债方案，综合考虑各地经济总量、偿还能力、存量资产、融资平台经营效益等各方面因素，研究制定地方承担、债券置换、降低利息、债务展期、债转股以及地方融资平台与政府脱钩、自负盈亏等分类处置的政策措施。

第四，减轻集中偿债压力，尝试“两个方面的努力”。一方面，地方政府层面积极开发利用存量资产资源，提升偿债能力。比如，对城市经营类资产、医疗养老设施、文化旅游设施等有一定现金流但单纯靠经营无法覆盖贷款本息的存量资产，通过特许经营、资产证券化、不动产投资信托基金等方式进行盘活。对于在建工程形成的存量债务，可根据财政部相关政策开展四方会谈进行债务重构。另一方面，从宏观政策层面优化债务性质和期限结构，平滑偿债高峰。通过开展隐性债务置换、提高地方政府一般债比重、用长期国债置换地方债等“以时间换空间”的方式，缓解地方政府短期集中偿债压力，有效控制和规避债务风险。

第五，地方政府主动作为，实现“两个方面的转变”。一方面，思想上要主动“破冰”，不能“穿新鞋走老路”。地方政府特别是市、县政府必须在思想上“破冰”，切实把思想真正地转变到高质量发展上来，摆脱惯性思维、破除路径依赖，不再走“只求规模不求效益，只求数量不求质量，盲目投资、重复建设”的老路。另一方面，行动上要实事求是，有所为而有所不为。落实好习近平总书记关于各地区“不能脱离实际硬干，更不要为了出政绩不顾条件什么都想干”的要求。特别在基础设施建设上，应综合考虑人口规模、承载能力、实际需求等多方面因素，不能好大喜功、贪大求全，而是实事求是、量力而为，结合自身实际培育地方优势产业、补齐基础设施短板、开展生态建设，为群众提供更好教育、医疗、养老等公共服务，增强发展预期，提振发展信心。