美国、澳大利亚、日本城市体育公园建设实践及其启示

曹雷　范成文　钟丽萍　龙丞

摘      要：采用文献资料法和逻辑分析法，对美国、澳大利亚与日本城市体育公园建设实践进行分析。研究表明，美国、澳大利亚和日本城市体育公园实践在建设标准、建设内容、参与建设主体、运行管理模式方面各具特色，对我国建设城市体育公园体系以落实全民健身战略、打造宜居宜业城市具有经验借鉴。我国应完善城市体育公园的配套政策，明确多元主体参与建设权责；细化城市体育公园建设标准，提升城市体育公园可及性；丰富城市体育公园建设内容，建设生态城市体育公园；引导社会力量参与体育公园建设，形成多元主体协同参与模式。

关  键  词：城市体育公园；全民健身；美国；澳大利亚；日本

中图分类号：G80-05    文献标志码：A    文章编号：1006-7116（2023）03-0084-08

The construction practice of urban sports park in the United States，

Australia and Japan and its enlightenment to China

CAO Lei FAN Chengwen ZHONG Liping LONG Cheng

（1.School of Literature and Journalism，Central South University，Changsha 410083，China；

2.College of Physical Education，Hunan University of Technology，Zhuzhou 412007，China；

3.School of Physical Education，Shaoyang University，Shaoyang 422000，China）

Abstract：This paper analyzes the construction practice of urban sports parks in the United States， Australia and Japan by using the methods of literature and logical analysis. The research shows that the construction practice of urban sports parks in the United States， Australia and Japan has its own characteristics in terms of construction standards， construction content， participants in construction， and operation and management model， which has experience and practical references for China's urban sports park system to implement the national fitness strategy and build livable and business cities. The enlightenment lies in improving the supporting policies of urban sports park and clarifying the rights and responsibilities of multiple subjects in the construction; refining the construction standards of urban sports parks， and improving the accessibility of urban sports parks; enriching the content of urban sports park construction， and constructing the ecological city sports park; and guiding social forces to participate in the construction of sports parks and form a mode of collaborative participation of multiple subjects.

Keywords：urban sports park；national fitness；the United States；Australia；Japan

為满足人民群众日益增长的体育健身需求，打造宜居宜业城市，2021年4月国家发展改革委、国家体育总局联合发布《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》指出：支持新建或改扩建占地面积不低于10万平方米的体育公园内部健身设施^[1]。同年，国家发展改革委、体育总局等7部门联合发布《关于推进体育公园建设的指导意见》（以下简称《意见》）进一步指出：到2025年，全国新建或改扩建1 000个左右体育公园，逐步形成覆盖面广、类型多样、特色鲜明、普惠性强的体育公园体系^[2]。城市体育公园作为提供城市公共体育服务的重要空间、城市居民户外健身的新载体，在优化健身环境、提升锻炼效益、改善人民生活品质、提升城市品位等方面具有重要价值。

美国作为世界体育强国，大众健身意识强且户外运动盛行，建设城市体育公园是政府提供公共体育服务的重要手段。美国城市体育公园建设源于19世纪城市公园运动，所建成的城市体育公园数量多，涵盖球类、赛车类、射击类等多项内容，适用于不同人群及附近居民娱乐^[3]。澳大利亚特有的地理环境及功能突出的城市体育公园，使其享有“体育爱好者天堂”的美誉^[4]。澳大利亚政府通过统筹多元主体打造覆盖面广的城市体育公园体系，使城市体育公园成为城市中除街道、住宅之外最受市民欢迎的活动场所^[5]。日本是亚洲最具代表性的现代法治国家，也是受霍华德“田园城市”理论影响和亚洲范围内最早建立城市公园体系的国家，其城市公园建设居世界前列。自1956年颁布实施《都市公园法》以来，日本已建成《都市公园法》与四级政策法规保障的三级城市体育公园体系。可见，美国、日本、澳大利亚在城市体育公园建设方面均有许多值得借鉴与学习的经验。

研究通过搜集文献资料对3个国家城市体育公园建设实践进行梳理，并结合其城市体育公园建设的社会背景开展深入剖析，归纳提炼其主要特色，旨在发掘实践经验、破解当前我国城市体育公园建设面临的现实阻碍，为我国全民健身高质量发展提供路径参考。1  城市体育公园的内涵与功能

美国的社会制度决定其城市体育公园建设方式的社会化及管理主体的多元化，最终形成“政府主导、市场主体、商业化运作”的体育公园运作模式。本着“小政府”治理理念，联邦与州政府通过权力下放、购买服务等方式间接参与城市体育公园建设与管理，同时引导市场、体育社会组织以及公民主体直接参与城市体育公园建设与管理全过程，充分发挥不同主体的自治活性，进而提升城市体育公园建设效率和管理水平。以美国奥兰治县体育公园建设为例，政府主导城市体育公园的选址与规划工作，成立工作组，吸收地方组织、协会以及公民参与讨论，委派专业人员设计城市体育公园，后期公园建设与经营均采用社会化运作方式来进行。建设方面，政府通过公开拍卖的形式采用市场化运作；经营方面，开设租赁运动器材店、植物馆、遗址景点、大剧院等营利性机构，同时也提供厕所、自行车道、健身步道及饮水点等公益性设施，并交由社区、体育社会组织、公民等主体直接管理^[10]。不仅如此，设立公园与休闲委员会统筹城市体育公园建设与管理，公园与休闲委员会既负责向州政府反馈信息，又以公开招标、监督指导和建设授权等方式协调参与体育公园建设与管理多元主体间的横向合作。除此之外，政府通过颁布“开放场地计划”“伟大社会计划”及成立土地与水资源保护基金，为规划建设城市体育公园、体育公园健身设施维护与管理提供一定数额的财政支持^[11-12]，以解决城市体育公园的资金投入问题。可见，美国城市体育公园通过实施“政府主导、市场主体、公民参与”的建设与管理模式，不仅满足美国公民体育健身、休闲和娱乐需求，充分保障公民体育权利的实现，也使政府将有限资金用在“刀刃”上。

3）畅行无碍的包容性交通体系。

美国十分重视提升城市體育公园的可达性。由美国国家公园服务部牵头，会同相关部门和社会机构联合发布报告，提出提升城市体育公园的可达性是满足城市民众运动需求的重要组成^[13]。2011年美国疾病控制中心发布一份增强体力活动策略的概述，进一步指出在城市体育公园中建立畅通无碍的包容性交通体系是民众增加体育活动和预防慢性疾病的重要手段^[14]。美国城市体育公园具体通过以下举措提高民众可达性：一是由美国公共土地信托基金打造的“10分钟步行”公园运动，将小型体育公园嵌入在高使用率区域、社区或工作场所周围，连接可供休憩、骑自行车的无障碍小径、健身步道，旨在确保城市每个社区居民从居住地出发步行10分钟内即可到达一个公园^[15]。二是利用城市角落空间构建多尺度、相互连通、有机融合的体育公园道路系统，包括线性公园、邻里体育公园、区域公园小径系统和连通周边市郡的地方小径。三是合理规划边界开放的城市体育公园，在维持城市体育公园附近环境、社区资产（如学校、公园、商店）基本通道基础上，提供能容纳多种交通方式（如步行、骑自行车、公共交通、汽车）的道路，进而将城镇、公园与公园内的健身步道连接起来。如美国卫生部、公众服务部、国家娱乐和公园协会等部门联合组织开展的“Magnet Center”项目所建设的连接城市体育公园的包容性道路，截至2005年已覆盖美国15个州的城市体育公园^[16]。2.2  澳大利亚城市体育公园建设实践经验

1）专项指导委员会统筹多部门参与体育公园建设。

澳大利亚作为全球宜居城市最多的国家之一，拥有较多优质的公共空间和城市发展环境。然而，城市空间扩张与人口压力持续增加所衍生的城市环境问题给澳大利亚城市发展带来严峻挑战。鉴于此，澳大利亚政府开始全面审视并探索城市生态环境修复与宜居城市之间的互动机制，通过成立体育公园专项指导委员会统筹多元主体（地方政府，体育部门，企业、非政府组织及高校等）跨部门、跨领域协同参与建设城市体育公园。规划层面，体育公园专项指导委员会基于城市文化发展、环境变化及城市居民体育需求等因素，对城市体育公园场地设计、公园位置选择、施工和相关设施要求及室外体育设备的选择和配置提出明确规划设计要求；建设层面，体育公园专项指导委员会一方面建立层级分明、功能突出、特征明显的城市体育公园五级体系，并明确各层级相应的设施配置、内容建设标准。另一方面主要从公园及公园体育设施的可达性、运动设施及运动场、体育公园运营、景观美化和维护、资金管理与财政投入等方面监督和审批体育公园项目开发、实施和评估方案。体育公园专项指导委员会的成立不仅简化城市体育公园建设过程中的审批手续，而且为多元主体建设高质量城市体育公园提供明确标准与依据，这对提升城市居民体育参与积极性及保护城市生态都大有裨益。

2）社区小型体育公园优化城市空间规划。

自20世纪90年代以来，澳大利亚国内城市现代化建设进程迅速，现代工业污染对城市生态的破坏及城市规模的不断扩张，导致澳大利亚城市公共体育服务场地供给出现总体不足、分布不均困境。据此，澳大利亚政府重点探索城市体育公园之间的系统性建设路径，提出城市人性化空间规划设计思想，以社区为依托，小型体育公园、户外健身站为节点，辅以街道为路径的建设思路，促进城市生态健康可持续发展，为居民提供健康的运动环境，也为城市传承文化与文化再生产、艺术展演及促进体育消费旅游等提供场域。具体实践为：一是以社区、街区为基本单元，对单元内小型城市体育公园进行统一规划或改造，促进同一城市多个社区联合供给公共体育服务^[17]，为不同群体提供充足且优质的体育参与机会服务。二是参照城市社区步行系统，合理增设一定数量的开放式口袋公园、户外健身站等小型城市体育公园，使小型体育公园与社区拥有更为紧密的交互关系^[18]。如2012年颁布“宜居社区”（LN）总体规划政策，明确要求社区在保留原生植被和湿地等区域基础上，保留10%的社区土地用于建设开放空间，强调打造小型且可达性高的社区公园和线性公园^[19]，用于满足附近居民休闲、锻炼、社交等需求。可见，澳大利亚依托社区建设覆盖面广的小型体育公园，既联结着城市核心与郊区边缘，实现城市生态与社区体育场地间的互通共融，也发挥在同一空间区域中执行多种基本城市功能的作用。

3）锻炼环境注重弱势群体体育参与权益保障。

早在20世纪50年代澳大利亚就进入老龄化社会，庞大的老龄人口给澳大利亚社会、经济领域带来严峻挑战。因此，澳大利亚政府特别重视保障弱势群体和特殊人群体育参与的权益，在建设城市体育公园过程中将体育服务均等化作为一项基本原则，体育锻炼设施的建设基本遵循《澳大利亚防止跌倒演习立场声明》^[20]，让每个市民都有机会参加体育活动。在澳大利亚实施的城市体育公园体系建设专项规划中，弱势群体与特殊人群主要通过2个途径实现：一是在老龄化程度较高的区域，依托社区、街道改造城市体育公园中体育基础设施，营造友好、安全、舒适的锻炼环境。以“积极老龄化伙伴关系”计划为例，该计划所涉及的体育公园设置偏重于力量、功能、平衡、灵活性等既专业又具备较强操作性的户外运动设备^[21]。此举不仅为城市体育公园内老年人参与体育锻炼打造包容且无障碍的户外环境，而且通过连接公园内的儿童游乐场，提供平衡性和功能性等老少皆宜的体育锻炼设施来增进代际互动^[22-23]。二是精心设计便捷、舒适的城市体育公园配套体育锻炼设施。几乎所有的体育公园都会为特殊人群便捷使用体育锻炼设施提供现场优先标志和用户指南^[24]。无障碍配套设施、光线充足且防滑防摔走道、休息座椅及专门建造遮荫棚等为特殊人群参与体育活动提供更为便捷的途径，城市体育公园成为满足特殊人群健康需求的重要场所。2.3  日本城市体育公园建设实践经验

1）《都市公园法》与四级政策法规体系指导城市体育公园建设。

20世纪六七十年代日本经济高速增长，在战后快速城市化过程中因土地无序扩张产生许多土地利用矛盾，供城市民众休憩、娱乐的公共场地不断减少。这一阶段的城市体育公园由地方自治团体来负责管理，因缺乏统一法规导致日本城市体育公园普遍出现体育器材老化、吸引力不足等问题。鉴于此，日本中央规划审议会提出应从快速“城市化的时代”转向稳定成熟“城市型的时代”，主张完善顶层设计提升城市体育公园的空间价值。其具体做法：一是实施城市体育公园建设五年规划不断修订完善《都市公园法》。自1956年日本颁布实施《都市公园法》以来，历经1972、1976、1981、1985、1991、1996年6次修订，内容基本覆盖城市体育公园设立、规划、服务半径、内容设置、管理方式、运行、保护等方面，通过明确标准、细化公园分类，建成三级城市体育公园体系，并明确各级公园的使用人群、建设标准面积、服务范围和设施配置等。数据表明，2002年日本全国城市公园数量、面积、人均占有公园面积，相较1971年分别提升7、4.3、3倍以上^[25]。二是制定四级政策体系保障城市体育公园规划建设。以国家法令、都市计划、项目具体制度及实践方针四级政策实现“自上而下”的指导城市体育公园建设。日本自上而下制定的体育公园政策体系，既从宏观层面规定城市体育公园设置、服务半径、功能等标准及城市体育公园运行和管理等事项，基本实现公园体育设施规格化、公园管理合理化；又从微观层面明确城市体育公园类型，公园面积、预计徒步时间以及设施建设等指标，进而满足不同年龄、经济条件与社会层次人群的体育需求，实现国民整体素质和生活质量的不断提升。

2）民间资本参与体育公园建设与运营。

战后日本政府为解决都市人口不断增多而导致的居住困难问题与城市存量用地开发及城市规模扩张导致的环境破坏问题，积极打造城市体育公园，使其与城市生态文明同步发展。然而，大规模的城市体育公园建设、管理与维护需要持续投入大量资金，如何确保城市体育公园服务水平满足城市居民日常运动、休憩、娱乐需求，减轻政府管养的财政负担，成为日本进入21世纪亟须解决的重要问题。1999年日本颁布《PFI法》，要求地方政府以公开优选、严格准入的方式，选定特殊目的公司与金融机关作为第三方监督机构，通过购买服务、合同外包、特许经营等市场化手段与私人资本、私人企业签订合同，打造市场“设计－建设－运营－管理”一体化的城市体育公园建设管理模式^[26]，在推动城市体育公园建设管理专业化发展的同时也为市民提供多样化的公共体育服务。如2000年引入民间资本建成的北神户田园运动公园，既含体育馆、武道馆、游泳池等室内运动场馆，又有篮球场、辅助球场、棒球场、网球场、攀登场等户外运动场，还有艺术家表演、音乐表演场地。多元活动场地不仅满足不同居民多样化、个性化的运动休闲与娱乐需求，而且通过改造闲置用地，打造出体育与自然相结合、功能与空间集约一体的城市体育公园，极大提升北神户田园运动公园的访问率。日本政府引入民营资本参与城市体育公园的建设，既有利于提升城市体育公园服务质量，又充分发挥当地企业经营优势，带动区域经济发展，有效缓解政府财政紧张的问题。

3）公园建设切实关注弱势群体需求。

日本是当今世界上人口老龄化程度最高的国家。据日本总务省推算，2050年日本老龄化率将达到32.3％，成为全世界老龄人口比例最高的国家，几乎每3人中就有1名老年人^[27]。严峻的人口老龄化形势对日本的城市基础设施建设也提出更高要求。为此，日本政府依据“健康运动公园”建设计划与《促进老龄人、残障人无障碍移动法》等法规要求，注重老龄人、儿童、残疾人等群体的游憩与运动娱乐需要，城市体育公园的建设既具备运动、休闲、游戏等功能，又实现生态景观与休闲运动设施的有机融合，营造出亲切自然、生机盎然的运动休闲环境。如日本新泻县运动公园，集户外体育场地与自然公园于一体，公园内体育运动场所包括体育场、多功能运动广场和草坪等，林荫道、花坛、修景池等造景元素也广泛应用于体育公园，通过营造近自然的环境与降低运动门槛，保障老年群体体育参与权利，也营造出舒适“好客”的公园空间。不仅如此，社区、街区、近郊等小型体育公园的設施配置也充分关注弱势群体需求，配置体育设施时注重弱势群体使用。日本小型体育公园在提供手扶座椅、电梯、防滑坡道、厕所等无障碍设施的基础上，不仅建设促进儿童身心健康发展、鼓励混龄儿童游戏的运动乐园，又建有供高龄者或不常运动人群使用的小规模体育设施，以此增加弱势群体参与体育锻炼机会。可见，日本政府将小型体育公园建设成吸引弱势群体的场所，进而为其提供科学合理的锻炼机会，这对将来老龄化现象日趋严重的日本具有积极的社会意义。

3  美国、澳大利亚、日本城市体育公园建设实践的启示

对美国、澳大利亚、日本城市体育公园建设实践分析，发现3个国家城市体育公园建设各具特色。不仅如此，3个国家城市体育公园建设实践也有诸多共同之处，如政府在城市体育公园建设方面的主导作用、政策法规的保障作用、对于弱势群体的关注、发挥社区小型体育公园的作用以及对城市体育公园生态环境的关注等。尽管，我国与以上3个国家在管理体制、经济与社会发展水平、大众健身需求及公共体育服务发展水平等方面都存在一定差异，同时在城市體育公园建设进程上目前也还处于起步阶段，但伴随着我国经济与社会的发展，人们对于美好生活的需求必然使大众健身的热情高涨。然而人口老龄化、亚健康、生态环境恶化、近在身边的体育场地设施不足等问题已然阻碍我国全民健身的高质量发展。因此，借鉴三国城市体育公园建设的实践经验，对推动我国城市体育公园的高质量发展具有一定的参考作用。

3.4  引导社会力量参与体育公园建设，形成多元主体协同参与模式

建设城市体育公园具有前期建设成本大、运行周期长、管理维护成本高的特征，需要多元主体共同参与以确保城市体育公园的高质量、可持续供给。然而，现有政策仅明确地方政府作为建设城市体育公园的主体责任，对引导社会主体参与的具体内容表述模糊，导致城市体育公园“重建设、轻管理，重融资、轻运营”，同时面临空间资源短缺与运营机制效率低下、社会资本融入难与维护费用偏高等问题^[28]。参照美国、澳大利亚、日本城市体育公园建设经验，积极引入社会力量构建多元化融资渠道，打造政府主导、市场主体、社会力量共同参与“设计－建设－运营－管理”一体化的城市体育公园建设管理模式，将有助于解决上述问题。具体如下：其一，优化政府职能，构建多元化筹资渠道，引入社会力量参与城市体育公园建设与运营。建设方面，一方面，采用PPP模式，企业出资与政府共同新建城市体育公园。针对城市体育公园的建设内容、建设面积与私人企业达成伙伴关系，政府通过特许经营方式允许私人企业在不改变自然环境的基础上建设服务于全民健身的商业、休闲场所。另一方面，坚持以公共利益为导向，通过公开优选城市体育公园规划方案改扩建城市体育公园。服务方式上采用购买服务、合同外包、委托运营等方式引入社会力量参与，保障改扩建城市体育公园的质量。运营方面，通过委托运营、特许运营等方式引入社会力量，对城市体育公园中部分服务内容分时段收取少数费用，经营所得用于城市体育公园维护。大型城市体育公园开启自行车租赁、助浴等营利性服务内容，中小型城市体育公园开设体育健身指导、体育技能培训及竞赛组织等公益服务项目引入体育社会组织，从而完善城市体育公园的服务内容及配套设施。其二，建立城市体育公园政府监管制度，引入社会组织、金融机构参与城市体育公园管理。一方面，政府邀请体育社会组织、企事业单位、科研机构和专家学者等群体参与制定城市体育公园的监管制度，对城市体育公园的建设内容、环境、开放时间、维护费用、特许收费、服务收费等设立明确标准，规范城市体育公园建设、运营内容，保障城市体育公园的可持续发展。另一方面，组建由具备公园设计资质的专家、体育社会组织与金融机构组成的第三方监督机构，不定时对城市体育公园的维护成效、特许收费以及服务收费及服务质量等进行督查，并将督查结果及时反馈给上级主管部门，从而实现城市体育公园服务的高效供给，形成政府主导、社会广泛参与、资源共享、绿·动融合发展的城市体育公园新格局。

建设城市体育公园是顺应人民高品质生活期待的新举措，是改善城市宜居环境的新抓手，也是推动体育强国事业发展的新路径。现阶段，我国城市体育公园建设刚刚起步。美国、澳大利亚与日本城市体育公园建设实践注重参与主体的开放多元、制定政策的系统联动、保障全龄人群体育参与权益及引导社会力量参与运营管理，这些经验为我国城市体育公园建设提供有益参考。参考美国、澳大利亚、日本城市体育公园建设实践经验，我国城市体育公园建设要从健全配套政策、明确建设标准、完善建设内容以及创新运营与管理模式等方面着手，推动城市体育公园建设朝着更加科学、更加高效的方向发展。有序推进城市体育公园建设对满足人民群众日益增长的健身需求，提升城市居民生活品质，促进人与自然和谐共生，推动健康中国与美丽中国建设具有重要意义与价值。

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