地方政府招商引资税优政策将休矣？

王晓霞

近日，国家市场监督管理总局就《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（下称征求意见稿），向社会公开征求意见。出台这一条例的目的是为了规范和强化公平竞争审查工作，“破除地方保护和行政性垄断，推动加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。

征求意见稿所列审查内容中，“影响生产经营成本”相关条款颇为受人关注。其中有四个条款，指向了地方政府在招商引资等过程中承诺给予特定企业的一些税收优惠或者财政补贴、奖励。具体为：“政策制定机关没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得制定含有下列影响生产经营成本内容的政策措施：（一）给予特定经营主体税收优惠政策；（二）对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策；（三）给予特定经营主体要素获取、资质标准、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠政策；（四）安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩”。

多年来，地方政府为了招商引资，与特定企业签订“抽屉协议”，给予其税收等各方面的优惠，已经是公开的秘密。比如，地方政府在协议中承诺按照“五免五减半”（前五年免征，后五年减半征收）、“两免三减半”等原则给予签订协议企业其所缴纳的企业所得税中地方分享部分的退税或财政返还、财政补贴。当然，通常“抽屉协议”涉及的内容丰富，可能包括多项中央地方共享税中地方留存的部分和一些全额由地方享有的地方税收、非税收入（包括行政事业性收费、政府性基金、社会保险缴费等），甚至可能包括土地出让价格优惠、水、电价格优惠，以及工业园区的标准化生产用房、企业职工宿舍建设等內容。

地方政府类似的“暗箱操作”，多年来在中央政策层面一直是被禁止的，特别是地方政府在税收、非税等收入和财政支出等方面对特定企业实施的优惠政策（以下统称税收等优惠政策）。然而，地方这类操作实际已经持续存在了20余年，屡禁不止。“抽屉协议”的形式，多为地方政府或相关部门与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等。

央、地政府在税收等优惠政策上的不同考量

中央政府之所以禁止地方政府与特定企业签订此类协议，是因为地方制定的税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果，甚至可能违反中国对外承诺，引发国际贸易摩擦。这类“抽屉协议”，无一例外降低了签订协议的特定企业的成本（包括税收成本），由于地方政府的干预使其相比同行业内其他企业形成了某种竞争优势，市场经济公平竞争的原则被打破；同时，由于这些在招商引资中与地方政府签订协议的国内外企业多数时候本身就是行业内的翘楚，地方政府给予的各方面优惠政策，还有可能进一步强化其优势地位，进而形成区域性甚或全国性垄断。

公平税负是市场经济对税收制度的一个基本要求。1994年的分税制改革的基本原则之一就是“要有利于实现公平税负，促进平等竞争”，其主要内容之一是“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央”。统一税法不仅有利于打破地区间人为的市场分割，促进统一市场的形成，而且有利于国家对市场经济发展的引导、调节，体现发挥市场经济体制作用与加强宏观调控的一致性。

无疑，1994年的分税制改革基本上遏制了越权减免税的现象，在促进全国统一大市场的形成中发挥了极其重要的作用。不过，之后没过几年，地方政府就开始在招商引资等过程中给予特定企业优惠政策，干扰资本等要素在全国范围内的自由流动。

为此，2000年国务院专门发文，针对“一些地方为了缓解企业困难或实现其他经济目的，违反有关规定，采取税收先征后返（也称列收列支）的办法，对企业已缴纳的税收予以返还”的问题，要求地方认真检查纠正，从当年起一律停止执行。并且，文件进一步明确，税收的管理权限集中在中央，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策，“先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施”。

然而，各级地方政府出于最大化本地区利益等方面的考量，并没有将国务院的相关规定持续执行下去。十余年后，2014年国务院再度针对地方政府给予特定企业的税收等优惠政策发文，要求地方政府和地方相关部门开展专项清理，排查本地区、本部门违规制定出台的税收等优惠政策。并要求在此基础上，“违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止；没有法律法规障碍，确需保留的优惠政策，由省级人民政府或有关部门报财政部审核汇总后专题请示国务院”。但相关问题还在延续。

地方政府违规制定税优政策的冲动会停止吗

毫无疑问，清理规范地方政府与特定企业签订的税收等优惠政策，反对地方保护和不正当竞争，有利于清除影响商品和要素自由流动的市场壁垒，使市场在资源配置中起决定性作用，同时也有益于促进中国经济的转型升级。

但是，在要求地方政府废止其私下与特定企业签订的“抽屉协议”方面，一些地方官员提出的部分异议，也并非全无道理。首先，地方政府特别是省级政府和一些有竞争力的地、市级政府招商引资时，签订优惠的特定企业大多是行业内具有优势地位的企业，甚至可能是全球范围内相关行业的头部企业，这类企业一经招商引进后，会造就数万人甚或数十万人的就业岗位，同时还有可能带动相关产业链上下游的投资增长，形成产业集聚效应，对地方而言，其带来的经济效益很可能是长远且巨大的。其次，站在中央层面，地方政府和特定企业签订的这些“抽屉协议”都是违规的，但毕竟相关协议的签订一方是地方的某级政府或其相关部门，涉及地方政府的信用问题，若是已签订的协议没有得到执行，被中途废止，其对一些地方政府诚信形象的打击也不应被忽视。

或许，后者正是2015年国务院再度发文，对2014年国务院要求的前述专项清理工作，予以暂缓执行的原因。这一新文件还明确“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握節奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行”“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。同时，2015年5月10日发布的这一文件，再度重申“各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩”。

显然，之后几年，上述中央规定，再一次被一些地方政府“选择性忽视”了。这种循环往复的根本原因在于：站在全国这个全局的角度看，中央政府理性的选择是禁止地方政府与特定企业违规签订包含税收等优惠政策的“抽屉协议”，从而促进生产要素的自由流动，提高经济效率，形成全国统一大市场；而站在地方政府或地方官员的角度看，首要的是发展本地的经济，促进本地人就业，带动本地产业的发展、转型、升级。两者的目标并不总是一致的。

近日，国家市场监督管理总局发布的《公平竞争审查条例（征求意见稿）》中关于审查地方政府税收等优惠政策的内容，是否会带来新的变化，我们拭目以待。不可否认，当下一些改变正在发生。

5月19日，国务院召开常务会议，专门研究了落实建设全国统一大市场部署总体工作方案和近期举措。建设全国统一大市场，涉及打破市场准入门槛、促进商品和要素流动等内容，而规范地方政府违规签订的招商引资“抽屉协议”也是题中应有之义。报道称，此次国务院常务会议强调“要进一步统一思想、压实责任，自觉在大局下想问题、做工作，坚决打破思维定式、防止本位主义。要针对重点领域的地方保护和市场分割突出问题开展专项治理，紧盯不放、久久为功，确保取得实实在在成效”。中央政府下一步如何对地方招商引资中普遍存在的违规行为予以治理，值得关注。

实际上，对于企业而言，与地方政府签订相关协议也并非完全没有风险。企业在经地方政府招商引资后投入大量资本开展的项目，由于政策环境变化、地方主政官员轮换、地方财政状况恶化等原因，导致推进困难甚至前期投资血本无归的状况，并不鲜见。

另外，受新冠疫情和房地产市场低迷影响，不少地方政府的财政状况处于捉襟见肘的境地，他们是否还有足够的财力维持对特定企业的税优政策、是否还有较大的动力在未来的招商引资中与更多的企业签订相关“抽屉协议”，值得关注。

全国这个大市场中，只要有一家地方政府违规，与其有竞争意愿且有竞争能力的其他地方政府可能就不得不跟着共舞。循环如何才能停下来？或许中央政府有力的监管、对地方政府和官员有针对性的政绩考核，以及地区间公共服务均等化水平的进一步提高，都是解决问题的重要方面。