商洛市退耕还林工程高质量发展研究

谈多多

商洛市林业局，陕西 商洛 726000

0 引言

实施退耕还林工程，是我国立足经济社会可持续发展全局提出的重大战略举措［1］。近年来，陕西省商洛市积极响应号召，通过实施退耕还林工程及配套的后续产业培育、补植补造、农民技能培训等一系列项目，有效地改善了退耕群众的生产生活条件，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益，对推进生态文明建设、促进经济社会发展等发挥了重要作用。目前，商洛市退耕还林工程进入了高质量发展阶段。为进一步巩固退耕还林成效，促进商洛市经济社会可持续发展，笔者总结了当地已实施的退耕还林工程建设成效，分析其存在的问题，并提出针对性建议。

1 商洛市概况

商洛市是国家南水北调中线工程水源涵养区，也是陕西省林业大市、重点林区。商洛市林业局退耕还林还草中心统计得出，2021 年商洛市林地面积达1 624 173.33 hm2，森林覆盖率达69.56%，较“十二五”末增长3.06%；林木蓄积量达4 318.7 万m3，较“十二五”末增长1 075.0万m3；总人口250.21万人，耕地面积199 733.33 hm2。2021 年，商洛市 生 产总值852.29 亿元，比2020 年增长9.5%，其中第一产业增加值118.50亿元，同比增长6.0%，占生产总值的13.9%；第二产业增加值339.77 亿元，同比增长12.8%，占生产总值的39.9%；第三产业增加值394.02 亿元，同比增长8.3%，占生产总值的46.2%［2］。

2 商洛市退耕还林工程实施情况

自1999 年实施退耕还林工程以来，商洛市紧紧围绕“规范管理、提质增效、抓点示范、全面推进”的工作思路，以“加快生态修复、发展富民产业、助推精准脱贫”为总目标，严格按照有关工程管理制度和技术规程组织实施退耕还林工作，做到科学规划、分阶段实施、稳步推进；市、县成立专门机构负责退耕还林工作，制定出台相关规章制度，切实加强领导，积极推动各项工作任务落实，坚持把确保质量、提高效益放在首位。截至2020 年，商洛市退耕还林工作取得了丰硕成果（详见表1）。

表1 1999—2020年商洛市退耕还林工程实施情况 hm2

由表1 可知，商洛市第一轮退耕还林工程（1999—2013年）累计退耕还林面积186 966.66 hm2，其中退耕地造林面积73 633.33 hm2、荒山造林面积95 000.00 hm2、封山育林面积18 333.33 hm2；商洛市于2014 年开展第二轮退耕还林工程，截至2020 年，累计退耕还林面积42 333.33 hm2，其中退耕地造林面积42 066.66 hm2、荒山造林面积266.67 hm2。1999—2020 年，商洛市累计完成退耕还林工程任务229 299.99 hm2。其中，退耕地造林面积115 699.99 hm2，占比50.46%；荒山造林面积95 266.67 hm2，占比41.54%；封山育林面积18 333.33 hm2，占比8.00%。

3 商洛市退耕还林工程建设成效

3.1 生态成效

对退耕还林工程建设成效进行监测评估，不仅是回应社会关注热点，也是林业部门加强退耕还林管理、对退耕还林工程进行提质增效的基础［3］。2013 年，商洛市退耕还林工程建设所产生的生态效益年总价值可折合人民币79.42亿元，其中涵养水源价值25.17亿元，保育土壤价值6.08 亿元，固碳释氧价值15.08 亿元，积累营养物质价值2.11亿元，净化大气环境价值20.32亿元，生物多样性保护价值9.69亿元，森林防护价值0.97亿元［4］。多年来，通过退耕还林等林业重点工程建设，商洛市森林覆盖率、植被覆盖度大幅度提高，林草面积快速增加，生物多样性得到丰富，取得了显著的生态成效。

3.2 经济成效

截至2021 年，商洛市新一轮退耕还林工程建设累计争取到国家资金10.66亿元，工程项目重点向经济欠发达地区倾斜，大力发展连翘、板栗、红仁核桃等传统优势特色经济林，发挥退耕还林经济效益，带动退耕农户增收致富。仅在“十三五”时期，商洛市就获得退耕还林投资1.88 亿元、政策补助资金6.00 亿元。商洛市累计完成第一轮退耕还林工程建设130 998.67 hm2，兑现补助资金2.46 亿元；完成第二轮退耕还林工程建设任务42 333.33 hm2，兑现第二轮退耕还林补助资金39 264.53 万元。第二轮退耕还林工程建设涉及建档立卡贫困户退耕还林面积9 853.33 hm2，兑现补助资金12 240.54万元，惠及3.77万农户、12.86万人，户均增收3 246.22 元。截至2022 年底，商洛市积极争取退耕还林后续产业示范基地建设、补植补造、农民技能培训等配套项目60 余个，总投资5.63 亿元［2］。目前，依托退耕还林及其后续产业，商洛市已建成一大批优质良种核桃、板栗、油茶、牡丹、速生杨等高标准栽培示范基地，辐射带动作用明显。退耕还林工程有力地促进了商洛市农业产业结构调整，推动了产业发展，增加了农民收入。

3.3 社会成效

退耕还林工程的实施，改变了商洛市农村地区传统落后的生产生活方式，提高了农村基础设施建设水平，加快了农民增收致富的步伐。当地大量陡坡耕地退耕，改变了长期以来农村广种薄收的耕作模式，解放了农村大量劳动力，为年轻人外出创业提供了便利。商洛市特色经济林基地的建设增加了农民在家就业的机会，稳定了农村社会秩序，同时为农民增收开辟了新途径。

2012—2021 年，商洛市第一产业在国内生产总值中的占比、林业总产值、农村居民人均可支配收入的变化情况如表2 所示。随着退耕还林面积的增加，商洛市林业总产值从2012 年的80 326 万元增长到2021 年的130 883 万元，总体呈上升趋势；商洛市农村居民人均可支配收入呈上升趋势。其中从2012 年的5 425 元增加到2021年的11 969元。2012—2021年，商洛市第一产业比重总体呈下降趋势。其中，2012—2018 年下降较快，占比由2012 年的20.08%下降到2018 年的12.22%，降低了7.86 个百分点；2019—2020 年，商洛市第一产业比重略有上升；2021年又下降到13.90%。第一产业比重的持续下降说明随着退耕还林工程的实施，商洛市农村产业结构得到了调整，更多的农民从事加工业、服务业、旅游业等第二三产业，农民的生活水平得到进一步提高。

表2 2012—2021年商洛市经济社会相关数据变化

4 商洛市退耕还林工程建设存在的问题

4.1 退耕还林提质增效项目少

实施退耕还林提质增效项目是落实退耕还林成果巩固政策的保障。目前，商洛市退耕还林工程建设由大面积扩张转为高质量发展阶段，重点任务集中在抚育管护和落实成果巩固措施上，但缺少提质增效项目。虽然国家正在制定退耕还林工程提质增效规划，但是具体退耕还林提质增效项目尚未制定和下达。商洛市目前能够实施的提质增效项目较少，且实施难度大，难以有效协调统筹各方力量，不利于退耕还林工程建设和成果巩固。

4.2 退耕还林补助标准偏低

商洛市退耕还林工程投资全部来自中央财政，市、县没有追加配套资金。第一轮退耕还林工程建设期的生态林补助标准高，补助年限长，群众积极性相对较高；2014 年后，第二轮退耕还林工程建设的补助标准偏低，群众退耕热情锐减，严重影响了退耕还林后续工作推进和退耕还林成果巩固。

4.3 后期抚育管护责任难落实

退耕还林应“三分造、七分管”。目前，商洛市退耕还林工程各级配套工作经费少，没有专门的管护经费，导致后期管护责任难落实，使退耕还林工程质量大打折扣。同时，退耕林地分散到户，既有复耕现象，又有因劳动力大量转移而无人管护问题，导致退耕还林地块处于野生状态，严重影响了退耕还林成果的巩固提高。

5 商洛市退耕还林工程高质量发展对策

目前，商洛市退耕还林工作已转向高质量发展阶段，应以巩固现有退耕还林工程建设成果、加快高质量发展为总目标，持续有计划地实施退耕还林工程。商洛市应着力加强退耕还林成果巩固和提质增效，从量的扩张转移到质的提升上来，因地制宜、因地施策，通过采取补植补造、森林抚育、灌木平茬、退化林修复和低质低效林改造等措施，全面提升退耕还林质量，培育健康、稳定的森林生态系统，增强商洛市森林生态系统的生产力和整体功能［5］。

5.1 增加提质增效项目

商洛市应加强对退耕还林已实施项目的调研评估，因地制宜制定退耕还林提质增效项目规划，将第一轮退耕还林工程建设的生态林全部纳入公益林补偿范围，安排实施抚育项目，同时对第一轮退耕还林工程建设中退化的林分争取实施退化林修复、补植补造、改造提升等项目。同时，各地政府应对第二轮退耕还林继续做好抚育管护，制定并实施退耕还林提质增效项目，切实提升退耕还林项目建设质量。

5.2 追加补助管护资金

我国林业管理相关部门应进一步完善退耕还林管理制度，强化资金管理，平衡经济发展和生态建设二者关系，适时调整退耕还林补助标准，增补退耕地还林后期管护资金。同时，省、市财政部门应征求县级林业部门意见建议，合理制订退耕还林工作经费方案，确保基层相关管护工作顺利开展。

5.3 落实后期抚育管护责任

各地应严格落实退耕还林计划、任务、资金、责任“四到县”规定，逐步完善退耕还林管理制度，落实管护责任；将第二轮退耕还林成林的林分全部纳入林地管理，严格落实林地管理制度，依法护林，保证退耕还林面积不减、质量不降；探索可持续经营在退耕还林中的应用，推广并实行森林生态系统经营模式。