个人所得税征管模式优化方向探析

唐红

个人所得税是针对自然人的应税收入征收的一种税款，是国家财政收入的重要组成部分。近年来，随着社会与经济的快速发展，个人所得税政策也经历了多次修订与改革，特别是2019年开始实施的新个人所得税法更是对纳税人产生了重大的影响。而在现行的个人所得税征管模式下，仍存在税负压力不平衡、专项附加扣除灵活性不足、汇算清缴申报不够完善、欠缺征管力度等问题。本文从个人所得税法发展历程、现行个人所得税征管模式等方面进行探讨，并提出了对个人所得税法的思考及完善方向，为政府管理人员提供参考，为提高我国个人所得税征管水平发挥一定的借鉴作用。

一、我国个人所得税法发展历程

1980 年《中华人民共和国个人所得税法》颁布，规定1981年开始我国征收个人所得税，起征点为800元，这标志着我国个人所得税制度正式建立。随着社会与经济的快速发展以及纳税人收入水平的提升，我国对个人所得税政策也进行了多次修订：1999年对储蓄存款利息按照20%的税率征收个税；2006年费用扣除标准由800元/月提高至1600元/月；2007年对储蓄存款利息按照5%的税率征收个税；2008年对储蓄存款利息暂免征收个税，费用扣除标准由1600元/月提高至2000元/月；2011年费用扣除标准由2000元/月提高至3500元/月，同时把税率级次从9级减少为7级；2019年费用扣除标准由3500元/月提高至5000元/月，工资、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项所得纳入综合所得，新增了6项专项附加扣除，实行按月分项预缴个税，按年度汇算清缴多退少补的征管模式；2022年新增了一项专项附加扣除，照护3岁以下婴幼儿支出。1980年至今个人所得税法历经了多次修订，随着收入水平的提升，个税扣除费用也在不断地调高，税率、级次也发生了很多变化，对纳税人也产生了不同程度的影响。

二、现行个人所得税征管模式

我国现行的个人所得税征管模式是以代扣代缴为主，纳税人自行申报相结合的形式，实行按月（次）预缴个税，按年度进行汇算清缴，多退少补的征管模式。一般由纳税人根据自身实际情况通过“个人所得税APP”自行填报个人专项附加扣除项目，扣缴义务人在自然人电子税务局（扣缴端）对纳税人的收入、符合条件的保险、公积金等数据进行填报，扣缴义务人根据税务系统综合纳税人和扣缴义务人填报的数据计算出的税金进行个税预扣。当前个人所得税的缴纳工作不再像以前只有扣缴单位负责，而是需要单位和个人共同负责填报。年度终了，纳税人可以通过“个人所得税APP”、前往税局或者委托扣缴义务单位进行汇算清缴，预缴的个税按照汇算清缴的数进行多退少补。

目前，个人所得税的计算按照扣除标准 5000 元/月的基础上，再根据纳税人实际情况选择七项专项扣除项目：子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人、婴幼儿照护，充分体现了对民生的关注。将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费合并为综合所得，按月（次）预缴个税，按年度汇算清缴多退少补。这种“综合所得”汇算清缴的征收模式更加适应所得来源多元化的当今纳税人，能够从整体的视角真实地反映纳税人的全年所得，更好的发挥个人所得税调节收入分配的功能。

三、个人所得税法的思考及完善方向

（一）税负压力不平衡，调整税率，进一步提高税负纵向公平

第一，在个税“分类征收、源泉扣缴”征管模式下，收入来源相对稳定、规范的工薪阶层逐步演变成个人所得税的纳税主体，个税成为“工薪税”，极大削弱了个人所得税的收入调节能力。在只考虑扣除费用60000元/年的假设下，随着应税收入的增加，实际税负的增幅反而放缓了，税收压力在年应税收入15万元的人员表现得更加突出。没有使高收入者真正承担更多的税收，未能充分发挥个人所得税的再分配作用［1］。从表1的数据可见，年应税收入每增加50000元，个人所得税的实际税负率的增幅大致呈现出下降的趋势，可见随着收入的增加，税负的增加幅度反而放缓了。税负率增幅较大的年应税收入相对集中在150000至300000元的区间内。建议增加6%和15%两档适用税率，放缓税率的级次增幅，减轻年应纳税所得额在15万至30万区间的纳税人群的个人所得税负担，进一步实现个税收入调整的纵向公平。

第二，随着纳税人收入水平的提高，储蓄的不断增长以及理财观念的日益提升，金融产品已经成为自然人投资的重要渠道之一［2］。税法规定财产转让所得中境内上市公司的股票转让所得暂不征收个人所得税，使得个人所得税对这部分“畸高”收入缺乏调节能力。建议针对纳税人获取的资本性所得、财产性所得，统一并入综合所得征税，利用累进税率适当提高资本性所得、财产性所得的税负水平。在综合所得、资本性所得与财产所得的边际税率水平相当时，可以避免高收入群体掩盖收入性质的偷逃税行为［3］。

（二）专项附加扣除灵活性不足，有待进一步完善贴近民生

第一，专项附加扣除项目中，子女教育专项附加扣除是根据接受教育子女的数量作为扣除的依据，而没有考虑到不同教育阶段、不同地区的教育支出差异。随着我国放开“三胎”政策的实施，育儿成本问题再一次受到大众关注，子女教育支出更是加重了家庭负担，目前子女教育专项附加扣除费用的标准是每个孩子1000元/月，然而幼儿园、中小学、大学等各个教育阶段的教育支出差别很大，特别是非义务教育阶段的支出远远高于义务教育阶段的支出。不同教育阶段专项附加的扣除标准却相同，不利于根据不同納税人的实际情况来减轻税负。同时，由于我国城乡和区域经济发展不平衡，不同地区的纳税人对教育费用的承受能力差距大，而生源的跨区域流动会导致低收入地区的纳税人面临着高收入地区的教育支出压力，统一标准的教育专项附加扣除不能降低这种情况带来的税负过大的压力。建议在子女教育专项附加扣除的标准上，可以考虑子女受教育阶段、不同地区教育费支出等因素的差异制定出不同的子女教育专项附加扣除标准，进一步贴近民生，提高人民生活幸福感。

第二，目前个人所得税政策规定，住房贷款利息专项附加扣除标准统一为1000元/月，而我国各地房价差异非常大，纳税人面临的房贷支出压力也不同，统一的扣除标准没有考虑到一线大城市购房者的房贷支出压力。反观住房租金专项附加扣除，因为考虑到各地房租差异较大，而按纳税人的主要工作城市分成1500元/月、1100元/月和800元/月的扣除标准。住房贷款利息专项附加扣除在全国均实行单一的金额扣除，容易造成低收入纳税人无法受益的局面，建议参照住房租金专项附加扣除分地区按照不同的标准来扣除。

第三，赡养老人专项附加扣除的规定不够合理，按照目前的专项附加扣除规定，赡养一位年满 60 周岁的老人可享受 2000 元/月的定额附加扣除。如果赡养多位年满 60 周岁老人，附加扣除不会因为赡养老人的人数增加而增加。同时也没考虑到很多没有退休金的农村老人，生活费、医疗费基本全部依靠子女，如今生活水平提高，人口寿命延长，赡养多个老人也增加了家庭的经济压力，建议赡养老人专项附加扣除标准与赡养老人的数量以及老人是否有退休金等情况进行挂钩，进一步促进税负公平。另外，由于不同家庭收入水平存在较大差别，个人所得税以家庭收入为征收单位更显社会公平。从长远来看，以家庭收入为征税单位的税制有助于社会结构的稳定，但这是一项巨大改革工程，因此个税税制的改革还有很长的路要走。

（三）汇算清缴申报还需完善，部分低收入纳税人没有享受到“多退”

一般情况下，收入越高，应该缴纳的个人所得税就越多，但是也有一群低收入人群因为未进行汇算清缴，而缴纳了与收入不适应的个人所得税。一些年纪较大、文化程度较低，依靠“打零工”获取收入的人员，没有相对稳定的工作。扣缴义务人按照劳务费申报、预扣个人所得税，因文化程度、税务知识有限，未进行汇算清缴，未享受到退税优惠，按照劳务费20%的税率缴纳了个人所得税。建议税局针对无固定工资薪金收入的低收入人群，设置自动汇算清缴功能、或者指定某一扣缴义务人进行汇算清缴，避免低收入纳税人按照高税率纳税的情况发生。也有人提出“负个人所得税”的说法，即运用税收手段来实现对低收入者的补助。负所得税适用的场景是当居民收入过低时，国家通过制度给予补贴。

（四）税收优惠税政策被滥用

部分地方政府为吸引人才、发展区域经济，出台了个人所得税优惠政策，却不知这些优惠政策正是一把“双刃剑”。由于地方出台的个人所得税优惠政策带有地方引导性，在优惠政策红利和低税负的引导下可能导致人员和资本快速涌入该地区，最终不仅会形成地区间的税收竞争，同时还会减少国家税收收入。某些地区的税收优惠政策会形成“税收洼地”，导致原属于其他地区的税收收入转移到税收优惠的地区，同时全国的税源收入也会整体减少。建议地方个人所得税优惠政策应该保持大致的平衡，应该在国家政策层面对地方个税优惠政策有一个大方向的水平把控，不能以严重失衡的优惠政策来保证某些地方短期内的经济发展，而造成其他地区以及全国范围内的税源减少。

（五）优化税收环境，加大征管力度

逃税成本低，对于不缴或少缴个税的行为，追缴税款及滞纳金，并处以50%以上5倍以下的罚款，惩罚力度过小。现行的个税征管对纳税人现金收入没有管控，银行收支、线上收付流水信息也无法获取，加之对个人财产也没有纳入征税信息统计，导致税务机关无法对纳税人的实际收入数据进行稽核比对。例如专项附加扣除，目前主要依靠纳税人自行申报，极易出现申报信息不准确、不及时等问题，由此可见税务机关对于信息的监管力度还是比较欠缺的。征纳双方信息不对称，税务稽查和处罚的缺位，最终导致个人所得税的纳税遵从度难以提高。一方面，进一步完善税收监管体系，加强信息的采集和监管力度，实现房地产、社保、银行、微信、支付宝等平台数据互联互通，减少征纳双方信息的不对称问题，提高个税稽查的精准度。另一方面，增加逃税的机会成本，加大处罚力度，逃税等违法行为与个人信用挂钩，从而提升个税的纳税遵从度。

四、结语

我国居民人口基数大，目前个人所得税的征管尚处于代扣代缴为主的非直接管理状态。自2019实施新税法政策以来，个人所得税的征管过程中逐渐暴露出诸多不足，为激励纳税人合法纳税，提高税收遵从度，需要税务机关与时俱进根据民生现状灵活调整政策，并逐步改变征管观念，优化内部管理流程，利用现代化大数据稽查方式，与其他部门进行数据联动，进一步提高税收征管水平，营造依法纳税的良好社会氛围。

参考文献：

［1］ 韩学丽.共同富裕视角下个人所得税的作用机理及优化路径［J］.地方财政研究，2022，（01）：7-14.

［2］ 朱躍序，段杜攀. 共同富裕愿景下我国个人所得税的重新定位［J］.财政监督，2022，（08）：80-88.

［3］ 田笑一.我国个人所得税流失分析及治理研究［J］.经济研究导刊， 2022，（12）：80-83.

作者单位：广东省科学院生物与医学工程研究所，中级经济师，中级会计师。