构建与重建：清初河南的农业政策与其后灾荒时期的对比

关慕尧

清朝初期，河南社会凋敝，人民生活困苦，连年的征战造成国库空虚。清军在完成对河南的军事占领之后，迅速进行了政治上的重建，在当地建立了一套比较完备的行政体制和军事体制。顺治初年，河南正从动乱走向安定，百废待兴。清政府的当务之急就是要尽快恢复河南以农业为主的社会生产，实现经济复苏。清廷首先抓住了农业生产这一根本，并采取了行之有效的措施。通过不断的努力，清政府在河南濒临绝境的情况下构建了一个新的社会，使河南的经济慢慢复苏，并有所发展。

很不幸的是，虽然农业是河南经济的重要支柱之一，但是晚清河南多灾多难，加之政治腐败，对抗灾能力造成严重影响，以至于满目疮痍，严重影响了晚清河南社会的发展。清政府面对自己重要的“粮仓”轰然倒塌的境况，积极地采取措施去赈灾和挽救。由于前期经验的积累，清政府后期对受灾地区社会的重建已经很熟练，采用了很多一以贯之或者相似的政策。纵然如此，构建与重建还是有着本质上的不同，清政府依旧面临着许多新的问题。此外，清政府的心态与前期构建一个新的社会秩序时有着很大的不同，措施同样也有着很多不同的特点。

不同时期河南社会的农业环境

清初河南的百废待兴

16世纪中期，河南基本没有过风调雨顺，春季有饥荒，夏季有疫病，秋季多大雨内涝，冬季又常常干旱，能安心耕种的日子所剩无几。崇祯七年（1634）至崇祯十四年（1641），百年不遇的特大旱灾降临在了中原大地。在遭受自然灾害的同时，河南也遭遇了战争。崇祯五年（1632）之后的十多年间，李自成召集的农民军多次进入河南，农民苦于连年的灾害早已怨声载道，纷纷加入起义。明政府见此情况随后征召多省的官军，不遗余力地消灭农民军。这些官兵经常杀害无辜的人以增加自己的战果从而虚报军功，灾荒之年官军更视民命如草芥。

对于当时官军疯狂搜刮中原民眾的情形，“今天下之乱不独在贼，而实在兵”可以说是最真实的写照。农民军在对明朝腐朽统治进行猛烈冲击的同时，也一定程度上对河南社会造成了无法挽回的损失。顺治元年（1644）五月，清军在南下的军事征服过程中曾下令，如果当地民众不做反抗地方官将各升一级，军民免其迁徙，倘若反抗就定行问罪，发兵征剿。

晚清河南的百花凋零

河南在晚清时期社会状况也不容乐观，首先是自然灾害，19世纪后半叶的晚清时期，恰是中国又一新的冷期，即从同治十年（1871）开始出现较强的厄尔尼诺现象，导致全球气候异常。在此异常的气候下导致灾害性天气频发，科学界称之为“清末灾害群发期”，对全国的农业都造成了毁灭性打击。

道光二十年（1840）和道光二十一年（1841）黄河两次决口，这两次灾害相当严重。这两次决堤的影响一直持续到了光绪七年（1881），那时的很多地方依旧是一片荒芜，“数千顷、万余顷不等”的黄土无人耕种。一波未平一波又起，光绪十三年（1887）黄河再一次决口，洪水淹没了大量土地，使得河南的可耕田锐减。灾荒过后人口大量死亡，劳动力和劳动工具严重缺乏，影响农业再生产。据记载，同治元年正阳县爆发了严重的瘟疫，持续了四个月之久，对民众生命安全造成了严重的影响。灾荒时农民往往只能顾及眼前的温饱，并无耐心去寻求长远发展。“牲畜杀尽，田产卖尽，子女鬻尽，树皮草根剥尽”，常常是大灾大难的真实写照。中国这段时间的牛皮出口贸易数据，从一个新的角度反映了受灾地区的严重破坏程度。牛皮出口量在同治十三年（1874）还仅有一千二百担，然而到了光绪二年（1876）就令人惊讶地达到了一万一千余担，两年间增长了近十倍，令人难以置信的是，这些牛皮竟然几乎都是出自华北灾区。

著名爱国实业家王锡彤曾回忆，当时他们一家人每天轮流用石磨将红高粱磨成面粉，每当需要吃饭的时候就以少许榆皮和高粱面混合大量的干菜叶熬粥喝，河南灾荒之严重可见一斑。

政府不同时期所采取政策的异同

不论哪个时期，面对民生凋敝，尽快恢复以农业为主的社会生产都是政府最紧迫的任务。由于总方针同为恢复经济，所以有许多措施自清初起得以保留延续；但是政治氛围、经济环境有所不同，清政府的一些赈灾手段也产生了一些变化。

对“安民”的共同重视

想要使农业恢复生产，使家破人亡、流离失所的生产者回归土地进行积极和安心的农业生产无疑是最重要的事。所以不论是清初还是晚清，他们政策中一以贯之的主线就是招徕流移。具体体现在他们都采取了蠲缓、放赈、养恤、安辑等几方面的安抚政策。

招徕本已不易，过重的赋税往往导致流民难以留居。顺治十六年（1659），河南中牟县河道迁移，加之兵马踏过，逃亡者过半，往日富庶的土地皆成黄土，荒无人烟。桐柏县的情况也相去不远，全靠流亡至此之辈开荒复建，“力役稍繁，即掉臂而去”，赋税问题不解决的话根本无法留住劳动力。

首先，蠲缓是解决赋税问题最重要的抓手，其手段主要有两种，蠲免和缓征。蠲免主要指为土地所有者免去部分或全部赋税，顺治、雍正、乾隆等朝不断地对这一措施进行补充和完善；缓征则是对于受灾当年蠲免之外的赋税不再征缴，次年起分为二至三年补齐，从而避免农户因青黄不接影响生活。其次是筹集食物。由于中央政府救济措施的各种问题，在灾难造成的粮食危机开始时，地方政府就必须采取行动筹集粮食，缓解危机。而筹集粮食的主要方式是利用地方的常平仓，以均衡粮食价格，缓解灾民饥饿状况，或前往粮食更丰富的地方购买粮食来起到平籴的作用。最后，禁止当地商人囤积五谷推高食品价格，并鼓励富裕家庭捐赠粮食，也是帮助灾民摆脱悲惨境况的重要手段。

赈济是指直接用钱和粮食来救济灾民，按灾情决定具体分配数额。在最初阶段，它只惠及满清八旗的民众，后来随着发展受众范围逐渐扩大。代表性的事件便是顺治十一年（1654）进行的大规模救济。清朝末年，清政府的救济措施也延续了清朝初期的做法。政府在发放救济时，分发内容是比较灵活的，有时分发白银，分发粮食，有时情况严重的话两者都有。如果一个省或一个地区单独受灾，而其周边地区较为安好能够保供保产，那么就会为受灾地区发放更多的救济金让他们自行去购买粮食。

以上是对于某地区灾民的一些政策，但是当有些地区灾害特别严重，清政府采取措施中的不足就会暴露出来。一旦它们的治灾效果并没有达到预期目标，灾民就会产生失望的情绪从而逃离这片深耕已久的“灾地”开始流浪。当地政府对于选择背井离乡的灾民一般会尽力规劝，无法劝返的话便对这些流民采取原地安插分配等救济措施。

清初的垦荒和晚清的赈济

清代的诸多制度都是历代封建王朝的集大成者，赈灾制度也不例外，较好地做到了取长补短。在此基础上，晚清政府可以说是从方方面面沿用了这一赈灾制度，但唯独大面积的劝民垦荒没有延续下来。与此相对，以工代赈便成了晚清政府的赈灾特色，在晚清占据极为重要的地位。

清初，任河南巡抚的贾汉复曾极其精准地概括出垦荒的重要性，让长期遭受战乱而荒芜的土地重新得到耕种，是恢复农业生产最根本的解决办法。为此，清朝统治者一边“开源”，要求人民返回耕地，从事土地开垦工作，增加产量，顺治六年（1649），清廷下令百姓所開垦的无主耕地皆为开垦者所有；一边“节流”，大力推行“屯田”政策。清政府为了这一系列政策能够贯彻落实，又颁布了劝说和惩处地方官员的条例。贾汉夫曾在顺治十五年（1658）的报告中说开垦荒地九万余顷，每年因此能增加白银四万八千余两，可见这些措施在河南取得了一定的成效。

晚清时期，国力衰败，清廷已经无力再像往日一样去系统全面地赈灾，于是一些延续下来的措施在新的时代背景下出现了新变化。

作为晚清政府赈灾的重要措施，以工代赈最先表现出了自己的特点。同治十一年（1872）到同治十二年（1873）间直隶发生特大水灾，期间用于赈灾的银款共计制钱约一万串，白银八十六万两有余。而同期以工代赈所消耗的制钱约八万串，银款近六十八万两。不难看出，以工代赈在晚清赈灾中占了较大的比重，而且无论是以工代赈的实施数量，还是实施项目的范围都大为增加。其中仅直隶大水期间，就组织有筑城、架桥、建庙、筑堤、治河、堵决口等四十余项工程。同时张之洞还下令：“开矿、伐木各事，皆可以以工代赈。”

除此之外，近代的工艺事业出现在赈济措施中也值得关注。光绪二十九年（1904）前后，直隶组织操办建设了部分教养局，并逐渐发展为不同类型的工艺弄堂，后期又进一步演变为各种厂房，如织工厂、艺徒堂、工艺场等八十余处厂房。当时清廷的赈灾救济措施由于这些厂堂的出现开辟了新的思路，把以纯粹用钱粮赈济灾民的做法，转变为向灾民传授简单的生存技能，可谓是“技术垦荒”。这不仅实现了为灾民解决生计问题的初衷，同时也培育了大批熟练工人，较根本地解决了灾民的生计问题。这些灾民从种地的农民摇身一变成了拥有一技之长的工人，为社会生产力的提升做出了贡献。

这一时期赈灾银款的筹措方式也发生了较大的变化，晚清政府已经不似从前那样有底气和实力向灾区调拨大量的赈灾银两。晚清政府身处财政状况不断恶化、国力贫弱的境况中，在频繁的灾荒面前，不得已只能重开捐纳以期缓解赈灾银不够的窘境。清政府在“丁戊奇荒”期间便采用重开捐纳之法筹集赈灾银款，但不曾想曾国荃费劲心力竟然只筹集到了不到一千一百两赈银，但就是这饮鸩止渴的方式筹来的银两竟成为了赈灾的主要来源。在河南，清廷派来协助救灾的袁保恒也积极地组织各地仁人义士，在他们的不懈努力下筹集了大量钱粮，使政府救灾压力大为减轻，赈济灾民不计其数。

不同政策背后的原因及反思

清政府晚期连年战乱，并被索要大量战争赔款，政府财政状况进一步恶化，其政治、经济都受到巨大的打击。即便如此，清政府仍投入了大量的人力和巨额的财力进行救灾，可以说在一定程度上对减轻灾情起到了积极作用。但由于一些不可避免的因素，清政府后期的救灾效果十分有限，甚至对救灾起到了负面作用。

首先，清朝末年清廷的储备体系已经丧失了防灾的职能。清代出于备灾、减灾的目的形成了一套完整的仓储体系，设立有京仓、常平仓、社仓、义仓等。其中分为官仓和民间仓储，如常平仓、京仓便是由官方支持的官仓，而社仓和义仓则是由民间团体出于慈善目的所创建的，民间仓储对京仓有着较高程度的补充和辅助。但到了清末，由于灾荒频繁，政治动荡，战争频繁，导致国家实力大减，各种粮仓都无法储备足够的粮食，仓库的作用也就大打折扣。

其次，清代的救灾能力与国家实力有着密不可分的关系。在清朝最后的几十年国家经济非常薄弱，国库空虚，清政府的财政状况不断恶化，没有办法持续支出巨额公共开支去维系民生。在这种情况下，清朝政府无法像清朝前期那样应对大规模灾荒。曾经的清政府还可以豪气地大规模免除和减少赋税，由于晚清政府财力有限，别说是减免赋税，连灾后重建和恢复生产的一系列措施的实际投入都少得可怜。

总而言之，清朝的一系列赈灾举措在吸取以往历朝历代成功经验的基础上不断地创新与发展，对比起来可谓有很大的成功。特别是清代政府在前期积极进行赈灾和借贷，为当时的经济、农业发展提供了有利的条件，在濒于绝境的土地上构建了一个新的社会，经济慢慢复苏过来，并有所发展。到了清末，一系列的方法与措施都对后期帮助民众抵御自然灾害起到了很大的作用。当地政府已经尽力筹措赈灾物资。如前文所言，“丁戊奇荒”时，曾国荃请求清政府再一次开启捐纳用作赈济。这是一种迫不得已的做法，但也体现出当时清廷救灾工作的重要性。

客观上来看，当时社会的自然发展弹性已经严重不足，清初可以倚重的垦荒和招募流民等措施已经没有了实施的环境。晚清的华北农村已经“内卷化”严重，靠发展来对冲灾害所造成的影响这一思路已经行不通。所以后期的清政府在面对如此境况时，已经不单单是心态上存在着重建和构建的差别，更是受环境所限。晚清时期的清政府已经没有可以施展和构建新策略的空间，只能尽力地去复原和重建。清朝进入近代时期，官僚腐败、外来侵略、饥荒频发，使得本就不堪重负的清政府处境更为艰难。与此同时，在拯救社会危机方面起到关键作用的体制与手段，自然就随着逐渐走向衰败的晚清政府而失去了作用。

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