治理变革视角下党领导城镇化发展的“深圳样本”

房亚明　王佳宝

摘要：改革开放以来，深圳成为我国快速城镇化建设与治理的典型范例。深圳的城镇化进程大致经历了政策引领下的渐进城镇化、市场经济驱动的快速城镇化，以及规划引领下的高质量城镇化三个发展阶段。深圳的治理体制机制因应形势与环境变化不断地变革以适应城市化进程的发展需求。在中国共产党的领导下，深圳在城镇化过程中通过理念创新、体制改革、运行机制变革和政府管理行为调整有效回应经济社会发展对城市治理的变革需求，从而满足了快速城镇化的发展需要，彰显了中国共产党以人民为中心的发展理念与价值取向。

关键词：党的领导；城镇化；深圳样本；市域治理现代化

中图分类号：D26

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.01.005

一、引言

深圳的快速发展和崛起是改革开放以来党领导工业化、现代化和城镇化取得重大成功的经典范例。自改革开放时期的边陲小镇到现如今的超大城市，坐拥经济特区、自贸区、大湾区和示范区四重身份和地位的深圳，其城镇化的实践探索是伴随着我国工业化、市场化和现代化而快速推进的。1978年12月22日，十一届三中全会通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》明确提出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”[1]。44年来，中国经济社会发展和生产生活方式的重大变迁，体现在各个领域各个方面的历史性变革，总趋势是现代化水平的快速提高，而城镇化水平是现代化的重要构成要素。深圳市统计局官方网站上的数据显示，1979年到2021年深圳的人口年均增加近40万，国民生产总值增长近1.56倍，充分证明了改革开放决策的科学性与正确性，以及深圳先行先试治理变革取得的伟大成就。探讨改革开放以来中国共产党领导广大人民群众取得的重大成就，其中的维度之一是党领导城镇化的成效经验。深圳是在党中央、国务院、广东省委省政府支持下，顺应历史潮流与经济社会发展规律，积极探索，大胆创新，主动谋变的结果，是党领导改革开放与城镇化事业的生动缩影。

到目前为止，有关深圳城镇化演进与治理的研究文献主要从以下三方面展开。

一是深圳城镇化的发展历程及其经验启示研究。有学者将深圳经济特区改革开放的历史进程分为局部推进与初创奠基、全面推进与经济转型、创新优势与跨越式發展，以及深化改革开放和全面发展四个时期，并总结了深圳城市管理发展的成就与经验。[2]有的学者将深圳经济特区改革开放历程分为开创、全面推进、深化发展以及综合配套四个时期，并总结了经验启示以及未来展望。[3]也有学者总结了深圳四十年的发展变迁，从时代、实践以及价值三个维度审视与分析了深圳从“经济特区”到“先行示范区”过程中的基本问题，深圳经济特区40年的发展率先证明了中国特色社会主义制度、社会主义市场经济体制以及社会主义现代化道路的正确性。[4]有关深圳经济特区发展历程以及经验启示的研究丰富了深圳城镇化的研究视野和知识基础。

二是深圳城镇化的逻辑架构和演变模式研究。经济特区的中国实践浓缩呈现了中国经济发展道路的内在逻辑，从沿海经济特区到沿河、沿边经济特区，再到自由贸易区、自由贸易港以及中国特色社会主义先行示范区的渐进式改革开放路径，为广大发展中国家提供了新的“特区范式”。经济特区是中国由计划经济向市场经济转型的一项重要机制，以特区为起点的渐进式、非均衡发展路径也是中国整体制度改革道路上规避风险的最优路径。[5]一方面，中国经济特区以其功能、使命的独特性丰富了世界经济特区的类型及世界经济特区发展史；另一方面，从理论和实践方面证明了中国社会制度变迁路径选择的国别性和中国特色社会主义道路的独特性与可借鉴性。[6]兴办经济特区是党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设进行的伟大创举，“中国特色渐进式改革”则是中国共产党的伟大探索。[7]将深圳的城镇化进程纳入改革开放的历史与变革中，拓展了深圳城镇化演进的思想逻辑和宏观视野。

三是深圳城镇化进程中治理体制及机制的变革研究。从1980年起，深圳市先后开展了10次行政管理体制改革，在政治、经济、社会等方面取得显著成效。深圳行政管理体制改革最重要的是坚持了中国共产党的领导，未来深圳将会继续完善党的全面领导制度，更好发挥党总揽全局、协调各方的作用。[8]在社区治理体制改革方面，有学者认为深圳社区治理体制改革40年，实质是从传统到现代，从低级到高级的不断突破的现代化过程，深圳在城镇化社区治理方面注重协调党建、管理、服务和自治之间的关系。[9]也有学者基于制度经济学理论，构建了一个以政府为发起者主体的一般性三层制度变迁的分析框架，从而推导出两阶段制度变迁模式，并在此基础上分析了深圳经济特区的独特发展模式。在制度变迁的高阶阶段中，深圳发展宜采用诱致性制度变迁，这有利于发挥微观主体对制度改革的原始推动力，也能保障政府资源的后续拉动力。[10]深圳城市治理体制机制的变迁是深圳城镇化发展的重要维度，相关研究为总结党领导城镇化的历史与经验提供了知识资源和实践素材。

总体而言，对深圳改革开放伟大成就及发展动态的研究较多，而从治理变革视角探讨中国共产党领导深圳城镇化进程及经验的文献鲜见。从第七次全国人口普查数据来看，截止2021年末，我国常住人口城镇化率为64.72%，[11]人口居住空间实现从以农村为主到以城镇为主的重大转变，深圳正是实现这一转变的典型代表性城市。2019年2月，中共中央、国务院公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》），将深圳定位为粤港澳大湾区四大中心城市之一，要求发挥其核心引擎作用。[12]同年8月，中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》），党中央再次赋予深圳建设中国特色社会主义示范区的重要使命。[13]面对“双区”建设的新机遇和新挑战，总结回顾党领导深圳城镇化发展的经验得失，探讨深圳从一个“边陲小镇”快速发展为国家中心城市、超大城市的治理实践与逻辑机理，为进一步加强党对城镇化工作的领导提供“深圳样本”和经验素材，对全面建设社会主义现代化国家和推进市域治理现代化具有重要意义。

二、党领导深圳城镇化的发展实践

党的十一届三中全会作出了改革开放的历史性决策，深圳也随之开启了现代化事业和城镇化實践。1979年1月，中央批准交通部香港招商局在深圳西部海岸创办蛇口工业区（占地面积10.85平方公里），同年7月正式运作，为深圳创办经济特区积累了宝贵经验。1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议批准了《广东省经济特区条例》，从总面积近2000平方公里的土地中划出327.5平方公里，正式设立深圳经济特区。受惠于毗邻香港的区位优势和中央给予经济特区的系列政策，深圳的经济与社会快速发展。特别是1992年后，国家的资源配置方式从计划经济体制转型为市场经济体制，大量的人口、资金和技术涌入深圳。深圳市统计局官方网站上的深圳第五、六、七次人口普查数据显示，深圳已经成为一个人口规模庞大的超大城市。当前深圳正在创建社会主义示范市，面对人口、资源与环境的巨大压力和挑战，深圳需要总结经验奋力前行，在城市治理现代化、精细化、智能化及城市韧性等方面走在全国前列。

经济特区政策引领下的渐进式城镇化发展阶段（1978-1991年）

深圳是改革开放政策的产物，也是党领导城镇化的成功范例。1978年12月，党的十一届三中全会作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。1979年，面对亚洲四小龙的崛起和中国如何保留“球籍”的发展压力问题时，邓小平同志同意习仲勋同志向中央提出的设立“出口加工区”的设想。随后，中央正式批准在广东省的深圳、珠海、汕头以及福建省的厦门划出部分区域试办“出口特区”，后于1980年更改为“经济特区”。这是以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体希冀通过在沿海局部地区采取特殊的经济政策突破原有制度约束的伟大尝试，是沿海带动内地、先富带动后富的非均衡发展战略的重要探索，是利用东南沿海城市的地缘和通商优势实现率先发展的战略选择。1980年8月26日，第五届全国人大常委会第十五次会议批准施行《广东省经济特区条例》，向全世界宣告中国经济特区的诞生。经济特区的优惠政策带来了资金、技术和人口红利，使得深圳成为全国最具吸引力的城市之一，大量的人口特别是广东落后地区和周边省份如湖南、江西、广西乃至贵州、四川等地的劳动力为了生存和发展而选择“东南飞”。

改革开放初期的深圳坐拥毗邻港澳台和东南亚的地缘优势，来自香港、澳门、台湾地区和东南亚的境外资金特别是华侨华人的投资开始大量涌入深圳，“三来一补”和外资企业迅速发展，外向型工业迅速崛起使得本地大量的农业人口转变为非农人口，大量的农业用地转变为城镇工业建设用地，并通过人民生活水平的提高而吸引大量外来人员，深圳常住人口和城市户籍人口迅速增加。1984年1月，邓小平首次视察深圳并欣然提笔题词：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”[14]此后他还为经济特区明确定位：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”[15]邓小平同志的支持极大推动了深圳发展。这一时期深圳的城镇化发展主要得益于国家政策和外来资金、技术、人才等资源的双重推力，以工业化需求为导向，服务并依赖于工业化发展，实现了从无到有的实质性飞跃，为之后的城市建设和发展奠定了坚实的基础，深圳快速步入中等城市行列。经济特区的特殊优惠政策是深圳20世纪80年代城镇化发展的主要引擎。

市场经济推动下的快速城镇化发展阶段（1992-2011年）

社会主义市场经济体制的确立为深圳城镇化提供了发展动能，党的领导推动深圳城镇化进入持续快速发展阶段。1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，在市场与政府的双重推动下，深圳城镇化建设稳步前行。随着城镇化深入推进，中国区域经济发展呈现不平衡态势，城乡二元经济结构明显化，“特区不特”论愈演愈烈。一些人认为经济特区政策违反市场主体平等原则，建议党中央、国务院取消经济特区以示全国平等。针对“特区还要不要办下去”的争论和杂音，1992年，邓小平发表南方谈话，明确肯定深圳经验并要求“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。深圳的重要经验就是敢闯。”[15]他还指出：“计划和市场都是经济手段。”时任中共中央总书记江泽民同志也于1994年在广东省委、深圳市委的汇报工作会上明确提出“三个基本不变”，即“中央对发展经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和现代化建设中的历史地位和作用不变”[16]，为经济特区发展以及深圳的城镇化提供了行动指南和前进方向。市场经济成为深圳城镇化跳跃式发展的“翅膀”，深圳的经济规模、人口规模与影响力持续扩大。

中国经济快速融入全球化轨道为深圳城镇化创造了发展契机。进入新世纪，党中央对深圳的指导和关切也一如既往，胡锦涛同志在《深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的讲话》中强调：“兴办经济特区是党和国家为推进我国改革开放和社会主义现代化作出的一项重大决策，是中国共产党人和中国人民在探索中国特色社会主义道路上进行的一个伟大创举。”[17]随着改革开放的深入发展，时任中共中央总书记胡锦涛同志和党中央抓住机遇推广经济特区之经验，决定再设例如上海浦东新区综合配套改革试验区等类似于经济特区的改革试验区。在党中央、国务院和全国的大力支持下，深圳敢闯敢试、敢为天下先，勇于突破传统经济体制束缚，率先进行市场取向的经济体制改革，在我国实现从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史进程中发挥了重要作用。特别值得一提的是，2010年，《国务院关于扩大深圳经济特区范围的批复》将深圳经济特区的范围扩大到全市，面积从327.5平方公里扩大到1952.84平方公里，为深圳市域城镇化和现代化提供了发展空间与动能。同年，深圳人口突破1000万，深圳的人口和经济体量都实现了重大飞跃，迈入超大城市发展阶段，成为国内外具有重大影响力的现代化大都市。

“双区”规划引领下的高质量城镇化新发展阶段（2012年至今）

新时代的“双区”规划引领推动深圳在经济社会和城镇化等各个领域取得了根本性变革和成就。党的十八大以来，中国进入了一个“比历史上任何时期，都更加接近中华民族伟大复兴这个目标”的重要历史时期。当时刚履新的习近平总书记离京考察的第一站就来到了改革开放的前沿阵地——深圳，这充分说明了党中央对深圳城镇化发展实践的肯定，以及党中央对深化改革开放的坚定决心。在2013年召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记再次重申“人的城镇化”的重要命题，表明更加注重人本主义的治理理念。随后，党中央开始探索包括上海、广东以及天津在内的18个省和直辖市成立自由贸易区，作为继“经济特区”政策后实行的特殊行政区划类型。成立自由贸易区标志着深圳城镇化的成功实践在中央政策引领下的进一步深化和探索。深圳城镇化先行先试的发展经验，经过实践检验和梳理后在全国部分推广和实施，也在一定程度上进一步推动了深圳的发展，推动深圳从一个边陲小镇成长为一座充满魅力和活力的国际化城市、中国超大城市的发展典型，为城市管理与经济社会发展各个方面积累了丰富经验。

我国经济社会进入了高质量发展阶段，国家对深圳的要求已不仅仅是经济特区，而是要在经济领域以外作出更多更大的贡献和示范，成为具有典范意义的超大城市。2017年7月1日，在香港回归20周年之际，习近平总书记出席《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》签署仪式，深圳发展迎来新机遇。[18]2018年10月，习近平总书记再次赴深圳视察并赋予深圳“朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例”的新使命。[19]2019年，中共中央、国务院印发的《纲要》要求深圳“发挥作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市的引领作用，加快建成现代化、国际化城市，努力成为具有世界影响力的创新创意之都”。同年，中共中央、国务院发布的《意见》明确提出了深圳建设“高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋”的五大战略定位，再一次承担起改革“先锋队”的使命。在这一系列国家级的规划引领下，深圳经济、社会、文化、生态等各领域取得了根本性的变革，成为雄踞粤港澳大湾区核心的国际化大都市、珠三角城市群的中心城市。

在党的领导以及市场和政府的三重驱动下，深圳历经政策优惠、市场推动及规划引领三个阶段创造了“发展奇迹”，成为中国共产党领导的推进城镇化的绝佳样本。深圳城镇化的发展实践有效推进了国家城市治理能力和治理体系现代化建设，进而有效推动了国家治理现代化的进程。2011年2月18日，广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》，在汕尾规划鹅埠、小漠、鲘门、赤石四镇，总面积达468.3平方公里，设立由汕尾市政府和深圳市政府共建共管的深汕特别合作区。2017年9月，《关于深汕特别合作区体制机制调整方案的批复》出台，将合作区纳入深圳市“10+1”区管理体系。[20]面向2035年基本实现社会主义现代化和2050年建成社会主义现代化强国的目标，中央和广东省将深圳的发展放到更加突出的位置，促使其引领和带动周边城市以及城市群的发展，充分发挥其示范引领作用。深圳的城镇化迎来带动区域协同发展的新阶段。历史和现实都证明，党的领导是深圳城镇化发展成功的关键和根本所在。

三、党领导深圳城镇化发展的治理逻辑

深圳的城镇化发展实践蕴含了中国城镇化道路的治理逻辑，是我国经济政治文化发展变革的生动缩影。纵观深圳的发展和城镇化历程，正是在不断探索和试错中实现以改革开放政策为表征的全球市场化和工业化驱动的发展与治理变迁。改革开放以来，我国经济走向工业化和全球化为城镇化发展增添了内在动力。深圳是我国实施改革开放最早、影响最大、建设最好的经济特区，从建立之初即在国家以及广东省委省政府的政策加持下，实现了经济快速增长和人口的快速城镇化集聚。诚然，除了政策扶持，深圳自身也拥有着独特的地理和区位优势，为深圳城镇化提供了发展条件。通过对比改革开放前后的深圳发展状况可知，政策和制度变革是深圳取得发展的根本原因。进入新时代，深圳依然是我国改革开放的先行探索者和实践者，而粤港澳大湾区和深圳先行示范区“双区”建设和广州深圳“双城”联动建设，为深圳高质量发展提供了新的历史机遇，增添了发展新动能。

基于工业化与市场化的现代化是深圳城镇化发展的深层动因

过去三百年来，人类社会经济发展最核心的动力就是工业化，以及工业化基础上的全球化和城镇化、信息化等现代性因素。设立深圳经济特区的主要考虑之一就是利用深圳毗邻港澳台和东南亚的地缘与人缘优势，更好地融入与分享经济工业化和全球化的红利。深圳经济特区设置之时，正是日本和“亚洲四小龙”实现工业化并开始往服务业转向阶段，这些相对发达的国家和地区需要转移其相对落后的工业产业，深圳等沿海城市具有地缘上的优势，从而很快就承接了港澳台地区转移的“三来一补”产业。工业化和全球化的重要内容之一就是城市化。深圳一直因应国内外经济环境适时调整城市发展规划，在中央和广东省委省政府的指导下发挥人口、产业、资源的集聚效应，促进经济社会发展。改革开放以来，我国经济社会发展的重要经验之一就是充分利用经济全球化与国际劳动分工体系的变化，将其作为国家经济社会发展和城市政策制定的重要参考因素。经济工业化和市场化基础上的现代化、全球化是深圳城镇化发展的深层动力因素。深圳抓住经济全球化带来的产业结构转移和升级的机遇优势，成为中国城镇化发展具有示范引领地位的重要城市，其中的经验得失对于其他国家和地区具有参考价值。

政策和法律驱动是深圳城镇化的政治基础

深圳的超常规发展及其城市化也是政策和法律驱动的结果。改革开放初期的深圳，利用毗邻香港的区位优势、廉价的土地和劳动力资源吸引并获得资金、技术以及管理，谋划建立起经济特区，这是基于国家改革开放政策的发展“红利”。1980年，中央在深圳近2000平方公里的总面积中划出327.5平方公里作为经济特区，给深圳提供了特殊的经济社会发展政策。1988年11月，国务院批准深圳市在国家计划中实行单列，赋予其相当于省一级的经济管理权限。1992年8月，国务院批复同意撤销宝安县，设立宝安、龙岗两区，为深圳农村向城市化、工业化、现代化转型升级提供了重要契机和政治条件。为了加快特区内外农村的城镇化，深圳市委市政府先后在1992年、2003年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》和《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》[21]。2010年，国务院出台《关于扩大深圳经济特区范围的批复》，同意将深圳经济特区范围扩大到全市，将宝安、龙岗两区纳入特区范围，为深圳市域治理现代化提供了新的发展空间。新时代，“双区”建设规划与政策有效推动了深圳的高质量发展。深圳的现代化与城镇化是在一系列政策和法律驱动下由市委、市政府顺应历史发展趋势而逐步推進与实现的。

区位与发展优势是深圳城镇化的重要条件

深圳具有某种发展优势即基于先发优势获得的惯性。深圳是中国最早实行对外开放的四个经济特区之一，坐享毗邻香港的区位优势和地理位置优势，能够与香港实现优势互补。深圳东起大鹏湾边的梅沙，西至深圳湾畔的蛇口工业区，南边深圳河与香港相连，北部与东莞、惠州两城市接壤。深圳的西部和西南是珠江口、伶仃洋，东部和东南是大亚湾、大鹏湾，海岸线长达229.96公里，海岸资源极其丰富，可以建立深水港、中型港和小型港，其中盐田港区更有建设成为国际中转枢纽港的实力，所以“以港强市”也成为深圳发展的天然优势，地理位置优越成为深圳城镇化发展的重要条件。正是因为深圳的地理和区位优势，改革开放以后，来自香港的资金率先进入深圳投资建厂，深圳工业得以迅速发展，而来自省内外相距五百里左右范围的大量粤西、粤北以及江西赣州等地的劳动力往深圳等珠三角地区集聚，迅速地推动了深圳城镇化以及经济社会发展。由于深圳属于先富起来的地区，城市管理和企业发展具有一定的先发优势，形成了较好的发展惯性，为深圳城镇化发展和经济社会持续发展提供了“路径依赖”，人才、资金和技术持续涌入，极大地推动了深圳的发展包括城镇化进程。

以高质量发展为导向的“双区”建设是深圳城镇化发展的新动能

以高质量发展为导向的“双区”“双城”建设也随着改革开放的持续深入为深圳的城镇化发展注入新的力量。2017年7月1日，习近平总书记在香港亲自见证国家发展改革委与粤港澳三地政府签署《深化粤港澳合作推动大湾区建设框架协议》。2019年发布的《意见》要求深圳形成“高质量发展高地”的战略定位。深圳作为粤港澳大湾区核心引擎和中国特色社会主义先行示范区，是以习近平同志为核心的党中央对深圳城镇化发展作出的重大决策，是我国高质量发展典范的首要选择。同时，广州、深圳“双核联动”“双轮驱动”也是推动粤港澳大湾区城市群协同发展的重要引擎。2019年9月签署的《广州市深圳市深化战略合作框架协议》明确了广州、深圳将在经济建设方面协同发力，共同做强三角核心区。深化广州与深圳的“双城”联动将有助于探索粤港澳大湾区城市互动的新模式，带动区域经济协调发展，关乎广东乃至中国的长远发展。[22]尤其要说明的是，广州和深圳之间具有很强的互补性，广州在教育、医疗和空间资源方面具有相对优势，而深圳在产业、科技等领域具有优势，若双方可以借助南沙自贸区及粤港澳大湾区的战略平台实现优势互补，对深圳市乃至广东省和国家经济社会发展都具有重要驱动作用。

深圳城镇化的成就是在工业化、市场化和全球化驱动下，在党中央、国务院和广东省委省政府的领导与支持下取得的。面向新的发展阶段和新的历史任务，在全国城镇化率超过64%，广东省城镇化率已经接近75%的情况下，深圳的城镇化必须转入高质量发展阶段，改变发展不平衡不充分的状况，弥补教育医疗住房交通等方面的发展短板，全面提升发展质量和治理水平。深圳的城镇化发展在新的历史条件下不仅要续写深圳在经济发展上创下的“深圳奇迹”，而且应该在城市治理、政府职能转变、社区服务、民生福祉、社会韧性、区域协调发展等方面树立标杆做出示范，彰显我国国家制度和治理体系的优越性，向世界展示我国城镇化发展的人本导向、技术应用与成功经验，增强中国特色社会主义发展的道路自信。

四、党领导深圳城镇化的治理机制变革

深圳在改革开放伟大进程中“摸着石头过河”，敢闯敢试，勇于探索，通过自上而下的渐进式改革与自下而上的创新实践模式赢得了巨大成功，成为改革开放政策的重要检验场和示范区。面向新时代新要求，“先行示范”是推动深圳城镇化高质量发展的重要动力源泉。伟大的变革源于治理理念的创新，顶层设计引领社会变革的发展方向，公众的思想理念与行为选择又反作用于社会变革，促进社会变革向更积极的方向发展。经过改革开放44年的高速发展，深圳在治理体制、城市运行机制、政府行为等方面都已经发生了深刻变革，这是中国改革开放史上收获的宝贵政治财富，也是深圳不斷创造和续写新的“深圳奇迹”的制度力量，给中国全面深化改革与高质量城镇化建设带来示范和参照，从而为党中央更好地引领经济社会发展、推动城镇化进程提供实践资源与素材支撑。

以政府职能渐进转变为核心的治理理念变革

深圳城镇化取得巨大进步，其关键在于治理理念变革。理念变革大体可分为两个层次。一是决策层的治理理念。早在1981年3月，“时间就是金钱，效率就是生命”的宣传标语就竖立在蛇口建设指挥部前面，虽然备受争议，但追求效率是经济特区的重要使命。在“中国特色渐进式改革”实践模式下，深圳实践着国家改革的整体意图，其政府体制机制的设计与运作都以追求发展作为重要目标，最终服务于社会主义现代化建设的宏伟蓝图。无论是1979年蛇口工业区的设置，还是1979年深圳市作为地级市的设置，以及计划单列市和副省级城市的政治定位，1992年全国人大常委会授予深圳经济特区立法权，2000年全国人大通过的《中华人民共和国立法法》赋予深圳市较大市立法权，都为深圳的公共事务治理提供了制度支撑和政治保障。在深圳特区机构改革上，受传统的计划经济体制影响，常出现机构臃肿、职责不清、推诿扯皮等问题。对此，中央政府以及深圳市委市政府在治理理念上以政府职能转变为核心，多次因应发展形势精简机构，简政放权，有序开展治理体制机制改革，提高了政府治理效能。

二是社会和公众的思想理念变革。这是社会变革或制度能够顺利实施的重要基础。深圳是一座移民城市，人口流动变化情况吸引着越来越多的技术人才涌向深圳。经济的快速发展和人们收入水平的提高促使社会公众认可并支持改革，同时户籍制度改革也增强了外来建设者的归属感和认同感，极大地激发了其参与深圳城市建设与治理的积极性。44年来，在中央政府的政策引领下，深圳始终把增进人民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，不断完善公共服务体系，有序推进基本公共服务均等化，不断增强人民的幸福感，深圳人民形成发展了“敢闯敢干”的深圳人文精神。每年数以几十万计的人口涌入深圳，“来了就是深圳人”的治理精神，给深圳带来了巨大的发展活力，也给深圳的治理带来了沉重压力。44年来，深圳的城市管理在发展的动力与压力之下不断寻求变革，为形成共创共建共治共享的城市发展和治理格局创造了条件。

以精简高效为目的的治理体制变革

深圳的体制改革发展深刻诠释了中国的改革是中央授权和领导下的渐进式改革，是一条从经济体制到社会体制并以精简高效为目的的变迁道路。立法方面，1992年颁布实施的《关于授予深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》使深圳率先获得经济特区的立法权。[23]随后，深圳探索了诸如《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区有限责任公司条例》等法规近500项。2020年8月26日，《深圳经济特区个人破产条例》出台，该条例是我国首部个人破产方面的立法。[24]2021年7月6日发布的《深圳经济特区数据条例》是国内数据领域首部基础性综合性立法。[25]司法方面，深圳率先建立全国第一个经济纠纷调节中心，内设房地产审判庭、专门立案机构、破产案件审判庭、知识产权审判庭等机构，使深圳中院在实现立、审、执职责分立的道路上做出了具有重要意义的探索和贡献。2003年，深圳市中级人民法院被最高人民法院确定为全国法院唯一的法官职业化建设综合改革试点单位，随后在全国率先实行法官助理制度试点。[26]事实证明，深圳的“特区立法权”和司法探索为深圳的“先行先试”创设了法律支撑和“尚方宝剑”，也是深圳城市治理的重要制度条件。

深圳建立初期的政府管理体制与内地高度集中的计划经济体制下的管理体制几近相同，因此，改革落后于时代的行政管理体制是适应改革开放和经济特区建设需要的重要环节。为了解决体制机制发展滞后问题，深圳先后开展了10次行政体制改革，贯穿其中的主线是转变政府职能和精简机构，推动建立适应经济社会发展需要的以市场需求为导向的服务型政府。例如，1981年进行的第一次改革就率先精简了机构，这对中国后来的机构改革有重要的示范作用。2002年的“三分制”改革是我国大部门制改革的基础。[27]2008年11月国务院通过的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》明确提到“支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先实行职能有机统一的大部门体制”[28]。除此之外，深圳在全国范围内率先出台的国家公务员制度也为我国政府优化人才队伍结构提供了宝贵经验。

以“一核多元”社区治理模式为中轴的城市运行机制

作为改革开放最成功的经济特区，深圳的社会治理改革发展与模式探索走在全国前列。深圳的城市运行机制主要以“一核多元”的社区治理模式为主，即以基层党建为“核”，多元治理主体形成协同力量共同理顺管理、服务、自治三者之间的关系，为全国社区治理改革提供经验。以形成“一核多元协同治理”格局并创新性的提出“党建+科技+治理”模式为典型特征的深圳北站社区，被列入了广东省数字政府改革建设的2020年工作要点，并将此经验在全省推广开来。改革开放以来，深圳户籍人口稳步增长，常住人口呈直线上升趋势。在此过程中，深圳不断地通过区划改革、功能区设置与基层治理创新等多种方式改进治理体制机制，以适应快速城镇化带来的巨大管理压力。截至2020年11月1日，深圳市常住人口达1756万，预计到2035年左右实际人口可能突破3000万。而深圳全市总面积1997.47平方公里，同为一线城市，上海6300多平方公里，广州7300多平方公里。[29]由此可以看出，人口激增和用地不足导致深圳公共资源与服务供给面临巨大压力，这也促使深圳对城市和社区治理体制的改革一直都在探索改进。

一是形成“一核”党建引领格局。2015年12月，深圳就开始推行社区党建标准化，全市645个社区统一设党委，推进“五个标准化”建设。2017年深圳市出台《关于推进城市基层党建“标准+”模式的意见》，联合配套出台的各项文件共同解决基层党建和基层治理条块分割的问题。[30]该意见指出了“标准+一核多元”是从制度上明确社区党委全面领导社区工作所具有的重要意义。以社区党委为领导核心，通过基层党建将居委会、工作站、机关单位、有限公司等各类社会组织和利益主体纳入社区治理，加强社区党委的领导核心作用，推动实现党建引领社区治理的新型城市治理格局。二是形成“多元”协调治理格局。改革开放后，以“单位制”为主“街居制”为辅的适合计划经济体制的基层社会管理模式，逐步因为市场经济体制的确立而转变为适合市场经济体制的“社区制”模式。深圳在这一社会转型和快速城镇化过程中，通过设立社区工作站和社区服务中心分离社区居委会所承担的多重社区管理服务职能，有效解决了“街居制”所带来的角色缺位和职能混淆问题，使得深圳在全国的城市社区治理中脱颖而出。

从注重微观管理转变为注重宏观调控的政府治理行为变革

城镇化是工业化、市场化与全球化的产物，伴随着生产生活空间转移到城镇并推动治理體制机制和场域的根本性变革。在市场化推动下，计划经济时代注重微观管理的政府行为逐步转变为宏观调控与社会服务，深圳的政府管理也经过了这种转型。城镇化是一个资源配置过程，政府和市场是这个过程中的两大主要手段。中国的城镇化主要依靠的是中国特色社会主义市场经济体制，离不开政府的引导和支持。黄小晶在《城市化进程中的政府行为》一书中指出“政府通过制定法律规范、制定和执行公共政策等行政手段，对城市化进程进行推动、引导和调控。政府在人口向城市迁移、要素向城市聚集、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调以及城乡关系调整等方面起重要作用”[31]。随着深圳城市规模的快速扩大，从一个边陲小镇演变成大城市、特大城市、超大城市，深圳的治理体制机制在巨大压力之下持续改进。

深圳建立初期，政府受计划经济体制的限制，对各项社会事务的管理大多是采用微观管理的手段。计划经济体制帮助我们迅速完成了基础设施的建设和工业体系的恢复，在这一过程中，政府以户籍形式对劳动力流动制度和社会保障制度等一系列的城市管理与经济制度进行干预，城镇化进程受到严格的政府调控。这种微观管控模式无法适应每年数以几十万的人口涌入与经济快速增长需求。设立经济特区，赋予深圳特区立法权、计划单列等制度安排为深圳治理体制和运行机制转变创造了政治和社会条件，也为政府行为变革提供了制度保障。在由计划经济体制转向市场经济体制的过程中，政府已由对人口、资金、产品的直接计划向间接进行宏观调控和提供制度保障转变。党的十四大确立了社会主义市场经济体制后，市场对城镇化要素资源的支配性地位愈益突显，但政府行为在弥补市场失灵方面，在发挥宏观调控和社会服务职能等方面无可替代。在加速推进城镇化的进程中，政府从整个社会利益最大化的角度出发，制定发展目标和各种政策措施。

纵观深圳城镇化治理机制变革的历程，城市治理体系与治理能力在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。推进城市治理体系和治理能力现代化，必须毫不动摇地坚持党的领导。治理机制变革是深圳城镇化进程中不可忽视的一部分，它以治理理念为引领，逐步展开在政府机构和行政管理体制改革等体制变革方面的探索，率先探索以精简高效为核心的机构改革，为全国其他城市机构改革树立了典范。深圳城镇化发展中形成的“市—区（功能区）—社区”三层治理架构有效解决了职责不清、角色错位等问题，适应了深圳快速城镇化对管理的需求。在中国经济体制转型时期，政府的行为发生了由微观管理到宏观调控的变化，这也为中国其他城市在城镇化进程中优化政府行为提供了重要启示。总的来说，深圳的城镇化发展实践是在党中央和广东省委省政府的领导下，有效推动城市治理体系和治理能力现代化的治理变革过程。

五、结论

在中国共产党的领导下，经过改革开放40余年的探索，深圳的城镇化和现代化取得了重大成就。深圳的城镇化发展是改革开放以来我国实现历史性变革、取得历史性成就的缩影，是中国共产党领导中国人民开展工业化、市场化和现代化的伟大探索的重要组成部分，深圳的城市治理进程与变革是中国共产党领导改革开放事业的典型样本。

中国共产党的领导是深圳城镇化取得成功的政治保障。历史和事实证明，党始终在深圳的各项事业发展中起到了总揽全局、协调各方的领导核心作用。改革开放之初，时任广东省委第一书记的习仲勋同志向党中央提出广东“先行一步”创办出口工业区的建议，党中央给予肯定并作出设立“特区”的历史性决策。改革开放总设计师邓小平同志多次视察深圳并在发展的关键时刻予以支持。随着改革开放的不断深入，党中央根据外部环境的变化，不断制定出与时俱进的深圳改革方案。党的十八大后，习近平总书记到地方调研的第一站就是深圳，并向世界发出了“改革不停顿、开放不止步”的时代宣言。2019年，以习近平同志为核心的党中央提出粤港澳大湾区建设、先行示范区建设，这些决策必将对深圳全面深化改革产生重大而深远的影响。中国共产党的坚强领导是深圳城镇化发展的根本保证。

深圳城镇化发展是政策、市场和地缘、人缘多元驱动的结果。上世纪六七十年代，我国经历了十年“文革”的浩劫，社会秩序破坏严重，国民经济几乎走向奔溃的边缘。面临危机，以邓小平同志为核心的党中央拿出“敢为天下先”的精神，坚持“改革开放”，率先在深圳、珠海等地建立经济特区，开展“经济特区建设”。随着党的十八大的召开，“粤港澳大湾区”“珠三角城市群”“先行示范区”“广深联动”等一系列发展策略的出台，充分彰显了中国共产党的改革智慧。作为经济特区，深圳充分利用地理上靠近港澳台、粤东、粤北及闽赣腹地的优势，吸引海外华侨华人的资本和技术，面向国际市场，承接日本和“亚洲四小龙”的转移产业，与香港“前店后厂”优势互补，实现了经济快速增长、人口与资源的快速集聚。就深圳崛起的历程与经验来看，深圳的发展模式不可复制，其原因就在于深圳发展奇迹背后的政策、市场与地缘、人缘优势难以复制。

深圳治理变革坚持以人民为中心的科学发展理念。全心全意为人民服务是中国共产党的根本宗旨，城市建设服务人民也是党领导城镇化的价值取向。人民群众是国家治理能力现代化的根本依靠力量。深圳44年来的巨大成就正是深圳人民用勤劳、智慧和勇气干出来的，引导和凝聚全社会力量广泛参与是深圳城市治理成功的关键。尊重人民群众主体地位，充分调动各方力量参与治理，加快凝聚全社会参与的国家治理大格局，是深圳城镇化发展的重要启示。

深圳始终站在开拓中国特色社会主义道路的最前沿，推动着城镇化进程中的理念变革、体制变革、机制变革和行为变革。这些变革脱离不开中国共产党的领导，脱离不开中国共产党对发展策略的正确选择，也脱离不开始终坚持以人民为中心的发展思想和原则。在不同历史时期，中国共产党的领导对深圳城镇化进程中的治理变革起到了重要作用，有效地促进了深圳的发展，对其他城市城镇化建设具有指导意义和现实价值，同时也为其他城市提供了可借鉴的“深圳样本”。

基金项目

2021年度国家社科基金项目《现代国家建设视角下的中共中央局制度研究》（项目编号为21FDJB007） 、广东工业大学研究阐释党的十九届六中全会精神校内专项课题《全过程人民民主的实践机制研究》（项目编号为2021ZXZD02）、2022年校级专业学位研究生课程案例库建设项目《社区社会工作与基层社会治理创新教学案例库》、2020年度广东省级一流本科课程《宪法学》（粤教高函[2020]16号）、2021年度广东省质量工程项目《OBE导向下基于项目和竞赛的〈宪法学〉实践教学改革》（粤高教函[2021]29号）的阶段性成果。

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作者简介

房亚明，广东工业大学法学院副院长，广东省社会科学研究基地“网络和数据法治研究中心”、广州数据法治研究中心教授，法学博士。研究方向：地方治理与危机管控。

王佳宝，广东工业大学行政管理专业硕士研究生。研究方向：城市治理。

责任编辑 李冬梅