“关键少数”在法治建设中的重要意义探析

郭忠 贺梓恒

〔摘要〕“关键少数”是推动中国法治建设的“第一粒扣子”，全面依法治国，必须抓住领导干部这个“关键少数”，它的重要意义由中国法治道路的基本逻辑决定。不同于以个人为目的的西方法治，中国法治道路的发生是以国家为目的，重在国家和民族的总体目标。不同于西方法治建立在意志的对抗关系之上，中国法治强调党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，并在意志的统一关系中实现权力制约和国家目的。这种法治模式表现为自上而下、自下而上双向互动的党政推进型法治，进而也是一种带领型法治，它必然强调“关键少数”的法治带领和法治模范作用。“关键少数”的模范作用契合了中国古代德治的秩序形式，因此，通过“关键少数”率先垂范，以身作则，还可进一步实现法治与德治的紧密结合。

〔关键词〕“关键少数”；中国特色社会主义法治；国家目的；党的领导；意志统一

〔中图分类号〕D920.0〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0087-09

一、引言

“关键少数”是推进中国法治建设的“第一粒扣子”，抓住“关键少数”，就是要让各级领导干部在现代法治进程中起到关键作用。为何“关键少数”在中国法治建设中如此重要，其重要性体现在哪些方面，这是本文将要探讨的问题。

现代意义上的“法治”概念源于西方，但并不为西方专有。法治在形式上具有一般性，它意味着法律在现代国家中的规范和支配地位；法治在内容上具有特殊性，即它的实质内容和目标导向。法治内涵的特殊性来源于不同国家和民族在其发展过程中存在的独特因素，这些因素包含了社会状况、历史文化和人民的道路选择等等，它们决定了人们对法治目的存在着特殊性理解，同时也决定了法治的特殊性特征。中国特色社会主义法治尽管在法治的一般性特征上和西方法治是一致的，但在特殊性特征上却不同于西方法治。由于中国法治的特殊性，中国法治的道路模式也与西方法治迥异，比如，在西方法治思想中，我们无法发现“关键少数”或相近的概念，西方人恐怕也难以理解法治为何要“关键少数”来推动。由于西方自由主义法治是一种社会演进型法治，政府在法治形成过程中不具有领导意义，法治进程充满了对抗和妥协，在自由、平等和人权的精神指引下最终达成了社会统一。中国的法治模式是党政共同推进型的法治①，它需要通过政党的领导来集中社会各方的力量完成意志的统一，以实现国家目的和法治的权力制约。在这种法治模式的特有逻辑中，党的领导扮演着重要角色，因此，必须发挥“关键少数”在法治建设中的重要作用。

为更清楚地认知“关键少数”的法治重要性由来，我们可以从当代中国法治道路的基本逻辑入手来认识党政推进型的社会主义法治，厘清它与西方社会演进型的自由主义法治的差异，进一步探讨“关键少数”在当代中国法治建设中的重要性。

二、以国家为目的：中国法治道路的逻辑起点

（一）国家优先于个人：中国法治的总体旨趣

西方法治是一种个人主义法治，近代西方启蒙思想家在论证国家之正当性的时候，无不是从个人角度来加以论证的。自然状态是启蒙思想家推定国家正当性的逻辑起点，而这个起点是剥离了人的社会外衣的纯粹自然人的状态，他们基本的需求和目的便成为了国家正当性的依据。比如，根据洛克的观点，国家的成立和政府的目的就在于保护人们自身的财产（生命、特权和地产）。〔1〕在个人作为国家的基本目的之下，法治便产生出约束权力，保护个人权利和自由的功能。

西方法治的开端是在国家和个人关系的思考中，考虑如何把个人从封建禁锢和专制压迫中解放出来，建立自由平等的共和国问题，它所针对的是个人被国家压迫的问题，而不是一个国家被众多国家压迫的问题。近现代意义上的中国法治的开端不是延续的这一思考，而是源于清末变法修律，变法之目的在于废除西方列强加之于中国头上的领事裁判权〔2〕，实现中国的司法主权。这一开端显示出中国法治的源起并非是国内社会矛盾冲突的自然进程，而是解决国与国关系的手段，目的在于对抗西方列强施加于中国头上的诸多不平等举措。

这一开端很大程度上是被动的。面对西方列强在中国领土内强行设立的领事裁判权，清政府不得不通过修律，使法律和西方接轨，从而满足取消领事裁判权的条件。这一开端又有着主动性，由于清末内忧外患，丧权辱国的现实，清政府意识到“欲救中国残局，惟有变西法一策”。变法作为一项国家的事业，它的实质目的在于通过国家的重塑救国于危难之中，使国家由弱变强，能够平等地与西方列强进行对话。为了和西方法律接轨，清末修律的大方向体现了个人本位的思想，它将个人从家族和礼教的支配下解放出来，但是它并非想要确立西方的自由主义，而是使个体直面国家，从而带来了一个新的国家事业的开端。在中国的近代启蒙思想家眼中，中国急需的不是西方的自由主义，而是实现独立自主的国家。比如，严复、梁启超、杨度等虽然也注重个人自由、自立、自治，但他们主张的是工具主义的个人观，通过改造国民，實现个人的独立、自主，最终目的是为了达到国家富强，因此他们的基本立场不是个人主义，而是集体主义、国家主义以及民族主义。〔3〕

①党政共同推进型法治，参见：程汝竹.中国法治模式建构中的政治逻辑〔J〕.中共中央党校学报，2016，（4）.

②“救世一语，可谓当时法治家唯一之精神……欲举富国强兵之实，惟法治为能致之。”参见：梁启超全集〔M〕.北京：北京出版社，1999：1279-1280.

国家主义法治思想强调国家优先于个人，在这一点上梁启超尤其具有代表性。梁启超认为，个人的自由固然重要，但它不是无限的，团体的自由立于个人的自由之上。〔4〕梁启超接受了伯伦知理（Bluntchli Johann Caspar，1808-1881）的国家有机体说，他痛惜中国只有部民资格而无国民资格，国家统一与强力秩序的形成是当前中国急需的，而自由与平等为其次。〔5〕进而，他提倡国家的维持需要以法治精神为根本，唯有法治精神才能建立一个强有力的主权国家。梁启超极为看重传统法家思想，并认为法家法治主义的主要功能就在于“救世”②，其本质是国家主义或干涉主义，“干涉论者，以国家主义为其基础者也。”〔6〕梁启超对国家主义的接受有着对现实的考察，一方面，因为国家主义具有富国强兵的实践功能，这在日本、德国已经取得了很好的效果；另一方面，近代中国的国家不是现代意义上的国家，而是朝廷意义上的国家，需打破将国家与朝廷相等同的观念。为了实现救亡图存的国家目的，梁启超主张的国家形式是中央集权的单一制主权国家，中央政府有统摄地方的极高的权力，这是中国救亡图存的“必须”。

在民族危亡面前，中国的政党追求的第一目标是国家而不是个人。接受了全新的马克思主义学说的中国共产党，和国民党有着不同的政治理念，为人民谋幸福，为民族谋复兴是其初心与使命。中国共产党创始人陈独秀说他年轻时，曾得闻中国落后挨打的现实，这促使了他对国家的思考。在他的思考中，国家民族存亡问题被视为中国之政治问题，他认为中国人尚未觉悟，急需速醒。〔7〕陈独秀极为看重国人的爱国之心，他说：“国人无爱国心者，其国恒亡。”〔8〕李大钊在此基础上进一步阐述了爱国思想，他主张立国精神之改进，求一可爱之国家而爱之，在国家濒于绝境之时，国人不许绝望自灰，而当奋发图强。〔9〕可见，陈独秀、李大钊等革命先驱走上马克思主义道路的背后包含着他们对国家民族问题的深入思考，中国共产党人的使命就是中华民族的伟大复兴。然而，中国共产党人并不是国家主义者，相反，对国家主义有着深刻的批判。陈独秀坚决反对将无产阶级等同于国家主义者，并认为无产阶级能够更好地完成救祖国的实际工作。〔10〕共产党追求的国家目标不是当时国家主义者仅仅追求统一和独立的目标，而是消除了剥削和压迫的无产阶级专政的国家这一目标。但是，在国家和个人的关系上，中国共产党和国家主义者是一致的，都把国家利益摆到个人利益之上。在革命战争年代，为了民族救亡，中国共产党一贯主张革命利益高于个人利益。毛泽东指出，共产党员应当“以革命利益为第一生命……关心党和群众比关心个人为重，关心他人比关心自己为重。这样才算得一个共产党员”〔11〕。

新中国成立后，建设社会主义国家成为党和政府的新的任务。1949年的《共同纲领》明确了以独立、民主、和平、统一和富强为导向的国家奋斗目标，1954年的“五四宪法”进一步将其阐述为“建设繁荣幸福的社会主义社会”。党的使命并不仅仅意味着国家的独立，其最终的实现应当伴随着民族的繁荣富强，使中国不再遭受强国的欺凌，从而使中国人民获得真正的尊严和幸福。因此，国家的事业优先于个人的事业。1956年的中共八大党章规定，党员需要把党、国家、人民群众的利益，放在个人利益之上。这一义务实际上体现出的就是国家和群体目标的优先地位。中国共产党的历史使命决定了必须把整体目标置于个人目标之上，最终才能使人民享有真正的权利和幸福。

从中国法律现代化和民族救亡的历史可以看出，中国的法治不可能如同西方法治一样，将个人视为国家之目的，把国家视为个人之工具。相反，中国近代的历史显示出，一个国家没有独立自主的主权，没有强大的抵御外辱的能力，就没有真正的个人权利和个人幸福。这一历史的经验决定了中国法治的产生和发展必然存在着国家优于个人的总体旨趣。

（二）民族复兴和中国梦：当代中国法治的重要目标

新中国成立后，民族救亡的目标已经实现，接下来的主要任务是“建设伟大的社会主义中国”。毛泽东在1956年中共八大预备会议上提出，当前的任务是要将党内外一切可以团结的力量团结起来，共同完成社会主义国家的伟大建设。毛泽东对标美国，认为中国搞社会主义要超越美国，中国如果不能在五六十年内超越美国就要被“开除球籍”①。在中国实现了独立自主之后，国与国之间的经济竞争便成为一个紧迫的问题，毛泽东用“开除球籍”生动地表达了国家建设的迫切性，反映出执政党以民族复兴为目标的重大使命。

①参见毛泽东文集：第7卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：89.

伟大目标的确立必然伴随着发展道路的选择，经历了长期的摸索，中国共产党最终发现了中国特色社会主义法治之路。具体而言，中共十五大报告第一次将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，依法治国是服务于市场经济、社会文明和国家长治久安的，它是从国家和民族发展的大局出发而确立的治国方略。另外还值得注意的是，党的十五大报告开篇回顾了20世纪中国的百年历史，从八国联军给中华民族带来的屈辱到孙中山、毛泽东和邓小平领导下的歷史巨变，指明了民族独立和人民解放、国家繁荣富强和人民共同富裕的历史任务。在党的十五大报告中第一次出现依法治国的治国方略，同时又强调了民族命运和党的历史责任，它们的同时亮相并不是偶然，这表明，中国共产党对依法治国的认识背后蕴含着浓厚的国家意识和民族意识。

依法治国作为党和国家的事业，必然需要强大的推动力量。中共十六大报告进一步明确了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一关系。这一关系表明，中国法治是党领导下凝聚共识、共同推进的一项致力于民族复兴的集体伟业。中共十八届四中全会专题研究了依法治国问题，并在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中从更加宏大的角度阐释了法治的目的，即实现中华民族伟大复兴的中国梦，突出地反映了中国法治以国家为目的的重要特征。

中国人民选择了社会主义，既是历史的，也是必然的，唯有社会主义才能调动国家整体力量，实现国家的统一和独立。当代中国人民坚持并开拓中国特色社会主义道路，是因为它更能实现中华民族的伟大复兴。社会主义本身包含着社会优先于个人的主张，从社会出发来建立公平正义的制度，不仅可以消除剥削压迫等不平等现象，而且更能够将社会各方面力量集为一体，实现社会的共同目标。社会主义道路和中华民族复兴大业的紧密结合，决定了中国法治道路的逻辑起点绝不是个人自由，而是国家和民族的集体事业。

当然，这并不意味着中国的法治不重视个人自由，社会主义核心价值观中“自由”价值观的存在，说明自由和其他价值和谐共存于社会主义价值体系之中。应当说，自由固然是重要的，但更重要的是国家和民族的整体目的，如果不以国家和民族的整体为依托，个人的自由也终将失去。

三、以党的领导和意志统一为要求：中国法治道路的基本途径

（一）在意志统一中实现权力制约和国家目的

中国的法治道路以国家目的为逻辑起点，这决定了它的基本途径必然要求实现党的领导和意志统一。中国革命的进程和社会主义国家的建设就已充分反映了这一特点，并体现在中国现行宪法中。①中国共产党十分强调国家内部的团结。1954年党的七届四中全会通过了《关于增强党的团结的决议》，将党、工人阶级、劳动人民以及全国人民的团结确立为革命胜利的基本保障，并指出党的团结切实符合马克思列宁主义的基本原则。〔12〕此外，在党和国家的重要会议上，多次以“团结”作为标题，比如邓小平在1978年中央工作会议闭幕会上的著名讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，胡锦涛在十七届七中全会第二次全体会议上的讲话《把党的十八大开成一次高举旗帜、继往开来、团结奋进的大会》，习近平在十八届中央纪委第二次会议上的讲话《严明政治纪律，自觉维护党的团结统一》。

①《中华人民共和国宪法》序言：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”

“团结”就是强调行动的整体性、一致性和协调性，它的目的在于消除不同个体和群体的对抗性，实现意志的统一性。只有获取了这种意志的统一性，才能消除前进道路上的冲突、摩擦和各种内部阻碍，获取内部凝聚力和国家治理的效能，实现国家的最终目的。要实现这种意志的统一性必须要有团结各种意志的领导力量，在中国就体现为中国共产党的领导。人民意志的统一，必然以党的领导为前提，同时党的领导不是凌驾于人民之上的，而是实现了和人民意志的统一。对“团结”的强调，必然会落实在当前中国法治道路的建设上。

习近平指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。离开了中国共产党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。”〔13〕可以看出，“党的领导”是理解当代中国的法治文化与法治实践的至关重要的因素。

比较而言，西方资本主义社会缺乏统摄各方意志的核心领导力量，以个人自由为价值导向的法治建立在意志的对抗关系上。一方面，这种对抗体现在法治的形成上，各种社会主体通过对抗和妥协形成了法治。按照昂格尔的观点，自由主义法律秩序脱胎于多元利益集团间的对抗。他认为，自由主义实质上将社会当作冲突的利益集团间相互较量的场地。〔14〕国家的基础也恰好在于集团间对抗后的妥协，包括官僚政治、贵族特权以及中产阶级。这种妥协对法律来说具有关键的意义。〔15〕另一方面，这种对抗体现在法治的构造上，在自由主义法治中，权利与权力、权力与权力之间都处于一种外在的对抗关系之中。由于个人优先于政府，国家和个人便处于相互依赖而又相互矛盾之中，个人既依赖国家去实现自己更好的权利，同时又防范国家权力侵犯自己的权利。比如，防止滥用立法权颁布临时和专断的命令，强制剥夺任何人的财产等等。〔16〕而在政府的权力构造中，权力与权力也处于对抗之中，以保障个人自由和权利。比如，孟德斯鸠认为国家权力应当三等分之，并且要充分利用权力之间的独立与制约，确保国家权力的正常运行。〔17〕正是由于三种独立权力之间的对抗性存在，防止了权力集中而侵犯个人自由。

由此，我们可以看到，自由主义法治无论从它的形成还是从它的构造上看，都存在着明显的对抗关系，法律则充当了平衡对抗关系的角色。在这种法治模式中，不存在法治形成的领导力量，更不存在领导意志和人民意志相统一的问题，法治是在各方意志不断的对抗与妥协中形成，社会通过宪法、法律获得了最后的统一。在这种模式中，由于意志的对抗关系，也呈现出权利与权力、权力与权力之间的制约关系。

权力制约是人类法治思想中的共同要素，当代中国特色社会主义法治同样也致力于权力制约。但是，中国法治之下的权力制约不同于西方自由主义法治的制约模式。首先，党和人民、国家和人民的统一关系决定了权力和权利不是对抗的，而是统一的，国家权力服务于公民的权利。其次，中国的国家权力体制不同于西方“分权与制衡”的体制。有学者认为，西方的权力体制是一种分散型的权力体制，适合那种没有太大民族生存压力的“自发现代化”社会，也适合现代化、工业化已经完成的社会。中国的权力体制是一种集中型权力体制，中央统筹体制内的分工与协同，以更高的效率完成社会整体目的。并且就监督体系而言，它的监督活动必须有利于党中央权威和统一领导的维护，有利于中央战略部署的落实，有利于国家发展目标的實现，有利于国家的根本利益的维护和发展。〔18〕分散型和集中型的根本不同，实际上主要来自于国家目的上的价值选择，中国的权力制约是在实现意志统一、追求国家整体目的这一基本立场下实现的权力制约，是中国共产党领导下的权力制约。这种制约关系主要是通过监督的方式体现出来。由于一切权力属于人民，为了保证人民的权力始终归属于人民，中国法治发展过程中形成了多种形式的权力监督方式，建立起包括党纪、国法以及社会层面的权力监督体系，内部实现了相互配合协同的监督机制。这个监督体系的普遍特点是，它们存在着集中统一的领导，共同体现出权力归属于人民，权力服务于人民的特点。

总的来说，整体的国家目的要求各方意志的统一而非对抗关系，即表现为行动的整体性、一致性和协调性，这既是中国特色社会主义民主政治的本质要求，也是理解中国法治道路发展模式的关键，法治的权力制约也正是在这种统一关系中展开，中国法治不同于西方法治的道路特色也从中可以透视出来。

（二）党政推进型法治模式：意志统一中的权力推动

中国法治的道路模式有着党的领导和意志统一的特点，而它的推进动力则来自党和政府的共同发力。只有在党的领导下，通过政府的主导作用，实现一种党政推进型法治才能保证中国法治的道路方向，保证消除法治过程中的矛盾冲突，协调一致地实现党、国家和人民的共同目标。

过去有学者提出，中国法治是以政府而非社会占据主导，实行的是政府推进型的法治。〔19〕这种观点虽有一定道理，但就中国的政法体制和法治的具体过程来讲，如果不是中国共产党对法治的倡导、领导和推动作用，单靠政府无法担当国家法治建设的大任。所以，中国的法治实际上是党政共同推进型法治。首先，从中国的政法体制看，党的领导覆盖了政法工作的各个方面。一方面，中共中央政法委员会实现了对全国政法工作的统一领导和管理；另一方面，根据《中国共产党政法工作条例》第十四条规定，各级政法单位中的党组织也承担了领导相应政法单位的职能。①其次，从源头以及具体过程来看，依法治国是中国共产党率先提出并实施的。基于对法治重要地位的深刻认识，2014年党的十八届四中全会在宪法、立法、行政、司法、法治社会、法治队伍、党对法治的领导等方面进一步提出了总体规划和改革目标方案，明确了党在法治运行全过程中的领导作用。为了在制度和组织层面具体落实党的领导地位，中共中央成立中央全面依法治国委员会，其职责定位正在于从宏观、全面的角度，统筹、协调各方面资源和力量，做好顶层设计。可以看出，党的领导贯穿于当代中国特色社会主义法治的整个过程，在人民当家作主的基础上，有助于形成共识、汇集力量，进而实现国家的法治目的。

在党的领导和推动下，政府（各类国家机关）才能产生明确的法治工作方向和法治工作计划，明确哪些方向需要加强、哪些方面需要完善、哪些方面需要改革、途径方式怎样等。必须通过党对法治工作的领导和推动，政府才能把力量使到恰当的地方，使治理效能和国家能力得到增强，更有效地开展国家治理能力的建设，构建现代化的治理体系。

党政推进型法治和社会演进型法治不同的地方在于，后者更注重社会各主体利益的实现，而这个利益的实现是各方主体博弈的结果，因而较少注重国家整体目标。而党政推进型法治更注重人民的幸福和国家整体目标，它是通过意志统一中的权力推动来实现的。党政推进型法治更强调的是国家能力，只有国家具有能力才能带动社会朝着既定的目标前进，而一片散沙般的社会，是没有合力的社会，在国与国普遍竞争的情况下，作为一个弱国不仅难以超越他国，连自我保存都难以实现。所以孙中山才会说：“要将来能够抵抗外国的压迫，就要打破各人的自由，结成很坚固的团体。”〔20〕一个具有合力的社会，必须拥有一个有凝聚力的政党和一个坚强有力的政府，依靠国家权力的推动来实现国家目的。近现代一百多年的历史，经历了从救亡到复兴的艰难历程，说明只有当国家有能力，才能带动社会的变革和发展，才能带来中华民族伟大复兴。

四、以“关键少数”为启动开端：扣好中国法治的第一粒扣子

（一）“关键少数”具有法治带领和法治模范作用

党政推进型法治不同于单纯社会推进型的法治模式，是一种自上而下、自下而上双向互动的法治推进模式。〔21〕这就要求党和政府必须成为法治的带路人，以带动社会实现全面依法治国，而社会的法治化又进一步对党和政府提出更高的要求。因此，党政推进型法治首先需要强调领导干部这个“关键少数”在法治建设中的关键作用，要求他们做尊法学法守法用法的模范，扣好法治建设的第一粒扣子，切实地将法治道路建设与国家整体目标融为一体。只有“关键少数”做好法治表率，社会才能凝聚法治共识，树立法治信仰。

①《中国共产党政法工作条例》第十四条规定：“政法单位党组（党委）领导本单位或者本系统政法工作，贯彻党中央关于政法工作大政方针，执行党中央以及上级党组织关于政法工作的决定、决策部署、指示等事项。”

在党政推进型的法治建设中，领导干部的作用可能是两方面的，既可能推进法治，也可能阻碍法治。过去曾有一种错误的认识，认为法治是建立在人性恶的理论预设之上的，权力必然存在作恶的倾向，法治主要是防恶。确实某些西方思想家在论述法治必要性的时候常常提醒我们人性存在恶的倾向，比如孟德斯鸠认为，任何拥有权力的人都难以避免权力的滥用。〔22〕重视人性中恶的倾向，确实可以带来对法律制约权力的重视。但是必须注意到的是，西方法治不同于中国法治最重要的一点在于，西方法治是社会演进型的法治，在这种法治模式中，政府的角色是消极的、被动的，强调的是对权力的外在约束。但在中国的党政推进型法治模式中，党和政府在法治推进中的角色是积极的、主动的，在强调法律对权力的外在约束的同时，还需要强调发挥权力的内在自觉和自律的精神，充分发挥出“关键少数”积极、进取的作用。因此，中国法治建设不能仅是被动地防范权力作恶，更重要的是需要权力来引领法治进程，也就是必须发挥“关键少数”在法治推进中的关键作用。

具体来看，“关键少数”首先具有法治带领和法治模范作用。“关键少数”作为法治模范，能够引领法治进程的原因在于产生社会学习的心理机制，阿尔伯特·班杜拉认为，“人类的大多数行为都是通过示范过程而观察学会的：人们从观察别人中形成了有关新行为如何操作的观念”〔23〕。社会秩序具有相似性特征，其形成依赖于人们对示范行为的观察模仿。在人的模仿行为中具有这样一个规律，即在地位、能力以及权力具有较高水平的原型相较于较低的原型，更能促使行为的学习。〔24〕社会中的先进者往往能够引起大家的模仿，其行为决定着社会秩序的基本内容。因此，从秩序的角度来看，中国特色社会主义法治秩序的关键就在于抓住领导干部这个“关键少数”，使其成为法治模范，带领法治秩序的形成。

通过“关键少数”作为法治模范，引发社会效仿带来的法治秩序是一种自然而又自由的秩序。在这种秩序中，虽然法律是有着强制性的，但人民却是自由的，因为服从法律已成为一种民众的习惯和全社会的信仰，人们服从法律不是被动的而是主动的。从秩序的形成看，这种秩序不同于西方多元利益集团通过冲突和妥协而形成的法治秩序，它更具有道德的意味，更少利益的博弈，也更能够凝聚全社会共识，成就国家的整体目标。

“关键少数”的法治带领和法治模范作用取决于其能否做到带头厉行法治。由于权力既可能推进法治，也可能破坏法治，因此需要针对权力采取“标本兼治”的方式来治理权力。所谓治标就是坚持做到依法严惩，形成具有较强威慑力的惩罚机制。所谓治本就是形成切实有效的防止机制和预防机制，在思想教育方面构筑一条自律的思想道德防线。〔25〕由于上行下效的模仿规律存在，法治秩序的形成需要正本清源，使法治的源头清澈透明，使得“关键少数”能够真正发挥法治模范作用。“关键少数”的带头作用，不仅仅意味着不敢违法，而且应当努力发挥法治推进中的积极性，把尊法学法守法用法视为一种道德义务来对待，法治模范实际上是法治推进中的道德模范。而只有在法治推进中树立这样的道德模范，才能振奋中华民族的道德精神，凝聚民族合力，通过建设法治中国，实现中华民族的共同目标。

（二）“关键少数”具有推动“德法合治”的作用

“依法治国和以德治国相结合”是全面推进依法治国必须坚持的一项基本原则。“关键少数”之所以能夠推动“德法合治”，是因为中国的党政推进型法治在法治和德治推进方式上具有一致性，它们都属于同一种秩序形成方式，即通过“关键少数”的模范带头作用来形成一种自然的秩序。当然，这并不是说法治和德治只靠“关键少数”的模范带头作用就可以形成，而是说它起的是一种最为关键的作用。

①法国社会学家塔尔德认为模仿总是存在由高到低的规律。参见：〔法〕加布里埃尔·塔尔德.模仿律〔M〕.何道宽译.北京：中国人民大学出版社，2008：166-168.西方法治思想中并没有法治与德治结合一说，“德法合治”源于中国传统的儒家治国理念。儒家将德治摆到较法治更高的地位来看待，主张“德主刑辅”“教化优先”。儒家的德治主要倚重道德之势来治理，孔子认为：“君子之德，风。小人之德，草。草上之风，必偃”（《论语·颜渊》），意思是君子（具有政治地位的人）比小人（没有政治地位的人）的道德能量更大，其道德能量具有像风一样的压倒性优势。这是因为权力对道德的服从，会使道德变得更加高贵，从而使道德具有势能，能够做到“以德服人”的德治效果。“以德服人”除了需要借助“道德势能”外，还需要借助人的模仿本性。“社会是由一群倾向于互相模仿的人组成的。”〔26〕由于人的模仿行为天然具有从高走向低的趋势①，榜样的力量是无穷的，因此，被崇尚者的德行总是容易被大众模仿，从而可以推动道德秩序的形成。

由于“关键少数”的行为既可能具有法律性质也可能具有道德性质，他们需要德法兼修，成为法治模范和道德模范，才能引领和推进法治和德治建设的进程。但是，领导干部的不法行为和不良行为同样也会带来大面积的民众效仿，导致法治败坏和道德不彰的后果。因为人们通过模仿周围人的行为模式来融入社会环境，这大多是一种无意识的、未加选择的行为。〔27〕普通民众并非总是会去效仿领导干部的道德行为，而是在无意识中倾向于去效仿领导干部的一切行为，因为这出于人的社会本性——人们倾向于同团体及其首领建立社会连接以获得安全感。尤其当人们效仿违法行为和不良行为获得好处的时候，更容易得到一种行为上的激励。由于效仿的这种特征，法治和德治应该先从领导干部的治理开始，把领导干部的法律素质和道德素质视为推进法治和德治措施的重中之重。

无论是法律素质还是道德素质，“关键少数”都应该大大优于普通群众，这样才能引领群众。因此，以更高的标准来要求他们是必要的。对于党员干部来说，应以宪法法律、党内法规、政策纪律、社会道德等为依据履行多重义务，提高自己的法律素质和道德素质；其他领导干部也应该严格遵循宪法法律、政策纪律和社会道德的要求，不断提高法律素质和道德素质。领导干部履行比普通民众更高标准的道德义务，是中国法治和德治相结合的应有之义。

古人曾强调，“为政在人”，“其人存则政举，其人亡则政息”（《礼记·中庸》），过去我们常常把它理解为一种人治思想而予以摒弃。其实，强调为政者的道德素质和法治并不矛盾。中国传统德治强调为政者修身的重要性，通过修身能够做到“齐家、治国、平天下”，其中秩序形成的原理并不神秘，靠的就是通过为政者的道德势能和人的模仿本性所形成的秩序。从今天来看，“关键少数”就是为政者，无论法治还是德治都需要他们来推行，他们通过法律和道德的双重自律来积极推行法治和德治，使其拥有的道德能量既能体现在尊法学法守法用法的模范带头作用之中，又体现在对高标准道德的严格遵循之中，最终带动全社会形成对法治的信仰和对道德的推崇。

抓住“关键少数”来推进法治和德治，除了依靠“关键少数”的道德修身之外，更重要的是要有一套以“德才兼备、以德为先”的干部选拔机制，使真正的有德之士能够进入到领导干部的行列中来，把无德之人拒之于干部队伍的大门之外。只有做到“以德配位”，使“关键少数”既是法治模范又是品德的模范，才能使法律和道德变得高贵而具有权威，才能进一步推动“德法合治”的道路进程，共同构建具有中国特色的现代化国家治理体系。

五、结语

“关键少数”之于中国法治的重要意义，是由中国法治道路的基本逻辑所决定。中国法治道路的发生从来都不是像西方法治那样以个人为目的，而是以国家为目的，重在国家和民族的总体目标。从国家救亡到民族复兴，一代代中国人为此而奋斗的目标，也指引了法治的道路。为了实现这个目标，中国法治道路需要以党的领导和意志统一为要求，实行党政推进型法治，而这条道路的启动就必然需要“关键少数”发挥出推进法治的关键作用。这种作用不在于口号，而在于“关键少数”身体力行，在法治进程的各个方面起到模范作用，以此带动法治的形成。

这种法治模式不以意志的对抗为手段，而是强调党的领导和意志的统一。它是一种自上而下、自下而上双向互动的法治推进模式，这种法治模式只能是一种带领型法治，强调“关键少数”的行为垂范。这种法治模式也契合了中国古代德治的秩序形式，通过为政者的率先垂范，以身作则，实现德化的秩序，因此通过“关键少数”的模范作用还可进一步实现“德法合治”。

西方法治和中国法治不仅目的上具有差异，而且在道路选择上也是不同的。西方法治模式更具有消极的色彩，主要在“防范”，防范国家作恶，防范国家权力侵犯个人权利和自由；中国法治模式更具有积极的色彩，主要在“进取”，权力制约的目的主要在于更好地提升国家能力，实现中华民族伟大复兴的中国梦。为了实现国家整体目标，就需要有坚强的领导力量，需要“关键少数”发挥出重要的积极作用，带动国家和社会的双向互动，实现全面依法治国。

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【责任编辑：欧露】

〔基金项目〕国家社科基金重点项目“法治与德治的治理机制研究”（20AFX002）

〔作者简介〕郭忠，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师；

贺梓恒，西南政法大学行政法学院博士研究生，重庆401120。