论党内法规责任的类型化建构

欧爱民　何静

〔摘要〕建构清晰的党内法规责任类型框架，对于推进党内法规责任体系内部的融贯统一具有重要意义。当前，党内法规责任设置存在种类纷繁庞杂、轻重序列模糊以及属种关系不明等缺陷，亟待予以完善。為此，有必要运用类型化思维，以党内法规责任蕴含的制裁性、回溯性和威慑性为判别要素，对诸多党内法规措施进行甄别，将不符合识别标准的措施予以排除，从而厘定党内法规责任类型化的对象范围。在此基础上，增设警示处理党内法规责任类型，最终建立起党内法规责任的三大类型，即警示处理、组织处理、纪律处分，从而为破解当前党内法规责任设置不统一问题提供路径参考，也为党内法规责任体系的完善提供基本范畴支撑。

〔关键词〕党内法规责任，纪律处分，组织处理，类型化

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2023）02-0052-10

党内法规责任制度是治理腐败的重要制度保障，相较于党内法规权利、权力、义务配置之制度，党内法规责任制度表达更为激烈凌厉，在反腐败斗争中发挥的作用更为直接而深远。党的十八大以来，党不断建立健全“不敢腐”的惩戒机制，目前基本形成了以《中国共产党章程》为遵循，以《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）《中国共产党组织处理规定（试行）》（以下简称《组织处理规定》）《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等为主干的党内法规责任制度体系。但是，现有相关规定尚未对党内法规责任类型作出清晰界定，不同党内法规对责任种类的规定甚至存在诸多抵牾。

少数学者关注到上述问题，并对党内法规责任的类型化作出一定回应。如有学者认为监督执纪“四种形态”不仅是执纪的重要手段和方式，同时也是追责层次不一、追责程度不一的四种责任承担方式，并根据四种形态运用实际，将党内法规责任类型化为批评和自我批评、组织处理、问责和纪律处分四类〔1〕，或批评教育、组织处理以及纪律处分三类〔2〕；另有学者指出，目前党内法规责任追究方式规定不是非常清晰，并认为党内主要有组织处理（包含警示教育、资格变动和职务调整类措施）和纪律处分两类责任方式〔3〕。总体而言，相关研究尚处于起步阶段，分歧较大且缺乏深入论证，不足以为完善党内法规责任制度提供坚实的理论支撑。为此，本文以党内法规责任设置存在的问题为导向，借助类型化思维，在厘定党内法规责任类型化对象的基础上，最终提出由警示处理、组织处理和纪律处分三大类型构成的党内法规责任“三分法”理论构想，以期为破解当前党内法规责任类型设置问题提供路径参考。

一、问题缘起：党内法规责任类型有待明晰

明确性与清晰性是法能够产生实效的最基本前提，党内法规制度建设亦是如此。通过梳理分析现有党内法规文本发现，现行党内法规责任设置存在种类纷繁庞杂、轻重序列模糊以及属种关系不明等不足。为进一步提升党内法规制度的执行效能，有必要对党内法规责任设置问题展开系统分析。

（一）责任种类纷繁庞杂

通过检索北大法宝网发现，现行党内法规责任条款中包含的责任措施多达30余种（见表1），总体上呈现出种类繁多、关系模糊的特征，具体表现如下：其一，在责任种类规定方面，不同党内法规设置尚不统一。如《党政领导干部选拔任用工作条例》仅规定了组织处理和纪律处分两类责任，《中国共产党组织工作条例》规定了批评教育、责令检查、诫勉、组织处理、纪律处分五种责任，而《中国共产党基层组织选举工作条例》则将党内法规责任概括性规定为“批评教育直至纪律处分”。此外，《福建省弘扬“马上就办、真抓实干”优良传统作风若干规定》还将“效能问责”与纪律处分、组织处理并举，且通过检索北大法宝网，其他党内法规中均不存在此一责任种类。其二，在责任名称表述方面，相似措施存在多种表述，彼此间关系不明。如“谈话”类措施，存在约谈、警示谈话、诫勉、诫勉谈话等多种表述；针对“检查”类措施，不同党内法规存在检查、责令检查、责令作出书面检查等不同表述。由此难免产生“相似表述是否指向同一措施”的疑惑，进而导致实践运用难以统一。其三，党内法规责任与党内其他监督管理措施界限模糊。目前，学界以及实务界对组织处理与纪律处分属于党内法规责任范畴基本达成一致。但是对于谈话类、责令类等其他10余种措施应当属于党内法规责任，还是属于党内其他监督管理措施，则缺乏统一认识。

（二）责任轻重序列模糊

党内法规按照“错责相当”原则，对责任轻重序列进行科学、有序设置，是保障问责追责结果公正性的制度基础。在现行党内法规文本中，仅《组织处理规定》《纪律处分条例》两部法规分别对组织处理、纪律处分内部责任轻重序列作出了明确规定，表1中其他10余类措施均散见于其他党内法规之中，轻重顺序尚处于模糊状态，且不同党内法规具体规定间还存在诸多抵牾。如在《党政领导干部考核工作条例》《问责条例》等党内法规中，诫勉谈话明显较通报批评更为严厉，而在《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等诸多党内法规中，均采取“诫勉谈话、通报批评”排列设置，由此导致出现不同党内法规文本对同一责任种类惩罚程度规定不一致的迷惑现象。再如，《问责条例》根据惩戒力度的不同依次将问责方式排列为通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分，“但是免职、降职等组织处理措施对于党员干部的惩戒力度明显高于警告、严重警告等纪律处分措施，这与《问责条例》中关于问责方式严厉程度的序列规定相矛盾，实践中容易导致避重就轻和不知所措的现象发生”〔4〕。此外，《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》等党内法规还将“限制提拔使用”与停职检查、责令辞职、免职等组织处理种类并列规定，但组织处理方式基本包含限制提拔使用的影响后果，由此难免引发将“限制提拔使用”作为单独的责任种类是否合理，以及其与组织处理种类间的轻重关系如何定位等疑问。

（三）责任属种关系不明

比较完善的党内法规体系已经形成，要实现体系的逻辑自洽，则需要注重体系内部“概念的层次性”，即属概念与种概念间应当明确清晰〔5〕。当前，在党内法规责任制度方面，僅纪律处分和组织处理内部的属种关系已基本建立。但除此之外，还有部分责任措施尚未找到“归宿”，散见于不同党内法规之中，致使党内法规责任整体呈现出属种包含关系不明的局面，主要表现在如下几个方面：其一，“批评教育有时是属概念，有时是种概念，没有明确区分”〔3〕。如在《中国共产党巡视工作条例》中，批评教育与组织处理、纪律处分并列，应定义为属概念；但在《中国共产党组织工作条例》等党内法规中，批评教育与诫勉、责令检查等具体措施并列，此时批评教育明显属于种概念。其二，交替使用组织处理和组织调整概念，组织调整是否包含降职、二者外延孰大孰小等问题难以厘清，容易引起追责主体对处理方式的疑惑以及责任主体对组织处理的质疑〔6〕。如依据《组织处理规定》《问责条例》等，组织处理、组织调整显然属于消极的责任追究方式或机制，但在《推进领导干部能上能下规定》（2022修订）中，组织处理与组织调整同时出现，且根据具体条文规定①，组织调整的适用情形既包含消极意义上的违规违纪情形，也包含非个人原因或者健康原因不能胜任现职岗位的情形。根据该规定，组织调整或等同于组织处理，或包含组织处理，二者关系较为模糊。其三，引咎辞职、责令公开道歉等部分责任措施属种关系不清。如有纪检监察实务界人士认为责令公开道歉、引咎辞职应归属于组织处理〔7〕，也有部分学者认为引咎辞职应归属于组织处理〔8〕73，但《组织处理规定》明确将引咎辞职、责令公开道歉排除在外。

二、对象厘定：党内法规责任类型化建构的基础

反思党内法规责任类型现行规定，均可将责任种类的不确定性、责任轻重的无序性以及责任属种关系的模糊性等现象的原因，归结为“制度文本规定模糊不清”。“类型化”作为一种开放性的、关系化的、结构化的思维方式，勾连在“抽象概念与具体事实”〔9〕之间，是明确性原则实现的必由之路。对此，卡尔·拉伦茨也指出，当抽象——一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的补助思考形式是“类型”〔10〕337。类型化方法是以事物的根本特征为判断标准，通过分组归类进行类型列举的思维方法，具有使样态繁多、错综复杂的事物化为有规律可循结构性整体的独特优势。将党内法规责任“分组归类”，建立起“属+种”的类型体系，可以清晰展示党内法规责任种类以及轻重序列全貌，从而为解决当前文本中随意列举、不相统一的现象提供路径参考。

展开类型化研究的基本前提是厘清类型化对象的范围。“类型化的对象是指具有共同的意义核心、大致相同的外部特征或者共同重要属性的事实和社会现象”〔11〕。由于当前“党内法规责任究竟涵盖哪些种类”尚不明晰，因此必须根据党内法规责任本质特征对表1中的30类措施予以甄别，从而厘定党内法规责任类型化的对象范围。

（一）党内法规责任的本质特征

“概念是辨识和区分社会现实中所特有的现象的工具”〔12〕504，厘清党内法规责任的内涵是将党内法规责任与党内其他监督管理措施相区分的前提。在国法体系中，我国法理学主流教材将法律责任定义为，“由特定法律事实引起的对损害予以补偿、强制履行或者接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务”〔13〕166。根据责任的语义分析，该定义中的责任属于狭义上的制裁责任，指违反某种义务（政治的、道德的，或者法律的）所应承担的实际后果，且后果往往与谴责、惩罚等不利因素联系在一起〔14〕5。本文所讨论的党内法规责任，也特指党内法规制裁责任，是由有权党组织依据党内法规规定，对违犯党内法规的党组织和党员作出的、具有惩戒性的不利制裁。党内法规责任概念包含三项关键要素，分别为制裁性、回溯性以及威慑性。将三要素有机整合，可以搭建起党内法规责任的概念族群和判别体系，为准确界定党内法规责任类型提供分析框架。

1.党内法规责任的内容是课以一定的不利后果，具有制裁性。所谓制裁/不利后果，是指“针对违反社会规范的行为，以否定或者促使行为人放弃此种行为为目的而启动的反作用力，其内容是剥夺一定的价值、利益或者赋课一定的负价值或者不利益”〔15〕5-6。有学者进一步将制裁定义为“不利益性”，并指出其是一种既已发生的利益折损结果，“既包括对物质利益的剥夺和限制，也包括对精神利益的剥夺和限制”〔16〕。在此种意义上，可以认为，命令或者义务的强制实施，是以引起不利后果发生可能性的制裁作为后盾的〔17〕22。施以一定的不利后果亦为党内法规责任的典型特征，其通过直接作用于行为人的级别待遇、职务晋升以及权力/权利行使等，对行为人产生“切肤之痛”以达至震慑之功效。在行政法以及刑法范式中，制裁性也构成行政处罚与刑事处罚的核心要素，学界对此早已达成共识，甚至在“行政处罚—行政制裁”“刑事处罚—刑事制裁”之间直接画上等号。

2.党内法规责任是针对已然发生的违规行为，具有回溯性。回溯性是相对于前瞻性而言的，“前瞻性责任”面向未来，是指国家、社会、他人对个人的行为期待，以及个人将这种行为期待内化于心而产生的内在自我意识；“回溯性责任”面向过去，是指个人因为自己曾经的行为而应该承担的否定性评价以及相应的惩罚〔3〕。党内法规责任针对的是“过去的违规行为”，是党组织或党员因过去已然违犯党内法规秩序而承担的相应的代价，具有回溯性。其区别于党内法规文本中的职责责任，职责责任属于“第一性义务”范畴，党内法规职责责任是对党内各类主体职权/职责、权利/义务的理想设定，目的在于保证“党的肌体”得以在未来有序运行，具有前瞻性。例如，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内法规对党委、党组、党的工作机关、党的基层组织、党的纪律检查机关等各级各类党组织和党员领导干部的工作任务安排即属于职责责任。有学者将其称为“工作责任制”，并指出其是“开展监督检查、奖励表彰、问责追责的前提条件”〔18〕697。换言之，职责责任可以构成党内法规责任的前提基础，当职责责任主体怠慢执行、选择执行、错误执行规定职责时，即可能导致承担消极的党内法规责任。

3.党内法规责任的本体功能主要在于惩戒，具有威慑性。本体功能与社会功能相对应，前者是指党内法规责任本身所固有的、基本的功能，后者是指党内法规责任追究活动所产生的一系列社会效果意义上的功能。此处强调党内法规责任的“威慑性”，目的是与本体功能为“预防”或“修复”的党内其他监督执纪措施区分开来。前者旨在“打击”，以行为人为中心，将违规对象与应得的“报应”相互匹配。预防或修复类执纪措施以行为人为媒介，主要着眼于保持或返回理想的党内规范秩序。依据W.理查德·斯科特提出的制度三大基础要素理论，规制性（Regulative）、规范性（Normative）以及文化—认知性（Cultural-cognitive）构成制度结构的核心部分，三要素相互合作、相互作用，为人们提供稳定性和意义〔19〕58-59。然而，在实际运行中，制度往往依赖于规制性要素。换言之，制度运行的实质内容之一就是确保违反规则者付出代价并受到相应惩罚〔20〕5。党内法规是一个以义务为本位的规则系统，体现出强烈的规制性特征，该规制性集中体现在以“职责/义务—制裁”为结构的党内法规责任制度之中。也即是说，党内法规责任制度的运行实质或本体功能在于惩治违规行为，威慑违规对象，彰显党内法规作为政治规矩的权威性和规制力。由此延展开来，党内法规责任所具有的控制权力滥用、净化政治生态、推进全面从严治党、保护公共利益等功能则属于社会功能。

（二）党内法规责任的甄别

以“制裁性——课以不利后果、回溯性——针对已然发生的违规行为、威慑性——本体功能在于惩戒”三要素为判别标准，可以对表1中谈话/批评类、责令类、撤销类以及其他类措施予以甄别，将不属于党内法规责任的措施予以排除，从而确立党内法规责任类型化的对象范围。

1.谈话/批评类措施的甄别。约谈②、警示谈话、批评教育三类措施不符合党内法规责任本质特征，应将其排除于党内法规责任类型化对象范围，理由如下：其一，谈话/批评类措施的本体功能不在于惩戒，不具有威慑性。根据《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》《党内监督条例》《纪律检查委员会工作条例》等党内法规有关规定，约谈、警示谈话、批评教育三类措施一般适用于党员或者党员领导干部在思想、作风、纪律等方面有苗头性、倾向性的问题或者轻微违纪问题，或者有一般违纪问题但具备免予处分的情形。三类措施是党内重要的日常监督管理措施，更多起到的是“关口前移，抓早抓小，防患于未然”的作用。但党内法规责任的本体功能在于评判过去的违规行为并施以惩戒，二者发挥的功能明显不同，应将约谈、警示谈话、批评教育以及类似措施排除出党内法规责任范疇。其二，谈话/批评类措施是教育性的而非制裁性的。党章规定，“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”，中国共产党党员“不得谋求任何私利和特权”。在此种意义上，可以将党肩负的职责视为“愿望的职责”，具有崇高性与超功利性。党内谈话制度、批评教育制度正是党为永葆先进性和纯洁性而形成的独特的思想教育方法。其通过“红红脸、出出汗”的对话反省方式，将部分德性失灵的党员拉回“正轨”，全过程体现出“让好人继续做好人，避免好人沦为坏人”的人文关怀，本质上是教育性的，因而与党内法规责任所蕴含的“惩戒性、回溯性”相去甚远。“党内法规责任必须能够对违规者起到实质性制裁效果”〔2〕，若将党内所有的监督执纪措施均纳入党内法规责任范畴，容易导致课以党内法规责任的门槛过低，从而解构党内法规责任所具有的威慑功能。

2.责令类措施的甄别。责令检查（检查、责令作出书面检查）、责令立即停止（责令停止侵权行为）、责令整改（及时纠正、限期整改、责令纠正、挂牌督办）、责令赔礼道歉四类措施不属于党内法规责任，理由如下：其一，责令检查/停止/整改属于党内监督管理措施，不具有实质意义上的制裁性和威慑性，与党内法规责任存在本质差异。从法理视角看，法律责任是“由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”〔21〕122。在行政执法领域，责令类措施的法理特质为：通过要求行政违法者履行法律规范所设定的第一性法律义务，用以满足理想法秩序被破坏后所产生的恢复需求〔22〕。在党内法规视域下，责令类措施与行政执法领域的责令改正具有相同的法理逻辑，即：当义务主体不按照党内法规规定义务行为时，党的监督管理主体介入，并对之下达责令停止、责令整改以及责令检查等继续履行“党内法规第一性义务”的强制要求和命令。此时，党内法规义务由“静态规则”转变为“具体的行为要求”，目的在于尽力修补被破坏的理想秩序，避免或者预防未来更大损害的发生。如果监督管理无效，即违规主体继续违规操作，那么就可能导致承担相应的党内法规责任（第二性义务）。例如，责令整改所要求履行的义务本就是相关主体按照规定应当承担的义务，该义务不是额外的义务，亦不是对权利的剥夺或限制〔23〕；再如，责令立即停止（责令停止侵权行为）是一种要求相关党员继续履行“不得侵害其他党员权利的义务”的强制要求和命令，而并非增加额外的义务。由此可见，责令类措施与党内法规责任产生阶段不同，分别归属于第一性义务与第二性义务，因而不能混为一谈，否则会消解二者存在的独特功能。其二，责令赔礼道歉适用于党员之间的权利侵犯行为，其本体功能在于消除党员之间的矛盾、增进党内团结，与党内法规责任所具有的惩戒性、威慑性特征并不相符。

3.撤销/取消类措施的甄别。撤销类措施均不宜纳入党内法规责任范畴，理由如下：撤销创建示范活动、撤销待遇、取消当选资格三类措施较为罕见，尽管个别党内法规将其写入责任条款，但并不符合党内法规责任的本质要素。撤销某类资格或者荣誉的情形主要有两种：一是申请过程中申请人违规或党组织失察。根据对《创建示范活动管理办法（试行）》《党内功勋荣誉表彰条例》等有关文本的理解，党员/党组织获得某项特殊待遇、创建示范资格或者当选资格，需要根据党内法规规定履行提交申请、提供证明材料等系列义务，如果符合条件，则获得相应的资格或待遇。如果后续发现在申请的过程中存在违规违纪等情形，则会作出撤销某类资格的处理决定。撤销资格表面上会给申请人造成一定的负面影响，但是该负面影响并不等同于党内法规责任所赋予的精神或物质上的“惩戒”。因为按照党内法规的原初规定，被撤销的申请人本不应该获得某类资格，撤销的最终目的在于通过“纠正申请人的错误或者党组织失察的错误”，来维护制度的公正性价值，因而撤销资格在性质上属于恢复党内法规理想秩序的监督管理措施，与党内法规责任迥乎不同。二是申请人获得某资格或荣誉后，因违纪违法受到制裁，使其继续享有荣誉会对该类荣誉的声誉造成损害。该违规行为与所获荣誉并无直接关联，撤销原因在于该荣誉的激励、示范作用已然丧失，此时的撤销某类资格或荣誉本身并无制裁性和惩戒性。

4.其他类措施的甄别。限制提拔使用、效能问责不属于党内法规责任，应当予以排除，理由如下：其一，限制提拔使用不宜作为单独的责任种类。《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》等个别党内法规将“限制提拔使用”与停职检查、责令辞职、免职等组织处理措施并列规定，但是诸如免职、降职等处理措施，事实上均包含了一定期限内“限制提拔使用”的后果，若将其作为单独的责任措施，将会导致限制提拔使用与其他包含该项后果的措施之间关系混乱。此外，该用语在党内法规中并不常见，缺乏一定的规范性。综合而言，不宜将其单独作为责任类措施。其二，效能问责并不属于一种具体的责任方式。通过北大法宝查阅，仅地方性党内法规《福建省弘扬“马上就办、真抓实干”优良传统作风若干规定》（2021修订）将之写入责任条款，并与通报批评、组织处理等并举列出③。姑且不论地方性党内法规是否具有创设党内法规责任的权限，效能问责作为行政领域的一种责任追究机制④，本身即包含责任追究方式这一构成要素，因此将其定位为一种具体的责任类型极为欠妥，更遑论将之纳入党内法规责任范畴。

三、类型建构：党内法规责任“三分法”的提出

综上分析，党内法规责任类型化的对象得以确立，包含《纪律处分条例》中的9种，《组织处理规定》中的5种，以及其他党内法规中的4种（诫勉、通报批评、责令公开道歉、引咎辞职）。本文将18种党内法规责任措施归结为警示处理、组织处理、纪律处分三大类型，采取“三分法”主要基于如下考量：

其一，通常而言，违规违纪者受到某一惩罚，会同时在精神、物质、职务等多个层面产生影响，但不同责任在内容及功能面向上会有所差别和侧重。为此，以“责任内容和功能”为标准，参照行政处罚，可以建立起以“精神罚”“职务罚”“资格罚”为核心内容的责任类型体系，即将党内法规责任分为警示处理、组织处理、纪律处分三大类型。由于同一类型具有“类似性”，其不仅能够清晰勾勒出各类型的典型特征以及类型之间的差别，亦不会对现有的（组织处理、纪律处分）制度体系造成割裂。

其二，每一类型具备相似的惩戒内容，以共性为标准符合类型化的分类逻辑。警示处理侧重于对处理对象精神或声誉上的惩戒；组织处理主要是针对党员领导干部岗位、职务或职级的处置，体现了组织处理的“组织”特征〔24〕；纪律处分主要围绕“是否可以拥有任职资格、是否可以行使选举权和被选举权资格、是否可以保有党员资格”〔25〕而作出以“资格”为核心的处分。警示处理适用于所有党员，部分种类也可以适用于党组织，纪律处分适用于党内所有的党员和党组织，组织处理专门适用于党员领导干部，三大类型的适用对象兼具特殊性与普遍性，以责任类型为连接点，将违规违纪主體、行为、后果贯通，由此可以形成网格化的党内法规责任规则秩序，为党组织和党员提供明确的行为指引。

其三，统一建立“属+种”（抽象性概念术语+开放性/具体性行为列举）的类型框架，不仅可以同国家法律责任的政务处分、刑事责任等分类设计保持一致，促进党内法规责任与国家法律责任在制度上与制定技术上的衔接协调；还可以明确区分此类责任与彼类责任，消除当前党内法规责任属种不分、混乱列举的现象，进而为后续完善适用规则提供参考，并为未来增设新的种类留存空间。

（一）警示处理

党内法规责任的类型化，关键之处在于创设了警示处理新类型。增设警示处理属概念，主要目的在于统辖以“精神罚”为核心内容和功能的责任种类。警示即予以严肃告诫，警示处理类似于行政处罚中的申诫罚/声誉罚，其惩罚机理在于对责任主体的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成一定损害以示警戒〔26〕150。根据现有党内法规文本规定，宜将以下三类责任措施归为警示处理类型：

第一，通报批评。在有的党内法规文本中，通报批评表述为通报、（公开性的）批评教育等，此处建议统一规范表达为“通报批评”。所谓通报批评，是指通过在一定范围内以公开的方式给处理对象以否定性评价。其制裁内容为“打上负面烙印” 〔27〕14，或者说“其作用在于它给人加上轻蔑标记（影响旁观者）或者通过羞愧促使悔过”〔28〕118。根据《问责条例》《纪律处分条例》等规定，通报批评主要适用于轻微违纪行为，既可适用于全体党员也可以适用于党组织。对于通报范围、通报程序等内容，目前尚未有党内法规作出专门规范。因通报批评涉及通报对象个人信息甚至隐私的披露，在推进通报批评法治化的进程中，可以在遵循比例原则的基础上，采取党组织内部通报、党内通报、全社会通报等分类通报的思路予以完善。

第二，诫勉。根据《纪律处分条例》《党内监督条例》《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》等规定，党内诫勉的适用情形分为两种：对党员领导干部适用的情形为“不构成违纪但造成不良影响，或者构成违纪但免予党纪处分”，对普通党员的适用情形为“违犯党纪应当给予警告或者严重警告处分，但是具有《纪律处分条例》第十七条规定的从轻或减轻处分情形之一或者分则另有规定”。诫勉可以采用谈话方式和书面方式两种，受到诫勉的领导干部，取消当年年度考核、本任期考核评优和评选各类先进的资格，六个月不得提拔或者重用，且诫勉六个月后，相关部门还应对诫勉对象整改情况进行跟踪了解，对于没有改正或者改正不明显的，根据情节轻重给予组织处理。现行党内法规对普通党员受到诫勉的后果尚未明确规定，后续可以类比领导干部诫勉后果进行完善，如规定六个月不得评奖评优、留存诫勉记录并将诫勉事项告知诫勉对象所在单位党委（党组）等。

第三，责令公开道歉。现代行政学者库珀指出，在公共组织中保持负责任行为一般有两种途径，即“外部控制——制度控制”“内部控制——价值观和伦理控制”〔29〕133-134。从道德伦理角度而言，道歉一般属于主体内在的自发行为。而党内的责令公开道歉是道德责任制度化的结果，其效果的发挥既依靠客观制度的强制规定，也赖于致歉主体内生构筑的政党价值认同与道德自觉，兼具内部控制和外部控制双重特性。责令公开道歉一般适用于拥有公权力的党员领导干部，道歉的根源在于伤及了人民委托存在的信任基础，因此通过道歉承认错误修复伤害、表达后悔和忏悔、承诺作出改变、请求谅解与宽恕等〔30〕310-314，其惩罚机理在于对领导干部的“声誉”“可信赖性”产生消极影响⑤。如果后续相关领导干部未按照承诺作出改变和成绩，党组织可以通过组织处理的方式进一步进行处置。2009年中办、国办发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，将责令公开道歉明确规定为党政领导干部问责的五大方式之一。目前将责令公开道歉写入党内法规责任条款的党内法规较少，且对公开道歉的方式、范围等缺乏具体的规范。该制度在特定情形下对于增强党的公信力、加固党与人民群众的关系、维护社会稳定具有重要价值，后续在党内法规责任制度完善的过程中，应对其予以具体设计，提高规范化、法治化水平。

（二）组织处理

组织处理以“职务罚”为核心内容和功能。国家法律有国家强制力保障实施，“党内法规具有强制性和制裁性，主要表现为党内组织处理和纪律处分”〔31〕。2021年3月中共中央办公厅发布《组织处理规定》，明确了组织处理的适用对象、适用情形、适用程序以及处理方式等内容，标志着组织处理正式迈入法治化、规范化轨道。根据规定，组织处理的适用对象为违规违纪违法、失职失责失范的党员领导干部，因适用对象的特殊性，其规定的停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职五种处理类型均与权力所依附的职务/职位有关。但是，在《组织处理规定》发布之前，学界以及诸多党内法规文本认为“引咎辞职”也属于组织处理的一种方式⑥，而新发布的规定尚未将其纳入组织处理范畴。本文认为，引咎辞职符合组织处理的构成要件，应将其纳入。由此，组织处理应包含停职检查、调整职务、引咎辞职、责令辞职、免职、降职由轻到重六大种类。

其一，停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。根据《组织处理规定》，停职检查与调整职务属于较轻的组织处理，停职检查期限一般不超过6个月，受到调整职务处理的，1年内不得提拔职务、晋升职级或者进一步使用。两种方式主要发挥“亮黄灯”的警示作用，督促领导干部自我纠偏纠错。责令辞职是我国特有的处理方式，受到责令辞职的，1年内不得安排领导职务，2年内不得担任高于原职务层次的领导职务或者晋升职级。相較于前两种处理类型，责令辞职具有更强的威慑力，能够迫使领导干部被动“良心发现”后而主动申请辞职。当然，符合责令辞职情形时，党组织也可无需借助处理对象被动式地“积极配合”，直接作出免职决定。正因如此，责令辞职才凸显出其“治病救人”的独有价值，即提供给受处理领导干部一次改过自新、主动坦诚错误的机会，并激发其真正意义上的良心愧疚感，从而实现“标本兼治”〔32〕167。免职是指党组织直接免去现任领导职务，可以在责令辞职无效时发挥保障作用。降职是指降低一个以上职务层级使用，是最严厉的组织处理手段。

其二，引咎辞职。引咎辞职当归属于组织处理范畴，理由如下：首先，党内引咎辞职是一种责任承担方式，直接适用后果体现为领导职务/职位的变更。根据《党政领导干部辞职暂行规定》（以下简称《辞职规定》），辞职包含因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职四种类型。该规定第十四条、第十五条分别对引咎辞职的概念和适用情形进行了规范，分析该条文可以发现，引咎辞职与因公辞职、自愿辞职的根本区别在于适用情形的不同，引咎辞职的适用前提是辞职主体存在一定的过错或过失，因而其实质上是对领导干部在特定职位上的政治能力的一种否定性评价，是具有惩罚性的责任承担方式。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十六条进一步明确，引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排领导职务，两年内不得担任高于原任职务层次的领导职务。可见，引咎辞职与责令辞职、免职具有一致的惩罚后果，且均为“职务罚”。且依据《辞职规定》第十九条“党政领导干部……应当引咎辞职而不提出辞职申请的，党委（党组）应当责令其辞职”，引咎辞职应位列于责令辞职之前。其次，党内引咎辞职的适用对象为党员领导干部，最终决定主体为党组织。引咎辞职是指党员领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，由本人提出辞去现任领导职务的行为。依据《辞职规定》第十六条，引咎辞职的触发机制虽由本人主动引起，但最终作出“同意辞职、不同意辞职或者暂缓辞职”的决定主体为党委（党组）。可见，引咎辞职“并非纯粹依赖当事者的良心发现而实现”〔33〕，其后续的程序设计俨然体现出一种外在的强制力量。综上，引咎辞职与现行组织处理具有一致的适用原理，均体现为对党员领导干部职位/职务/职级的处理处置，将引咎辞职纳入组织处理类型，既可以避免引咎辞职“无处安放”的制度尴尬，又可以使组织处理制度更加完善。

（三）纪律处分

纪律处分以“资格罚”为核心内容和功能。《纪律处分条例》是专门规范纪律处分的党内法规，是党内法规体系中的“刑法”，其“不仅在‘行为规范的意义上为广大党员和党组织提供清晰的行为标尺，更在‘裁判规范的意义上为纪律检查部门提供明确的执纪依据”〔34〕。根据条例规定，纪律处分的适用对象为全体党员和党组织，其作为“裁判规范”的主要功能即在于对违纪党员和党组织施以党内法规责任上的惩罚。“该惩罚是一种直指‘肉体的惩罚，其不仅仅是通俗理解的‘剥夺自然生命那样的肉体惩罚，更多的是在党内资格这种‘社会生命的贬低或剥夺”〔35〕。具体而言，党纪处分条例根据违纪情节严重的程度，分别为违纪党员、预备党员、党组织分别设置了若干责任类型。

其一，违纪党员：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。违纪党员适用警告到开除党籍五种责任类型，党员受到警告处分一年内、受到严重警告处分一年半内，不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务；党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务；留党察看分为留党察看一年、留党察看二年，党员受留党察看处分期间，没有表决权、选举权和被选举权，其党内职务自然撤销，且恢复党员权利后二年内，不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务；党员受到开除党籍处分，五年内不得重新入党，也不得推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的党外职务（第十条至第十三条）。

其二，预备党员：延长预备期、取消预备党员资格。依据党章第七条规定，预备党员同正式党员一样，都必须履行党员义务，遵守党的规章制度。因此，预备党员有违犯党纪的行为，也应当根据规定予以处分。且在实践中，预备党员违犯党纪的情形时有发生。鉴于预备党员身份的特殊性，《纪律处分条例》第三十四条对其违纪处分进行了特别规定，即预备党员违犯党纪、情节较轻，可以保留预备党员资格的，党组织应当对其批评教育或者延长预备期；情节较重的，应当取消其预备党员资格。依据《中国共产党发展党员工作细则（试行）》第二十五条规定，延长预备期只能延长一次，且延长时间不能少于半年，最长不超过一年。

其三，党组织：改组、解散。对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织，上一级党的委员会在查明核实后，根据情节严重的程度，可以予以改组或解散处分（第九条）。应注意的是，对党组织予以改组或者解散处分的同时，也需要对党组织中的党员进行审查，主要分为两种情形：一是当党组织受到改组处分时，党组织领导机构成员除应当受到撤销党内职务以上（含撤销党内职务）处分的外，均自然免职；二是当党组织受到解散处分时，应当对党组织中的成员逐个进行审查。其中，符合党员条件的，应当重新登记，并参加新的组织生活；不符合党员条件的，应当对其进行教育、限期改正，经教育仍无转变的，予以劝退或者除名；有违纪行为的，依照规定予以追究。

“中国共产党作为马克思主义政党，其核心价值追求在于回应人民的意愿”〔36〕15。因而，若党员干部不能有效回应人民的期待，甚至造成人民利益或公共利益的损失，那么就应当及时给予人民交代——承担政治性的党内法规责任。“政治责任的基本承担方式是政治上受信任的程度降低，具体方式随失去信任程度的不同而不一样，最严厉的形式就是失去行使政治权力的资格”〔37〕。因此，从根源上讲，无论是精神罚的警示处理、职务罚的组织处理抑或资格罚的纪律处分，党内法规责任都与“政治声誉/声望、政治权力、政治资格”息息相关，其既是一种惩罚，更是一种对人民群众的“交代”。也正是如此，党内法规责任应当与仅具有內部监督、内部管理、内部整改功能的约谈、警示谈话（或提醒谈话）、批评教育、责令立即停止、责令整改、责令检查等一系列措施相区分。

在区分的基础上，本文将党内法规责任划分为警示处理、组织处理、纪律处分三大类型，不同类型之间主要存在如下密切关联：一是轻重有序，适用衔接。警示处理的惩戒力度小于组织处理和纪律处分，是最轻的党内法规责任。因组织处理、纪律处分适用对象的差异，二者不存在绝对的轻重排序，但根据监督执纪“四种形态”指标体系，可以找到相对的轻重序列。依据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》等有关规定，警示处理中的通报批评、诫勉、责令公开道歉，纪律处分中的延长预备期应属于第一种形态；纪律处分中的警告、严重警告、取消预备党员资格、改组，组织处理中的停职检查、调整职务、引咎辞职、责令辞职、免职应属于第二种形态；纪律处分中的撤销党内职务、留党察看、开除党籍、解散，组织处理中的降职应属于第三种形态。三种形态间可以转化适用，如当警示处理适用无明显效果时，组织处理可以作为“补强措施”予以适用。此外，组织处理与纪律处分既可以单独适用，也可以同时适用，但不能相互替代适用。二是各具优势，功能互补。警示处理适用于较为轻微的违纪情形，其核心理念在于抓早抓小、防止小错变成大错，重在“亮黄灯”式的精神警醒，不涉及更深层次的岗位或职务的变动；组织处理聚焦“关键少数”，关键在于通过岗位或职务的调整，限制或者控制其拥有的政治资源和权力，从而达到“治病救人”和惩戒的双重效果；纪律处分侧重于对全体党员和党组织纪律上的惩罚，主要凸显党的纪律的严肃性和不可触犯性。三大类型构成严密的“责任链”，宽严相济，寓教于惩、以惩施教，既体现出执纪的“力度”，又彰显出执纪的“温度”，在功能上呈现出不可替代性和互补性。

注释：

①《推进领导干部能上能下规定》第四条：“推进领导干部能上能下，重点是解决能下问题。应当结合实际分类施策，严格执行问责、党纪政务处分、组织处理、辞职、职务任期、退休等有关制度规定，畅通干部下的渠道。本规定主要规范对不适宜担任现职干部的领导职务所作的组织调整。”第五条：“……有下列情形之一，被认定为不适宜担任现职，应当及时予以调整……（五）违背党的民主集中制原则，独断专行或者软弱涣散、自行其是，不执行或者擅自改变组织作出的决定……（十四）因健康原因无法正常履行工作职责1年以上的……”。

②在党内法规文本中，与约谈相似的概念还有约谈函询、函询等，此类措施均不属于党内法规责任范畴。因在北大法宝中尚未检索到将约谈函询、函询写入党内法规责任条款的党内法规文本，因而此处并未将之列入30小类之中。根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第十六条、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第十一条、《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》等相关规定，函询是指党委、纪检机关和组织部门针对群众反映的领导干部政治思想、道德品质、廉政勤政、选人用人等方面的问题，通过书面发函向被反映的领导干部了解情况的一种方式。函询结束后，对有违规违纪的领导干部应当依规处理，对于没有发现问题的应当了结澄清。

③《福建省弘扬“马上就办、真抓实干”优良传统作风若干规定》第四十五条：“各级各部门及党员、干部违反本规定，情节较轻的，给予批评教育、限期整改、责令作出书面检查、效能问责；情节较重的，给予通报批评、诫勉谈话；情节严重的，给予组织调整或处理，或者给予党纪、政务处分。”

④在北大法宝“法律法规”中键入“效能问责”，在“标题”项下搜索，发现有22部地方规范性文件对效能问责作出了规定，文本内容大致包含问责情形、问责程序、问责方式等内容。《新乡市行政效能问责办法》指出，“所称行政效能问责，是指国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他工作人员，因故意或过失而不履行或不正确履行职责，致使政令不畅、秩序混乱、效能低下、损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，按照本办法，给予相应的责任追究。”

⑤这也是区别于前文“责令赔礼道歉”的根本原因。责令赔礼道歉属于党内一般的监督管理措施，适用于党员与党员之间权利的侵犯，党组织介入管理并责令赔礼道歉，目的在于修复党员之间的关系以及恢复党内法规设定的原初秩序。

⑥参见《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第十条；本书编写组：《组织处理工作图解》，北京：中国方正出版社，2020年，第3-39页；李沫、黄健：《论“两个责任”的实践困境及制度消解》，《中南大学学报（社会科学版）》2016年第4期。

参考文献：

〔1〕伍华军.论党内法规责任及惩处追责机制〔J〕.党内法规理论研究，2019（01）：115-130.

〔2〕伍华军，赵晨阳.论党内法规责任条款及其规范设置〔J〕.河南社会科学，2020（08）：20-31.

〔3〕韩喜平，王晓波.关于完善党内法规责任制度的思考〔J〕.广西大学学报（哲学社会科学版），2020（01）：1-7.

〔4〕孟 涛.党内法规体系的形成与完善〔J〕.法学研究，2021（06）：19-35.

〔5〕冯 珂.民事诉讼法典化背景下诉的理论之体系化重思〔J〕.河北法学，2022（08）：51-77.

〔6〕王立峰，李洪川.中国共产党“组织处理”的制度属性与制度形态分析〔J〕.东北大学学报（社会科学版），2022（05）：49-56.

〔7〕董 芳.纪检监察机关在办案中如何运用组织处理措施〔J〕.中国监察，2013（13）：48-49.

〔8〕本书编写组.组织处理工作图解〔M〕.北京：中国方正出版社，2020.

〔9〕杜 宇.再论刑法上之“类型化”思维——一种基于“方法论”的扩展性思考〔J〕.法制与社会发展，2005（06）：108-121.

〔10〕卡尔·拉伦茨.法学方法论〔M〕.陈爱娥，译.北京：商务印书馆，2003.

〔11〕杨 峰.商法一般条款的类型化适用〔J〕.中国社会科学，2022（02）：43-62+205.

〔12〕博登海默.法理学：法律哲学与法律方法〔M〕.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1998.

〔13〕张文显.法理学（第五版）〔M〕.北京：高等教育出版社，2018.

〔14〕王成栋.政府责任论〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1999.

〔15〕田中成明.法的空间：强制与合意的缝隙之间〔M〕//佐伯仁志.制裁论.丁胜明，译.北京：北京大学出版社，2018.

〔16〕熊樟林.行政处罚的概念构造 新《行政处罚法》第2条解释〔J〕.中外法学，2021（05）：1286-1302.

〔17〕约翰·奥斯丁.法理学的范围〔M〕.刘星，译.北京：中国法制出版社，2002.

〔18〕宋功德.党规之治：党内法规一般原理〔M〕.北京：法律出版社，2021.

〔19〕W.理查德·斯科特.制度与组织：思想观念、利益偏好与身份认同〔M〕.姚伟，等，译.北京：中国人民大学出版社，2020.

〔20〕道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.刘守英，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1994.

〔21〕张文显.法哲学范畴研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2001.

〔22〕黄 锫.行政执法中责令改正的法理特质与行为结构〔J〕.浙江学刊，2019（02）：161-169.

〔23〕李孝猛.责令改正的法律属性及其适用〔J〕.法学，2005（02）：54-63.

〔24〕阳 平.组织处理的概念及历史沿革〔N〕. 中国纪检监察报，2021-10-14（08）.

〔25〕郝铁川.依法治国和依规治党中若干重大关系问题之我见〔J〕.华東政法大学学报，2020（05）：90-101.

〔26〕罗豪才.行政法学〔M〕.北京：北京大学出版社，2001.

〔27〕佐伯仁志.制裁论〔M〕.丁胜明，译.北京：北京大学出版社，2018.

〔28〕劳伦斯·M.弗里德曼.法律制度——从社会科学角度观察〔M〕.李琼英，等，译.北京：中国政法大学出版社，1994.

〔29〕特里·L.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径〔M〕.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

〔30〕王若磊.政治问责论〔M〕.上海：上海三联书店出版社，2015.

〔31〕肖金明.法学视野下的党规学学科建设〔J〕.法学论坛，2017（02）：74-86.

〔32〕曹 鎏.行政官员问责的法治化研究〔M〕.北京：中国法制出版社，2011.

〔33〕吕尚敏.引咎辞职：法理阐释与制度构建〔J〕.法学，2002（04）：9-13+28.

〔34〕石 伟.党内法规中的“刑法”——新修订版《中国共产党纪律处分条例》解读〔J〕.马克思主义与现实，2016（04）：16-22.

〔35〕石 伟.组织的“集中”与思想的“民主”——列宁主义政党纪律的价值张力及其和解〔J〕.社会主义研究，2015（03）：20-29.

〔36〕胡建淼，等.领导人行政责任问题研究〔M〕.杭州：浙江大学出版社，2005.

〔37〕张贤明.政治责任与法律责任的比较分析〔J〕.政治学研究，2000（01）：13-21.

责任编辑 陈 鹃

〔收稿日期〕2023-01-05

〔基金项目〕湖南省社会科学学术精品重大课题“党内法规重大理论问题研究”（20ZDAJ012），主持人欧爱民；湖南省研究生科研创新一般项目“党内法规责任追究方式的类型化研究”（CX20220563），主持人何静。

〔作者简介〕欧爱民（1969-），男，湖南邵阳人，湘潭大学法学院院长，教授、博士生导师，湘潭大学党内法规研究中心主任，主要研究方向为党内法规学、宪法学。

何 静（1995-），女，四川达州人，湘潭大学法学院博士生，主要研究方向为党内法规。