领导干部自然资源资产离任审计中的责任界定

黄溶冰 刘雨晴

【摘要】作为一项中国特色社会主义审计监督制度， 领导干部自然资源资产离任审计 2018 年开始进入全国范围推广阶段。责任界定作为审计结果运用的重要一环， 是发挥审计实效的着力点。本文从自然资源资产离任审计的制度背景和现实需求出发， 分析自然资源资产离任审计结果运用中的主要问题。在此基础上， 一是从责任认定的内容和原则、责任类型的划分以及责任表现与类型的匹配关系出发探讨领导干部责任认定机制； 二是以“三个区分开来”为指导思想构建容错纠错机制， 阐述容错纠错机制的原则、 方式和程序； 三是按照定责—考核—问责的逻辑， 构建以定责为基础的审计结果运用机制并明确其流程。最终， 形成责任认定机制、 容错纠错机制和结果运用机制的一体化格局。

【关键词】自然资源资产离任审计；责任认定；容错纠错；审计结果运用

【中图分类号】F239；X37      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）03-0087-6

一、 引言

领导干部自然资源资产离任审计（简称“自然资源资产离任审计”）是在习近平总书记“两山”思想指引下， 以审计监督为抓手， 推动生态文明建设的制度创新。自然资源资产离任审计关注生态账， 其结果反映的是领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护责任的履职情况。作为一项“激励约束”型权力制约监督机制， 一方面， 全面推进自然资源资产离任审计， 应当以清晰界定被审计领导干部的责任履行为前提； 另一方面， 充分运用审计结果， 利用“倒逼”机制促进领导干部树立正确的“政绩观”、  落实“保护生态是政绩”的执政理念， 亦需要以科学界定被审计领导干部的政绩与履责为基础。但从目前的实践情况来看， 在自然资源资产离任审计实施过程中， 主要针对某一群体（主要领导干部）共同治理的履职情况进行审计评价， 结论包括“好、  较好、  一般、  较差、  差”五个等级.这种整体等级制的评价结果虽然有助于不同地区间的比较， 但也存在责任界定原则不清晰、  责任类型划分不明确、  无法有效问责到人等问题。

基于此， 本文结合自然资源资产离任审计的制度背景和现实需求， 将其视为一项行之有效的“激励约束”型权力制约监督机制， 构建自然资源资产离任审计领导干部责任认定机制， 并进一步探讨完善容错纠错机制、  优化审计结果运用流程， 力求发挥该项审计制度的防护性和建设性功能， 更好服务于生态文明建设。

二、  制度背景和文献综述

区别于欧美国家以法律为中心、  以规则为基础、  以税收或财政补贴等市场化工具为主的环境治理模式（昌敦虎等，2019）， 我国生态环境治理体系是在“党管干部”背景下， 以政府行政命令和绩效考核为主、  辅以市场化工具的中国特色治理模式（余泳泽和尹立平，2022）。伴随着环境治理作为约束性指标纳入政府政绩考核内容， 党的十八大以来， 以自然资源资产离任审计为代表的“激励约束”机制应运而生， 并成为考核、  选聘和任用领导干部的重要参考。

蔡春和毕铭悦（2014）提出， 自然资源资产离任审计的目标是促进自然资源资产保护责任的切实履行， 即发挥审计价值， 促进生态环境可持续发展。林忠华（2014）认为， 自然资源资产离任审计的总体目标在于强化领导干部的履职意识， 建立生态环境损害责任终身追责制， 维护国家生态环境安全。审计署审计科研所（2016）指出， 审计结果运用途径主要有： 党委、  政府运用审计结果做出决策； 纪检监察、  司法机关运用审计结果调查违法违纪案件； 组织人事部门运用审计结果考核选用干部； 主管部门运用审计结果完善制度、  督促落實； 有关部门运用审计结果进行财政和绩效问责； 媒体和社会公众运用审计结果进行监督。阳秋林等（2018）指出， 在自然资源资产离任审计的结果运用中， 要清晰界定责任， 建立领导干部终身追责制， 在责任区域内实现全方位整改。郑石桥和吕君杰（2018）认为， 在自然资源资产离任审计责任界定方面， 有问题观和业绩问题观两种观点， 前者是对审计发现问题进行责任界定， 后者认为资源环境数量、  质量及变动情况也应被纳入责任界定范围。沈满洪等（2018）提出了“结果原则、  违法原则、  过错原则”的责任界定三原则。

三、  自然资源资产离任审计结果运用中的主要问题

伴随着审计工作的试点和全面推广， 在解决“为何审”“审什么”“如何审”等问题的基础上， 更需要关注自然资源资产离任审计结果“如何用”的问题。本文认为， 在审计结果运用方面， 目前面临着三方面问题。

1. 责任界定原则不清晰。2017年中共中央办公厅、  国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（简称《规定》）分别在第四条和第五条明确了自然资源资产管理和生态环境保护责任的范围和审计对象， 但并未明确这一责任在各部门领导干部间划分的原则。以水资源的开发、  管理和使用权责为例， 各级党委、  政府对辖区内水环境质量负责。对各部门、  各单位而言， 水利部门承担水源调度、 水利工程建设及防汛、  排涝等职责； 水务公司负责自来水供应和水务建设； 环保部门负责对企业污水排放的监管。“多龙治水”背景下如何确认各层级、  各部门、  各单位水资源管理责任， 是有效运用自然资源资产离任审计结果的前置条件。

2. 责任类型划分不明确。“定责”是“审责”的目的和结果， 是对领导干部资源环境责任履行情况进行客观判断和恰当归责， 以此确定被审计对象应当承担何种层次和类别的责任。不同于经济责任审计明确按照审计规定及其实施细则划分领导干部的具体责任， 自然资源资产离任审计中并无明确的责任类型划分标准， 这不利于明确被审计对象是否应承担相应层次和类别的责任， 导致自然资源资产离任审计结果运用的难度增加。对领导干部进行责任界定时， 需要明确回答的问题包括“是否应当承担相关责任”“应当承担何种责任”“以何种程度承担相关责任”等， 这些问题能否得到确切的解决， 将直接影响审计结论和审计评价， 明确责任类型是审计结果运用的重要基础。

3. 无法有效问责到人。按照《规定》要求， 在对领导干部履职情况做出审计评价时， 针对的是整个领导班子共同治理的情况， 并未将政绩或决策、  执行、  监督责任定位于某一具体责任人。若审计发现问题无法问责到人， 则难以将审计结果和整改情况与领导干部的個人政绩考核建立有效关联， 不利于审计结果的后续运用， 而领导干部离任时也容易出现互相推诿的情况。此外， 审计发现问题的整改责任也较难落实于被审计的党政领导干部。从一些地区的审计公告情况来看， 审计机关明确围绕被审计对象的履职情况实施审计、  做出审计评价， 而问题移送和整改情况只提及相关部门， 未提及被审计领导干部。究其原因， 可能是出于保密而暂未公开， 也可能是审计结果中未能直接建立领导干部与具体发现问题的关联责任。

综上， 为做好审计监督的“后半篇”文章， 需要界定领导干部在资源环境责任履职过程中是否应承担责任以及应承担的责任类型， 否则将无法实现审计发现问题环节“压实问题责任人”和问题整改环节“明确整改责任人”这两个目标， 难以建立审计结果和问题整改情况与领导干部升迁、  奖惩的有效衔接， 影响自然资源资产离任审计结果运用成效， 削弱自然资源资产离任审计这一“激励约束”型政策工具的监督制约作用。

四、  自然资源资产离任审计中的领导干部责任认定机制

1. 责任认定的内容。根据《规定》， 自然资源资产离任审计针对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行检查和评价， 重点关注七方面内容， 分别是： 贯彻落实生态文明建设政策部署情况、  资源环境工作中法律法规遵守情况、  约束性目标完成情况、  重大决策情况、  监督责任履行情况、  相关资金和项目管理情况以及履行其他责任情况。由于审计内容与领导干部具体责任之间存在双向影响， 本文根据审计内容总结领导干部承担的责任内容， 并在此基础上归纳总结责任表现， 具体包括执行责任、  决策责任、  监督责任、  管理责任以及其他责任， 如图1所示。

2. 责任认定的原则。为切实提高资源环境相关责任认定的客观性、  公平性和科学性， 提高审计结果运用的可信度、  可靠度和可用度， 在责任认定过程中， 要着重把握以下原则：

（1）依法依规原则。对领导干部责任进行认定， 必须紧扣法律法规和相关制度要求， 用具体的证据支撑起定责的依据。要严格以《审计法》《规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中国共产党问责条例》等法律法规为参考， 做到责任认定有充分的法律法规依据作为支撑， 经得起推敲和历史检验。

（2）权责匹配原则。责任认定应紧密围绕权力运行开展， 需要与赋予领导干部的权力保持一致， 不能片面化、  碎片化或以偏概全。责任认定过程中， 要从范围和时间双重角度核实、 明确领导干部的责任， 要确保其工作职责与领导班子集体责任、  下属机构职责相对应， 其任职周期与问题事项产生阶段相一致。

（3）客观性原则。责任认定要客观公正， 要以事实情况为准绳， 以证据资料为引导， 充分说明被审计对象应承担的相应责任， 做到不偏不倚、  充分适当。要确保审计证据的因果性和适当性， 问题产生要与被审计对象的履职有因果关系， 确保审计证据符合相应的规章制度， 认定标准适当。

（4）重要性原则。在进行责任认定时， 要重点关注和审查重要环节和关键领域， 根据职责岗位、  履责情况、  决策影响的差异有所侧重， 将涉及面广、  情节严重、  性质恶劣、  影响深远的问题优先定责。审计人员应充分了解被审计对象的职责， 结合问题的重要性和责任表现， 判定是否为被审计对象履职期间的问题。

（5）谨慎性原则。在认定领导干部相关责任时应当保持应有的谨慎， 具体问题具体分析。在充分考虑生态承载力、  自然因素以及环境问题诸多诱因的基础上， 全面、  辩证地把握改革发展过程中出现的新问题、  新情况， 遵循“三个区分开来”原则①， 谨慎客观地得出结论和做出处理。认定经集体决策产生的问题时， 要明确领导干部在参与决策时行使的权力和发挥的作用， 根据充分、  客观的证据， 谨慎划分领导干部应当承担的责任， 防止出现问题时推诿扯皮。

（6）可追溯原则。在全面落实生态环境保护“党政同责”和“一岗双责”的前提下， 明确各级党委、  政府和主管部门主要领导干部在资源环境保护工作中对应的责任承担情况。按照可追溯的原则， 清晰、  恰当地划分责任类型， 避免出现责任无法追溯的情况， 确保问题归责到人。对于存在时滞性的问题， 在着力解决问题、  恢复环境的同时， 要追究问题产生根源时期领导干部的相应责任， 确保责任链条清晰、  责任类型明确， 实现有效的终身追责。

3. 责任类型的划分标准。经济责任审计和自然资源资产离任审计均围绕领导干部受托责任的履行开展， 两者在背景、  内容、  程序和方法上具有一定的相似性。并且， 经济责任审计具有丰富实践， 可以为自然资源资产离任审计责任划分提供参考。根据2010年的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（简称《经济责任审计规定》）及其实施细则②， 结合领导干部的职责范围和工作内容， 以审计发现问题为导向， 充分考虑问题事项的历史环境、  决策规范和实际流程， 以是否主管或分管、  签批文件、  决定事项、  实施管理为前提， 以遗留问题看整改、  潜在问题看对策、  常规问题看决策为指引， 本文将领导干部的责任划分为直接责任、  主管责任和领导责任， 并明确各责任类型的划分标准。

（1）直接责任。直接责任的理解和认定应当把握两点因素： 一是所在单位存在领导干部自身直接违反， 或“授意、  指使、  强令、  纵容、  包庇”下属违反资源环境法律法规、  生态文明建设方针政策和决策部署的行为； 二是领导干部直接决定、  批准、  组织实施重大决策和资金征管用、  项目建设运行管理的事项， 并造成重大自然资源损失浪费、  生态环境破坏等严重后果的行为， 未经民主决策、  审批程序、  会议讨论， 或虽经会议讨论、  集体研究， 但是违反少数服从多数原则。

（2）主管责任。主管责任的理解和认定应当把握两点因素： 一是存在决定、 批准、 组织实施重大决策和资金征管用、 项目建设运行管理的事项， 并造成重大自然资源损失浪费、 生态环境破坏等严重后果的行为， 经民主决策程序或相关会议讨论和研究且多数人同意的， 承担主管责任， 其原因是决策不当或者失误； 二是存在因“不履行、 不正确履行或履行不到位”导致违反生态文明建设方针政策和决策部署、 资源环境法律法规、 约束性目标完成、 监督责任履行的， 作为第一责任人或分管领导的，应当承担主管责任。

（3）领导责任。领导责任的理解和认定应当把握： 在非直接主管或分管责任范围内， 存在违规违纪及其他相关问题的，应承担领导责任。

（4）不予定责。除上述三种责任外， 还可能存在不予定责的情况， 包括： 非责任范围内且未参与组织实施； 发现问题情节轻微、 影响范围小且后果适当； 由下级单位在执行过程中产生且影响范围小、 后果适当以及符合容错纠错机制的情况。

4. 责任表现与责任类型的匹配关系。在环境保护“党政同责”和“一岗双责”的共同治理模式下， 鉴于集体决策的本质是主要领导干部主导、  多方协商、  达成共识的过程， 可将某一事项的决策、  执行中领导干部的参与程度简要划分为个人行为和集合行为。依据参与程度的不同， 界定直接責任、  主管责任和领导责任。为实现“定责到人”， 本文进一步建立领导干部自然资源资产管理、  生态环境保护责任表现和三种领导干部责任类型的匹配关系， 如图2所示。

领导干部在履行执行责任时， 个人行为中， 若直接违反或授意、  纵容他人违反生态文明建设方针政策和决策部署以及资源环境相关法律法规的， 承担直接责任。集合行为中， 不履行、  不正确履行或履行不到位的， 作为第一责任人或分管领导参与相关工作的， 承担主管责任； 不直接分管相关工作的， 承担领导责任。

领导干部在履行决策责任时， 个人行为中， 若直接决定、  批准、  组织实施资源环境相关重大决策， 造成重大自然资源毁损、  生态环境破坏等严重后果的， 承担直接责任。集合行为中， 若未经民主决策、  审批程序、  会议讨论， 或虽经集体研究但违反少数服从多数原则， 造成重大自然资源毁损、  生态环境破坏等严重后果的， 承担直接责任； 若经民主决策程序或相关会议讨论和研究且多数人同意但仍造成上述后果， 其造成严重后果的行为是因为决策不当或者决策失误的， 承担主管责任。

领导干部在履行监督责任时， 个人行为中， 若直接违反或纵容、  授意他人违反生态文明建设方针政策和决策部署以及资源环境相关法律法规的， 承担直接责任。集合行为中， 因不履行、  不正确履行或履行不到位而违反资源环境相关监督责任履行的， 作为第一责任人或分管领导参与相关工作的， 承担主管责任； 不直接分管相关工作的， 承担领导责任。

领导干部在履行管理责任时， 个人行为中， 若直接决定、  批准、  组织实施资源环境相关资金征管用、  项目建设运行管理事项， 造成重大自然资源毁损、  生态环境破坏等严重后果的行为， 承担直接责任。集合行为中， 若未经民主决策、  审批程序、  会议讨论， 或虽经集体研究但违反少数服从多数原则， 造成重大自然资源损失浪费、  生态环境破坏等严重后果的， 承担直接责任； 若经民主决策程序或相关会议讨论和研究且多数人同意但仍造成上述后果， 其造成严重后果的行为是因为决策不当或者决策失误的， 承担主管责任。

领导干部在履行其他责任时， 根据领导干部在具体事项的决策、  执行过程中的参与程度， 区分个人行为和集合行为以及是否为主管或分管领导， 考虑领导干部在履行责任时的具体情况（如是否直接违反制度规定， 是否违背集体决策， 是否集体决策失误， 是否因不履行、  不正确履行或履行不到位引起）， 综合研判应当承担的对应责任。

五、  自然资源资产离任审计的容错纠错机制

为了发挥好自然资源资产离任审计的激励与约束价值， 激励先行先试与干部担当， 需要在责任认定环节遵循“三个区分开来”原则， 建立容错纠错机制。

1. 容错纠错机制的概念。容错纠错机制， 是指审计机关发现被审计领导干部在履行资源环境责任过程中出现失误或错误， 但是其行为目的是谋求改革创新发展， 不存在利益输送行为， 未触犯相关法律法规和决策程序， 且能够主动及时停止并尽量挽回的， 在对发现问题进行责任认定时， 可视具体情节从轻定责或免除责任。

2. 容错纠错机制的原则。审计机关在责任认定过程中运用容错纠错机制进行免责、 减责时， 应综合把握以下四个原则， 判断审计发现的问题是否属于“可容之错”。

（1）看是否符合改革方向。区别于常规工作按章办事、  职责具体， 改革探索和创新发展型工作尚缺乏经验或探索性试验， 存在难以预估的风险和不确定性， 需要领导干部尽自身所能， 运用在常规工作中积累的经验， 寻找恰当的实施办法。领导干部在进行决策时符合改革创新和发展大局， 但因能力局限、  时代背景、  经济条件约束等主客观因素掣肘而做出不恰当决策的， 应当纳入容错纠错机制的考虑范围。

（2）看是否遵循法律法规和集体决策。可容之错的根本条件是不违反党纪党规、  国家法律法规和集体决策程序。领导干部的相关决策必须是法律法规未作明令禁止的、  符合各级党委政府生态文明建设方针政策和决策部署， 必须按照部门决策程序， 征询领导班子的共同意见， 不能仅由个人意志和喜好偏向直接决策。

（3）看是否存在利益输送行为。是否存在利益输送是判断领导干部是否公正履职的重要依据， 在认定领导干部责任、  判断是否是可容之错时， 审计机关应当获取被审计领导干部及其亲属、  朋友是否从中谋取私利， 是否造成国有资产和自然资源破坏或损失的相关证据。对于存在利益输送行为的决策， 不纳入容错纠错机制的考虑范围。

（4）看领导干部的具体行为和实际后果。纳入容错纠错机制考慮范围的领导干部决策失误， 应当是在充分考虑自然环境、  资源特性以及环境问题受潜伏性、  时滞性、  外部性因素影响的基础上， 仍然由于突发问题、  特殊情况等因素， 致使相关工作开展情况不佳， 甚至其行为带来了一定的损失， 但是能够正视问题、  主动及时停止并尽量挽回， 防止事态恶化、  问题进一步扩大或者尽可能补救损失的。

总体而言， 领导干部的履职行为可以从前期、  中期、  后期三个阶段进行评估， 具体考虑因素主要有： 前期能否充分考虑、  综合判断， 所做决策是否符合决策程序、  判断逻辑、  发展规律； 中期是否能够勤勉尽责、  履职公正， 且不存在利益输送情形； 后期主要看领导干部能否主动及时停止并尽量挽回。在行为后果方面， 需要综合实际损失、  潜在损失、  经济后果、  政治后果、  政策后果等因素进行判断， 如： 当前发现问题中领导干部履职行为造成的实际损失是否小于其他决策中可能产生的潜在损失， 产生问题导致的经济后果是否小于政治后果， 政策的推行或实施是否达到预期目标。

3. 容错纠错方式。领导干部责任认定环节中的容错纠错方式包括容错方式和纠错方式。容错方式， 是指被审计领导干部的失误或错误符合容错范围， 审计机关在对被审计领导干部责任进行认定的过程中， 根据相关规定， 免予责任或减轻责任。比如， 对经集体决策造成自然资源资产管理和生态环境保护相关资金征管用、  项目建设运行管理存在失误且符合容错纠错机制认定的， 在对领导干部进行责任认定时， 由主管责任减免至领导责任。纠错方式， 是指在容错的前提下， 根据被审计领导干部的失误或错误的具体情况， 由审计机关或有关部门采取相应的措施敦促责任人限期改正错误。纠错体现的是有错必改、  有错必纠的态度。比如， 领导干部因主客观因素对应监督事项研判有误， 导致自然资源资产管理和生态环境保护监督责任履行不到位， 且符合容错纠错机制认定的， 在对领导干部进行责任认定时， 要求被审计领导干部限期整改， 完成整改且未造成严重影响的， 从轻定责。

给予容错和纠错机会， 能够激励领导干部积极进取、  勇于开拓， 减少谋求改革创新发展工作中的阻碍， 为后续工作提供方向引导、  积累经验。容错纠错并举， 能够充分调动领导干部的积极性和能动性， 有利于实现自然资源资产离任审计的激励价值。

4. 容错纠错机制的运行程序。容错纠错机制的运行程序包括以下环节：

（1）申请。在自然资源资产离任审计实施中发现问题， 而被审计领导干部认为其行为或事件情节符合容错纠错范畴的， 在审计人员对审计发现问题进行责任认定环节， 向审计组申请启动容错纠错认定程序， 并附以相关材料支撑。

（2）核实。在收到被审计领导干部申请后， 审计组结合被审计对象提供的支撑材料， 针对当事人的诉求， 获取相关信息， 判断其行为是否符合容错纠错机制相关规定、  能否进行容错纠错， 依照有关规定和程序进行核查， 完成初步调查报告， 将结果提交本级审计机关。

（3）审定。审计机关根据被审计领导干部提供的材料以及核实的结果， 结合政策规定、  法律法规、  容错纠错机制的相关内容和方式， 就申请事项能否纳入容错纠错的范畴予以审定。适用免责或减轻责任的， 同时将结果报纪检、  监察、  主管和司法部门审批。在审定过程中， 结合容错纠错机制的研判标准， 实行一项否决制， 对有问题的事项谨慎考虑。

（4）反馈。审计机关将是否符合容错纠错范畴或责任认定的减免结果反馈至被审计领导干部， 并在一定时期内接受当事人的询问、  申诉和再次提交。

（5）备案。存在反馈意见的， 由审计机关予以处理； 无异议的， 经批准后由审计机关将结果和责任认定情况交由纪检、  监察、  主管和司法等部门备案， 作为问责和考核领导干部的依据。

（6）运用。经认定符合容错纠错机制范畴， 能够予以容错免责的被审计领导干部， 由审计机关在责任认定时考虑相关情况， 判断免责或从轻定责， 并根据具体情况监督被审计领导干部纠错工作的落实情况。

六、  以定责为基础的审计结果运用机制

“定责”是审计结果运用的重要前提， 旨在解决责任界定原则不清晰、  责任类型不明确的问题。通过界定领导干部的责任类型和范围， 破除“集体决策”障碍， 能够有效建立被审计领导干部和审计发现问题的关联， 减少无法问责到人的问题。“考核”是促进被审计对象高效履责的重要手段， 是压实领导干部应负责任的关键所在。通过建立自然资源资产离任审计与领导干部升迁、  奖惩相关的有效衔接， 能够推动审计结果的有效运用。“问责”是矫正政府失灵、  优化政府行为、  规范领导干部履职的有效约束， 是发挥审计效能、  实现审计价值的重要环节， 其方式主要有问题整改、  违法违纪线索移送、  追究行政及法律责任、  处理处罚等。

以定责为基础的审计结果运用机制， 是在界定领导干部应承担的责任类型和考虑容错纠错因素的基础上， 区分直接责任、  主管责任和领导责任， 有针对性地开展考核和问责程序， 实现审计发现问题环节“压实问题责任人”和问题整改环节“明确整改责任人”的目标， 最终实现自然资源资产离任审计结果的充分运用， 其主要流程如图3所示。

七、  结论与建议

本文通过分析自然资源资产离任审计结果运用中的主要问题， 构建领导干部责任认定机制并明确直接责任、  主管责任、  领导责任以及不予定责的适用情形， 以“三个区分开来”为指导思想完善容错纠错机制， 从定责、  考核和问责的维度构建以定责为基础的审计结果运用机制并明确其运用流程， 为完善自然资源资产离任审计制度、  推动生态文明建设提供了决策参考。

结合本文的研究， 提出如下建议： 一是强化领导干部责任认定的制度保障， 尽快出台领导干部自然资源资产管理和生态环境保护责任认定指南及实施细则， 制定更完善的标准和规范的定责程序， 明确实行生态环境损害责任终身问责制； 二是在领导干部日常管理、  考核以及升迁调任的过程中， 将定责、  考核和问责以及结果运用进行有效衔接， 杜绝责任界定和审计结果“定而不用”“审而不用”“可用可不用”的现象； 三是优化审计人才队伍， 引进和培养掌握自然资源资产评估技能、  熟悉资源环境法律法规的专业人才， 加强在职人员的能力培训， 建立专家网络， 为自然资源资产离任审计的科学规范定责提供人才保障。

【 注 释 】

①“三个区分开来”即：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

②由于自然资源资产离任审计在内容和重点上与经济责任审计存在一定的差别，考虑到资源环境相关责任涉及多個主管部门且相关问题具有复杂性，本文仍参考2010年的《经济责任审计规定》（2019年已被修订），将领导干部的责任划分为直接责任、主管责任、领导责任。

【 主 要 参 考 文 献 】

蔡春，毕铭悦．关于自然资源资产离任审计的理论思考［ J］．审计研究，2014（5）：3 ～ 9．

昌敦虎，武照亮，刘子刚，魏彦庆，王华．推进中国环境治理体系和治理能力现代化——PACE 2019学术年会会议综述［ J］．中国环境管理，2019（5）：135 ～ 138．

林忠华．领导干部自然资源资产离任审计探讨［ J］．审计研究，2014（5）：10 ～ 14．

审计署审计科研所．完善审计制度研究［M］．北京：中国时代经济出版社，2016．

沈满洪，钭晓东，陈涛等．绿色离任审计制度研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2018．

阳秋林，张玉，唐洋．领导干部自然资源资产离任审计相关问题研究［ J］．会计之友，2018（1）：125 ～ 127．

余泳泽，尹立平．中国式环境规制政策演进及其经济效应：综述与展望［ J］．改革，2022（3）：114 ～ 130．

郑石桥，吕君杰．领导干部资源环境责任审计界定：理论框架和例证分析［ J］．会计之友，2018（20）：154 ～ 160．

【作者单位】浙江工商大学会计学院， 杭州 310018