基层治理中领导注意力的竞争逻辑、分配失灵及其克服路径

魏崇辉

领导注意力是考察当代治理的重要视角。党政结构是理解中国治理的基本场景和架构。进入新时代，日趋多元化、复杂化的事务进入党政主体的工作视野。党政主体如何对其注意力进行分配以及分配的方式如何把握，将会直接影响“议题识别、设置以及资源投入”［1］，进而影响治理效能。领导注意力强调注意力主体，即党政领导的注意力。对于承担治理“最后一公里”任务的基层治理部门来说，在领导体制上往往并非从属于单一领导而是向多个上级负责，因而其面对的是多重任务。面向基层治理中繁多复杂的挑战，领导注意力的稀缺性更为凸显，为借助领导所被赋予的权力和资源整合能力来推动工作，在基层职能部门之间的领导注意力争夺愈发激烈。

一、目标与策略：领导注意力的竞争逻辑

中国治理的党政结构框架呈现三元特征，但多个上级并非是处于同等领导地位，其职责权限也有轻重缓急之分，最主要的三个委托方是“党委政府、政府和职能部门”［2］。尽管上级党委、政府和职能部门掌握着注意力分配的主动权，但是基层治理部门仍存在争取领导注意力的空间。

（一）竞争目标

在我国科层制度运作过程中，有一种特殊的注意力分配方式，即“领导重视”。它直接影响到公共政策的议程设置、规划、执行、反馈与评估各个环节。领导重视的获得是领导注意力竞爭的主要目标，主要有四个表征。其一，主要领导在重要会议上的部署。主要领导通常指的是中央或上级党委、政府和职能部门的实际负责人。基于目标领导讲话素材，通过内容分析、研判和凝练可以提取出具有明确指向性的信息点，进而展示出领导偏好与政策偏向。

其二，领导对于相关工作的批示。领导批示是成功获取领导注意力的标志，批示是具有中国特色的政府运作方式，领导人通常会在对下级的书面报告中批注简要的意见，“这无论过去、现在都是中国领导人重要的工作方针”［3］。批示意见会借助督查督办等机制得到大力推进和落实。

其三，领导小组的成立。领导小组是对广泛存在的各级各类领导小组、协调小组、工作小组、委员会、指挥部等议事协调机构的总称［4］，是一种跨部门合作中的非正式议事协调机构。作为党政结构治理框架之外的补充，领导小组是中国特有的一种组织方式和工作机制，在刚性的科层体制中体现出创新性与灵活性。一旦领导小组成立，标志着某一事件充分捕获了领导的注意力。其四，多样化的动态信息。动态信息一般包括党、政府和职能部门关于重大决策贯彻执行过程中的情况、经验等方面内容的分享。通常上级部门也会以简报、报告、专报等形式展现对基层治理部门工作的显示度，这是领导注意力的重要呈现。

（二）竞争策略

为获得主要领导在重要会议上的强调、领导对于相关工作的批示、领导小组的成立或更多的动态报道，基层治理部门领导注意力竞争呈现出三种策略。

一是问题导向的竞争策略。为吸引领导注意力，基层治理部门的首要策略是强调自身对治理问题解决的重要性。在领导注意力有限性的背景下，基层治理部门面向来自农业、养老、医疗贸易、环境、交通等多个领域的任务，基层治理部门之间存在有限资源的争夺。这就考验下级如何通过有效的方式获取上级的重视，获得领导的注意力，即关涉到注意力的捕获性问题。研究发现，经济发展议题获得了各级领导注意力的优先性分配［5］。为此，着重提升与经济发展相关议题的权重是基层治理部门捕获领导注意力优先使用的手段，基层治理部门往往会强调其部门目标任务有助于推动经济发展，且关涉社会稳定，突出本部门目标任务的重要性。

二是效能导向的竞争策略。基层治理部门承担属地范围内的复杂性社会治理事务，涉及诸多领域的治理职能。基层治理部门一方面承担着职责范围内的考核压力，另一方面不间断地回应民众反馈，同时还要面对在部门之间可能出现的相互推诿，考核目标的达成需要争取领导注意力的优先性。所以，基层治理部门企图打破内部资源分配的均衡模式，突出本部门治理效能与上级部门治理效能乃至国家治理效能的关联，强调紧密性。紧密性强调动态意义，表明利害相连，须抓紧处理，否则会有酿成治理危机的风险。此外，这种紧密性往往依靠专业的论证，基层治理部门通常选择与高等院校或科研院所横向合作，取得一手的调研数据，表明这种紧密性并非空穴来风。

三是目标导向的竞争策略。在现有的治理体系中，解决复杂问题协同机制的缺乏是基层治理部门面临的主要掣肘之处。这种策略一般首先强调其他领先城市、领域内成熟的治理经验，但本部门仍旧缺乏这一层面的道路探索，因此很有必要设置新的阶段性的治理目标。论证阶段性治理目标的重要性有助于向上级部门传递合法性信号。采取目标导向的竞争策略基层治理部门，倾向于将部门目标打造成“亮点”以获取领导注意力，并将“亮点”工作变成上级部门的中心工作。在这一策略的导引下，基层治理部门有较高的可能获得领导注意力用以整合自身资源，此外还有可能在部门之间激发联动效应，借力部门合作协同破解属地的治理困境。

二、泛化、耗散与失焦：领导注意力的分配失灵

在对生活的经验观察中，我们可以总结出这样一种决策活动规律：决策活动的活跃性与组织注意力的领域分配成正相关，即组织将注意力集中在某一特定领域时，该领域的决策活动将非常积极，一旦组织的注意力从该领域转移，该领域的决策活跃度会顺势降低。这是因为尽管领导注意力在本质上是一种难以量化的无形、软性资源，但是它对政府的决策方向和决策目标的指导性往往是刚性和强劲的［6］，领导注意力的变化往往会带来资源分配及政策的迅速变化。因而，这也使得许多基层治理部门围绕开展非良性的竞争，进而导致注意力分配失灵的情况，具体表现为三种负面效应。

（一）注意力泛化：对领导注意力的过分依赖

在我国政党政治的结构中存在着明显的权力差异，集中呈现为“党委政府＞政府＞职能部门”［7］的差序性格局。从权威角度看，对于基层治理部门而言，上级党委政府具有实质权威，上级政府具有正式权威，而上级职能部门仅具有象征性权威［8］，在治理实践中，上级党委拥有极强的权威性。与此同时，上级党委掌握着人事、财政和行政等重要资源，且对各基层治理部门有着极强的影响力。这种权威性成为基层治理部门工作推进动力的重要来源。为了尽最大可能获取权威的推动力，基层治理部门陷入你争我夺的“戴帽竞争”［9］当中。久而久之，基层治理部门会逐渐形成把基层治理行政问题“包装”成政治问题的习惯，过分依赖上级权威推进工作，而非在法治原则给定的组织边界内实现自我能力的革新。相应的，对领导注意力的依赖，在不断地累积与循环中，逐渐固化成“思维定势”，进一步强化了领导注意力的争夺，造成注意力泛化，以至本来仅通过争取党委政府二三把手的批示就能获得强有力的推动力，然而由领导注意力争夺所导致的领导批示数量增多弱化了二三把手批示的作用，最后使得“只有一把手的批示才更有效果”［10］。

（二）注意力耗散：内部比较弱化工作合力

基层治理部门为了竞争上级领导的注意力，可能纷纷进行自我展示，展示本部门自身的战略重要性。一些基层治理部门通过形象美化进行自我强调，还有一些基层治理部门借助“哭穷”“报忧”等方式吸引注意力。在政党政治结构中，表达主体意愿和获取注意力的机会是不平等的。强势基层治理部门有更多捕获注意力的机会，且更易成功获取更多的领导注意力。在稀缺资源分配中取得优势地位的基层治理部门，会造成弱势部门的相对剥夺感，不利于团结氛围的生成。更进一步的，非良性的竞争增加了议题的多元与竞争，每一个议题都承载着一定程度的注意力，当竞争者数量由一个增加到数个时，领导注意力也将被分割成若干。每个基层治理部门基于自身目标和价值的偏好，他们为获取领导注意力会尽可能将自身最大化，加快注意力分割的速度，领导注意力的功能也将被削弱，进而各基层治理部门获得的工作推动力相对减少，向其他部门借力的程度相对减弱，弱化工作合力。

（三）注意力失焦：特殊利益对公共利益的损害

如果基层治理部门以非良性的竞争获得领导注意力，那么强势群体的利益被转移到上级部门的工作主流中，这可能会加强强势群体的特殊利益，而牺牲真正的公共利益。领导注意力竞争的逻辑理路是，某基层治理部门打造工作“亮點”，通过各种强化“问题”显著性和重要性，吸引领导注意力，一旦成功获取到领导注意力，这代表特殊利益的“问题”影响顺势扩大，成为普遍问题。然而，这一看似“普遍”的问题并不一定代表公众对基层治理的普遍目标和愿望。基层治理部门之间目标本应当是相互独立、互相补充的关系。许多基层治理部门的任务常常相互依赖，而整个党政结构之下的治理能力和水平的整体提升，无法判断主要归功于哪一个具体的部门或在多大程度上来自于哪一个部门，且治理的效能需要经过很长时间的检验才能证明。如果过分强调了某一个强势基层治理部门的“重要任务”，可能造成与其他弱势基层治理部门目标的冲突，甚至在很多情况下，这种对领导注意力的分配结果可能会对提升治理效能起到反作用。为此，一定意义上，可以说，“竞争文化天然地是公共利益的腐蚀剂”［11］。

三、制度、考核与价值：领导注意力分配失灵的克服路径

在开放的环境中，基层治理部门都尽力通过多样化的渠道竞相争夺领导者有限的注意力以及他们整合权力和资源的能力，地方党政领导动员相关责任主体将注意力集中于某项公共议题［12］，会进一步促使条块关系从分割走向协同，形成“块”对“条”的注意吸引、统筹协调与监督控制的实践图景［13］。针对每一时期治理侧重点的变化，基层治理部门通过何种方式获取领导注意力以及上级领导对注意力分配的实践均关涉到治理效能的实现，因此，需要持续集聚领导注意力，实现领导注意力的科学、合理配置，进而优化治理部门的决策方式，提高治理部门的决策能力。依据当下中国的党政结构特点，克服注意力泛化、耗散和失焦的问题，可从制度、考核与价值方面进行路径优化。

（一）完善制度建构，减少对领导注意力的过分依赖

基层治理部门所需要的政策或资源配置的优先性是建于领导注意力分配之上的，但这种优先性不应片面地取决于在领导注意力竞争中哪一方获胜，相反，这种优先性寻求争夺注意力背后的实质。政策或资源配置的优先权要以对注意力意义的主动阐释替代注意力争夺的被动开展，优化注意力竞争行为，减少基层治理部门对领导注意力的竞争。基层治理部门的一些工作之所以需要引起领导的重视才能推动，是因为基层治理部门的制度体系本身存在一定惰性。在治理工作过程中，基层治理部门在刚性治理框架内难以进行变通或创新，靠自身的力量难以实现良好的治理效能。制度的建构显得尤为重要。

一是要能够为基层治理部门赋予更宽松的创新空间和处理裁量权，减缓其对领导权威的依赖，如给予更多的特殊的人事安排权，在限定的治理事项范围内，可绕开党政体系内的层级管理模式，由基层治理部门直接管理相关的工作人员；二是明确基层治理部门的财政配套制度，增加灵活资金，给予其工作推动规范、有效的物质保障，以解决基层财政控制权被“架空”的问题；三是设置集中高效的动员程序，以督查制度保证治理实践全过程平稳运行。

（二）优化考核体系，构建领导注意力分配的合作环境

治理内容多元化的背景下，基层的治理事务往往具有复杂性，涉及多个基层治理部门，因而有效治理目标的达成需要多部门联动。在领导注意力的竞争中，从事基层治理的不同部门相互依存，相互竞争，它们所获取的领导注意力既影响了彼此又塑造了彼此。如何使领导注意力在基层治理部门竞争的力量之间推进合理的平衡并凝聚其力量，需要从优化考核体系入手，创造多元主体合作的环境。

一是注重考核体系的针对性。上级领导制定总括性的考评机制，落实到基层激励部门要体现各部门不同特征的考核指标，依据治理事务的轻重缓急，实施“分色”考核机制，即通过颜色变化来表达考核指标的重要程度，再进而增强考核的有效性。如红色代表本部门最重要、最关键、最核心的工作内容，蓝色代表其他部门的核心工作但与本部门密切相关的内容。二是考核指标中加入对“协同性”的要求，即通过联席会议精准化、细节化每个基层治理部门配合部门的工作任务与责任，在考核期末为相关基层治理部门协办、合作等情况评价打分。三是实现问责的全过程性，即让问责部门参与到工作推进过程中，实现过程中督责，促使基层治理部门相互协作贯穿工作始终。

（三）树立全局视野，明确领导注意力分配的价值取向

注意力本身也是组织决策者的稀缺资源，管理决策很大程度上受到管理者自身如何配置注意力的影响［14］。领导注意力的生产与其自身的方向性、前瞻性与敏锐性密切相关，因而为确保领导注意力分配的科学性与合理性，必须要坚持正确的价值取向和决策导向。十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出推进市域社会治理现代化的要求，并为完成这一任务指明了“把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”［15］的行动方案。这就意味着，领导注意力的分配必须深刻认识社会治理本质与推进治理现代化的使命，坚持用以人民为中心、以民生为根本的价值导向引领领导注意力的分配实践。一是在注意力分配的时间标准上，注重长期性，关注教育、医疗和生态等领域的发展问题；二是在注意力分配的空间标准上，注重全局性，任何时候都不能以某个特殊的基层治理部门的利益凌驾于公共利益之上；三是在注意力分配水平标准上，注重多维性，面向人民美好生活的需要，向更丰富、更多元精神生活的提供上倾斜。唯其如此，领导注意力才有可能在正确的方向实现有效配置，国家治理体系和治理能力的现代化才有可能在基层得以呈现。

参考文献：

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［7］練宏.注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析［J］.社会学研究，2016（04）：1-26+242.

［8］周雪光，练宏.政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例［J］.中国社会科学，2011（05）：80-96+221.

［9］练宏.注意力竞争——基于参与观察与多案例的组织学分析［J］.社会学研究，2016（04）：1-26+242.

［10］腾格里污染这种事不要总麻烦习大大［N］.新京报，2014-10-04;七常委去年560次批示“环保”，习近平批示17件［N］.北京青年报，2015-01-16.

［11］张康之.论从竞争政治向合作政治的转变［J］.浙江社会科学，2019（03）：22-30+155-156.

［12］原超.“领导小组机制”：科层治理运动化的实践渠道［J］.甘肃行政学院学报，2017（05）：35-46+126-127.

［13］罗湖平，郑鹏.从分割到协同：领导小组重塑条块关系的实践机制［J］.中国行政管理，2021（12）：121-125.

［14］刘景江，王文星.管理者注意力研究：一个最新综述［J］.浙江大学学报（人文社会科学版），2014（02）：78-87.

［15］中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［N］.人民日报，2019-11-06（001）.

作  者：上海交通大学马克思主义学院教授、博士生导师

责任编辑：张 波