昝林森 用心履职 用情为生态建言

耿国彪

昝林森是三秦大地林草科技的带头人。他用心、用情、用智慧令绿色在黄土高原不断蔓延。作为十三届全国人大代表，他认为选题要“准”、调查研究要“深”、建言献策要“实”是写出高质量议案建议的法宝。2023年，昝林森的身份发生了变化，成为新一届的全国政协委员。

从全国人大代表到全国政协委员，称谓变了，不变地是他用心用情履职，以科学家的视野为生态建设持续发声的动力和初心。全国两会召开前夕，全国政协委员，陕西省林业局副局长、陕西省林业科学院院长昝林森接受了绿色中国融媒体记者的专访。

自然保护地体系建设的现代化

我国自然保护地体系包括国家公园、自然保护区和自然公园。自然保护地由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护，目的是守护自然生态、保育自然资源、保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能，维持人与自然和谐共生永续发展。

数据显示，截至2019年年底，我国各类自然保护地已达1.18万个，总面积超过1.7亿公顷，占国土陆域面积18%。

“以国家公园为主体的自然保护地体系建设，在我国是一项‘前无古人的开创性工作，如何结合我国国情，实现科学、高效的现代化管理，是下阶段我们面临的新的重大问题。”昝林森说。

昝林森认为，我国自然保护地体系建设目前存在几个问题。

一是以國家公园为主体的自然保护地体系建设的相关法律法规不够协调统一。现行的《自然保护地条例》《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》等，各压一辙，条块分割，逻辑上不能自洽，与保护地整合优化后的新规定、新要求大相径庭。

“例如，《自然保护区条例》第十八条，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，而自然保护地整合优化要求‘三区变‘两区；该《条例》第二十六条，自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。但是中办、国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（十六）核心保护区内原住居民应实施有序搬迁，对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期。保护地整合优化的其它文件中也有逐步搬迁之规定。像这种法律与政策不一致、法律与技术规范不协调的情况屡有出现。”昝林森说。

二是在原来法律的框架下，我国分行业制定有一系列国家标准，这些标准重床叠屋、相互冲突，已不再适应新形势下的工作需要，而且为保护地管理造成了障碍。

“《GB/T 18972-2003旅游资源分类、调查与评价》将旅游资源分为8个主类，31个亚类，155个基本类型；《GB50298-1999风景名胜区规划规范》将风景资源分为两大类，8中类，74个小类。同属一个系统管理，但如此多杂的分类规定会使实施部门陷入迷乱。”昝林森说，《风景名胜区规划规范》规定了四重区划：一是功能区划，将整个风景名胜区区划为特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区、旅游服务区；二是保护区划，将整个风景名胜区分为一级保护区、二级保护区、三级保护区；三是生态区划，将整个风景名胜区划分为Ⅰ类区、Ⅱ类区、Ⅲ类区；四是景区区划，针对风景游览区又划分为核心景区、一般景区。如此多重区划，不可否认有其积极的一面，但往往将《规划》带入了不堪的境地。

三是不同行业之间的法律不相协调，甚至存在冲突。“多规合一”，首先应该是“多法共一”。农业法、森林法、野生动物保护法、水法、湿地法、退耕还林条例等十多部相关法律法规，应自洽互济，边界清晰，分合有序，系于一命，共为一体。独立中有关照，呼应中不掏扯。排除矛盾冲突，补齐短板和空白。

昝林森以《基本农田保护条例》第十六条为例指出，基本农田被合法占用以后，占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地。这里的“开垦”，并没有明确的指向和进一步的法律安排，往往将林地变成了“被开垦”的对象。他们工作中遇到的多起毁林问题均属于此类。

“该《条例》第十七条，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业。实际上，全国有很多水果大县，如苹果大县、猕猴桃大县、花椒大县等等，这些问题普遍存在，而且由来已久。如果真正要严格执行这一规定，在利益趋动下，群众有可能将目光转向林地。”昝林森说。

四是由于历史的原因，保护地范围区划欠科学、保护范围不完整的问题仍然存在。以行政界线作为保护地界的情况未能得到彻底解决；生态保护范围大、补偿范围小，生态限制多、生态补偿水平低的问题依然突出。水电、矿产等退出缺乏补偿资金等问题比较普遍。这些情况都不同程度地影响了保护地管理。

针对我国自然保护地体系建设的这些问题，昝林森给出了自己的建议：1.尽快出台《保护地法》，以法律为准绳协调保护地管理中出现的各种矛盾。2.尽快编制出台新的技术规程规范，形成协调一致的保护地管理法规体系。3.逐步理顺不同行业之间的法律冲突，形成逻辑自洽、相互协调的法律体系。4.正确处理“退出”与“调出”的辩证关系，严肃对待“开天窗”问题。

持续关注黄河流域生态保护

黄河是中华民族的母亲河。黄河流域是中华文明的重要发祥地，也是我国重要的生态屏障区域。近年来，昝林森一直关注黄河流域的生态安全问题，努力探寻黄河流域生态建设和民生福祉双赢的方案。今年他又带来了新的思考“关于促进黄河流域生态保护与乡村振兴融合发展的建议”。

昝林森认为，黄河流域的发展问题是“社会-经济-自然”复合系统的综合性问题。中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》为当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展擘画蓝图。“黄河流域重在保护，要在治理”。《中华人民共和国黄河保护法》的颁布为黄河流域依法治理提供法律保障。促进黄河流域生态保护与乡村振兴融合发展，肩负着生态文明建设和乡村振兴等国家战略的重大使命，具有重要时代价值和战略意义。

昝林森指出，目前黄河流域高质量发展主要面临五个问题：一是“三生”空间发展不协调。在黄河流域的“三生”空间结构中，生产和生活空间不断挤压着生态空间。生态环境质量在空间分布上有明显差异，高质量区主要位于青海南部三江源生态屏障区、内蒙古草原区；中质量和低质量区主要分布于甘肅和宁夏大部分区域、山西、陕西北部等经济和工业较发达区。农业、工矿生产用地和城镇生活用地挤压了绿色生态用地，密集的人口和不合理的产业结构导致土地利用强度超过生态利用承载力。

二是农村水环境风险突出。随着农村经济的快速发展和人口增长，水环境也随之恶化。乡镇企业的污水排放、化肥的大量应用、农药的不合理使用，导致农村面源污染加剧。除此之外，迅速发展起来的集约化养殖场的污染以及居民生活污水和废弃物的乱排乱堆等也对水环境造成了严重的污染。

三是流域生态环境脆弱。黄河流域是我国生态脆弱性较典型的国土空间。由于近20年来剧烈的人类活动，黄河上游面临自然湿地面积萎缩、工业农业面源污染、盐碱化严重、灌区水资源不足的问题。黄河中游水土流失最为严重。目前，黄土高原局部高密度植被现已出现退化现象，科学管理植物建设、巩固退耕还林还草成果仍是今后的重要任务。黄河下游河道坡降小，上中游水沙关系不协调极大影响了下游黄河安澜。

四是发生区域返贫风险大。黄河流域经济社会发展相对滞后，特别是上中游地区和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的区域。2020年脱贫攻坚战取得全面胜利以来，黄河流域脱贫人口和区域返贫风险较大，巩固提升脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。

五是产业发展内生动力不足。黄河流域涉及的九省区中，山东地处东部地区、河南位于中部地区，内蒙古位于北部地区，其他6个省区均位于西部地区，受区位条件、资源禀赋等因素影响，内部经济自西向东极不均衡。西部六省区，工业产业多集中于资源型密集型产业，缺少高附加值终端产品，技术密集型产业占比较低；此外，地区间或同一区域内关联产业间尚未形成有机联系，产业亟须进行补链、强链和延链建设。

昝林森委员建议：一要建立黄河流域“三生”空间综合调控体系。面对黄河流域发展困局，要加快推动流域发展总体规划和各类专项规划编制，探索具有地域特色、因地制宜的生态保护和高质量发展路径。二要推动水系统治理与美丽乡村建设融合发展。黄河流域水系治理应与美丽乡村建设深度融合，实现农村水环境系统整治。三要建立生态脆弱区动态评估体系与响应机制。未来黄河流域生态环境保护必须遵循因地制宜、分类施策，宜林则林、宜草则草、宜农则农、宜牧则牧的原则，尊重科学规律，循序渐进改善黄河流域生态环境。设计生态环境监测站网体系，评估不同类型生态系统质量、生态系统服务功能（生态系统生产力、碳固持等）和生态问题。统筹山水林田湖草沙系统治理，探索以自然恢复为主的生态脆弱区动态评估体系与响应机制。四要创新黄河流域乡村振兴体制机制。一是建立涵盖“生态—资源—环境”全要素的流域监测体系、流域综合协调机制和立体化多元化的流域生态补偿机制。二是从产业、人才、文化、生态、组织等五个方面构建评价体系，逐步开展乡村振兴的系统评价和科学考核试点。三是探明生态脱贫成果与乡村振兴有效衔接的“卡点”，确定“卡点”问题关键障碍，建立生态脱贫成果与乡村振兴有效衔接体制与机制和政策体系。五要促进能源技术和绿色富民产业协同创新。黄河流域各区域优势资源与支柱产业具有较大差异，应严格遵循主体功能区差异性发展思路，从地区实际出发，从传统产业转型升级和新兴支柱产业培育壮大两方面着手，探索具有区域特色的高质量发展路径，降低产业同质化倾向，促进合理产业布局及分工体系形成。