财政分权的影响分析

黄涛

中国式财政分权是我国重要的制度之一，也是推动我国经济高速发展的主要动力。笔者认为，关于财政分权的研究主要集中在以下四个方面。

一、财政分权与经济增长

相比于中央政府，地方政府与当地居民联系更加密切，对当地居民的偏好更加了解，能够更加精准地提供公共产品，提高效率。中国经济30多年的持续高速增长离不开中国的财政体制，中国式财政分权赋予了地方政府剩余索取权，同时，中央建立了一套以GDP为主导的晋升机制，这极大地刺激了地方官员的积极性，加大对经济发展的投入，最终实现中国经济高速增长。

财政分权与经济增长关系的研究最早追溯到20世纪末，如林毅夫（2000）研究发现，中国式财政分权能提高经济增长率。而对于中国式财政分权能否促进经济增长，学术界尚未形成统一的结论。

王永钦等（2007）认为政治集权与经济分权相结合，为经济发展提供了动力，但也出现了地区间恶性竞争导致市场分割、城乡居民收入差距拉大等一系列问题，这在一定程度上抑制了未来经济增长的速度；王文剑、覃成林（2008）利用省级面板数据，实证发现受非农产业和非国有经济发达程度的影响，在东部地区，财政分权能够促进经济增长，而在中西部地区，财政分权则抑制经济增长；余泳泽、刘大勇（2018）研究发现，中国式财政分权能够促进全要素生产率水平的提高，同时也带来一系列问题，例如改变市场资源配置，阻碍社会技术的提高。

二、财政分权与地方财政收入

（一）财政分权对地方财政收入的影响。为了更好地实施分税制，中央实行了转移支付制度，这保证了地方政府当期的财政收入不会发生大幅减少，但这一政策也造成了地方政府，尤其是中西部欠发达省份，过度依赖中央政府转移支付。

（二）财政分权对以土地财政为代表的财政收入的影响。分税制实施后，地方政府的财政收入和财政支出间存在巨大缺口，为了缓解财政压力，地方政府开启了“占地竞赛”，通过拍卖、出让土地来快速获取财政资金（罗必良，2010）。目前，“土地财政”已经成为我国地方政府的一种普遍现象。

（三）财政分权对非税收收入的影响。目前学术界对该问题尚未形成统一的结论，王志刚、龚六堂（2009）利用省级财政数据，分别测算收入分权和支出分权，发现支出分权能够促进非税收收入，而收入分权则会抑制非税收收入。王佳杰等（2014）通过构建地方政府财政收支决策模型，发现提高财政收入分权水平，提升地方收入自给率，能够抑制地方对非税收入的依赖，这与王志刚、龚六堂的研究发现相一致；白宇飞、杨武建（2020）以2012—2017年的省级数据为样本，运用广义矩估计（GMM）回归方法以及建立空间计量模型，研究发现，地方政府会展开横向策略博弈，财政分权程度的提高会促进本地区以及相邻地区的非税收收入的增长。

三、财政分权与地方财政支出

（一）财政分权对地方政府支出规模的影响。郭庆旺、贾俊雪（2010）利用1997—2005年间的县级面板数据进行實证分析，研究发现财政支出分权会促进县级政府支出规模扩大，而财政收入分权则恰好相反。

（二）财政分权对地方财政支出结构的影响。在财政分权的影响下，地方政府会展开竞争，从而导致地方政府的财政支出结构会发生扭曲，支出结构重基本建设而轻人力资本投资和公共服务（傅勇、张晏，2007）。

（三）财政分权对地方财政支出效率的影响。分税制改革后，东部和西部的财政支出效率有较大的提高，而中部地区的财政支出效率基本没有改善，总体而言，中国地方政府的支出效率在逐步提高。

四、财政分权对大气污染的影响

关于财政分权与大气污染的关系，学者主要有两种观点。第一种观点认为，财政分权不利于大气污染的改善。孙静等（2019）通过建立Tobit模型，研究发现财政分权程度与大气污染治理效率存在明显负向关系，这主要是因为地方政府为了吸引流动资本，降低企业准入标准，导致高污染企业入驻，大气污染排放物不断增长；郭志仪、郑周胜（2013）利用1997—2010年省级面板数据探索财政分权、官员晋升与环境污染三者的关系，结果表明，随着财政分权程度的提高，一方面地方政府会在经济增长的过程中获取更多的财政收入，另一方面也会导致地区工业“三废”排放量增长；刘建民等（2015）基于272个地级市数据的异质性与动态效应分析，发现财政分权会加剧环境污染；田建国、王玉海（2018）通过构建空间计量模型，研究发现地方政府在治理碳排放时存在“搭便车”心理，财政分权程度的提高不仅会提高本地区的碳排放，也会加剧相邻省份的碳排放。

第二种观点认为，财政分权有利于抑制大气污染，提高环境质量。Esty（1996）认为财政分权有利于提高各层级政府的工作配合，分层级监控，层层把控，从而提高污染治理效率；Rivera-Batiz（2002）认为地方政府部分存在寻租行为，而财政分权能有效减少寻租行为，推动技术创新，最终实现经济增长的同时，环境污染较少；谭志雄、张阳阳（2016）运用环境投入产出模型对中国财政分权与环境污染之间的关系进行实证分析，研究发现，财政分权度高的东部地区能够获取充足的环保资金去控制环境污染，而财政分权度较低的中西部也会因为高昂的环境治理成本，难以承接东部的产业转移去发展经济；也有部分学者认为，财政分权与大气污染并不是简单的线性关系，徐辉、杨烨（2017）利用STIRPAT模型，发现财政分权度的提高先使环境污染改善，然后又使其恶化，即两者之间存在“U”形关系。

本文认为，财政分权会加剧大气污染，不利于环境质量的改善。自1994年中央实施分税制以来，我国形成了政治集权、经济分权的局面。中国式财政对大气污染的影响主要是通过以下两种途径：

第一，官员晋升激励。首先，中央建立了一套以GDP为主的考核晋升机制，地方官员为了在有限的执政期间获取晋升机会，会大力发展本地区的经济。然而，在发展本地区的经济时，地方政府会实施保护主义，这不利于地方政府的合作，难以提高效率。对于减少环境污染这种具有正外部性的行为，如果政府间都有“搭便车”的心理，只会导致地方政府互相推卸责任，环境污染不断加剧。其次，对于落后的中西部地区来说，由于缺少良好的经济基础，无论怎么发展都追不上发达地区。为了获取晋升机会，地方政府可能会采取破罐子破摔的方式，通过降低环保标准，吸引其他发达国家和地区转移的高污染企业入驻。因此，财政分权会通过官员晋升激励促进当地经济发展，从而对环境造成污染。

第二，经济利益激励。首先，分税制改革后，地方政府只享有部分税收的减免权和征收权，导致地方政府的税收收入大幅减少。在这种情况下，地方政府还要负责本地区的教育、医疗、社会保障和环境保护等财政支出。为了增加财政收入，地方政府间就会展开竞争，通过降低实际税率和财政返还等手段，吸引更多的资本流入本地区。同时，面临巨大财政压力，地方政府也会通过拍卖、出让土地等手段来换取财政资金，“土地财政”已经成为地方政府的一种普遍现象。因此，在增加财政收入的过程中，可能会导致环境污染的加剧。从财政支出方面分析，地方政府需要平衡好直接资本支出（如基本建设支出）和公共支出（如环境保护支出）。地方政府可能会有以下两个选择：1.通过增加公共支出来提高当地的公共服务供给水平，吸引更多的企业入驻。2.通过增加直接资本支出，完善设施，降低企业的经营成本。但是中国式财政分权体制，由于地方官员的执政时间有限，他们往往会选择第二种方式。对于环境保护、社会保障和教育等领域，往往会被地方政府有所忽略。其次，由于公共物品具有非排他性，如果某一地方政府增加公共服务支出，那么该政策可能会对相邻地区产生有利的影响。例如某地方政府实施碳减排政策，并提高环境保护支出，那么这项支出政策也会减少相邻地区的碳排放，相邻地区就会相应减少环保支出。此时，为了弥补公共服务的供给不足，政府会通过提供廉价土地、降低环保标准，甚至纵容企业的污染行为，以此降低企业经营成本，吸引企业入驻。因此，财政分权会通过经济利益激励，改变地方政府财政支出行为，进而导致环境污染加剧。