应对养老基金缺口的城镇职工社保养老基金可持续发展对策

蔡维秩

摘 要：老龄化带来的城镇职工养老保险基金缺口问题，是影响目前社保养老基金健康可持续发展的重要因素。为探究养老金缺口背景下养老基金可持续发展的对策，文章基于人口老龄化视角，以目前养老基金运行现状为背景，分析城镇职工养老保险基金与人口因素、老龄化因素的相互关联影响，并基于人口与养老基金发展趋势对养老金缺口进行预测分析，并结合分析结果从养老保险基金收入、支出、保障机制、缺口应对等几个方面提出针对性的对策建议。

关键词：老龄化养老保险养老金缺口 可持续发展

中图分类号：F840.67

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）05-293-03

2020年全国第七次人口普查的数据显示，全国60周岁及以上人口2.64亿，占比18.70%，较第六次人口普查时上升5 .44%，其中65周岁及以上人口数量为1.91亿，占总人口数量的13.50%。结合近几年我国人口出生率、死亡率的发展趋势分析，年龄结构发生巨大转变，进而带动老龄化问题日趋严重。老龄化问题在城镇职工养老保险发展上带来的显著影响，就是养老金缺口问题日趋严峻。这必然使得城镇职工养老保险基金可持续性发展的相关研究成为迫切的课题。

一、我国城镇职工养老保险基金运行背景

从人社部发布的《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》所披露的相关数据来看，截止2021年底，我国城镇职工基本养老保险参保人数为48074万人，其中参保职工34917万人，参保离退休人员13157万人，均较往年显著增加。而从养老基金的运行情况看，虽然城镇职工养老保险基金结存呈现上涨趋势，但上涨幅度与趋势是放缓的。尤其以近5年的发展情况来看，2020年城镇职工养老保险基金结存显著下滑，2021年虽有所提升，但仍低于2019年。由此可见，我国城镇职工养老保险基金面临严峻的压力。

从数据统计的结果来看，我国城镇职工基本养老保险参保人数增长率略低于参保离退休人数的增长率，而随着人口老龄化的持续发展，离退休人数增长率将显著高于参保职工人数增长率，这也是老龄化对养老保险基金发展带来的现状影响，也是造成养老金缺口的主要影响因素。

二、城镇职工养老基金缺口分析

（一）养老基金收支与缺口

从历年的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》的相关统计数据整理分析可知，我国城镇职工基本养老保险基金的收入与支出规模均逐年增长，城镇职工参保人数、离退休人数的规模也均呈增长趋势，而且离退休人员的养老金也呈现增长趋势。仅从养老保险收入与支出的对比来看，以2020年为例，全国城镇职工基本养老保险基金总收入为44376亿元，总支出为51301亿元，其中出现了6925亿元的差额缺口，而这个缺口则需要通过养老基金结余进行垫付，然后再以财政补贴、基金运营等途径来补足。从目前的发展趋势来看，如果每年都存在一定的养老金缺口需要养老基金结余来垫付，尤其是在老龄化曰趋严峻的背景下，养老基金终究会“入不敷出”。

具体来看，目前我国城镇职工基本养老基金收支与缺口呈现以下特点：一是基金当期结余主要靠政府财政补贴来实现，但随着老龄化导致的离退休职工数量增速的加大，财政补贴趋势不断上升。由此可见目前我国城镇职工基础养老保险基金结余主要依靠政府财政补贴。而提出财政补贴因素后，基金缺口显著。二是从各省份的实际情况来看，目前城镇职工基本养老保险基金在剔除财政补贴后，大部分存在养老金缺口的问题，而且这个问题较为严峻。三是不仅宏观整体上城镇职工基本养老保险基金收支不均衡的问题存在，在个人账户层面。也存在较为显著的缺口问题，空账运行问题较为严峻。

（二）基本养老基金收支与人口因素的关系

人口数量、人口结构等因素与城镇职工基本养老保险基金收支具有直接的关系。有学者研究认为。养老保险基金收支、缺口等与生育率之间存在直接关系，生育率每上升1‰。则养老基金收入提升约0.89%，而养老基金支出则减少约0.0001%，而且还能够减少1.08%的养老金缺口：生育率每下降1‰时，养老金缺口则会增加1%：从死亡率的视角来看，城镇职工死亡率下降5%时，个人账户养老金缺口比例将上升1.33%，而城镇职工死亡率上升5%时，个人账户养老金缺口则下降1 .27%。由此可知，我国城镇职工基本养老保险基金收支、缺口与生育率、死亡率等人口因素具有显著的关系，生育率提升则养老金缺口减少，生育率下降则养老金缺口增加，同时死亡率上升也会导致养老金缺口增加。

从目前我国人口普查、各省市人力资源统计的相关数据来看，虽然我国放开了生育政策，但受到综合因素的影响，适应人口的生育意愿并不高，而且生育率呈现逐年下滑趋势，且下滑的幅度较大。但随着生活水平、健康意识、医疗水平等提升，我国人口的寿命显著延长，死亡率下降。综合起来，我国老龄化问题严重。人口结构的平衡被不断打破，这是造成城鎮职工基本养老保险基金缺口的重要原因。

（三）养老基金缺口预测

以目前我国城镇职工基本养老保险基金运行的现状和趋势来看，随着我国老龄化问题的加剧。以及生育率显著下滑的趋势下，城镇职工基本养老保险金缺口将逐渐扩大。有学者预测，2030年我国城镇职工基本养老保险金当期缺口约为1874亿元，而至2040年，养老金当期缺口可能至峰值，约为5980亿元。随着老龄化问题的加剧，城镇职工基本养老基金个人账户超支也将呈现曰趋严峻的趋势，虽然目前我国在试点延迟退休的政策，但随着寿命的延长，离退休职工的平均余寿也在延长，这对个人账户的支出带来显著影响。此外，受到各地经济发展水平、出生率、死亡率、人口流动等因素的影响，地区间的城镇职工基本养老保险基金缺口也存在差异性，而且这个差异也会越来越显著。

在不同的条件下，我国城镇职工基本医疗保险基金缺口也会呈现不同的发展趋势。

一是基于目前我国现行的养老保险制度，如果不对现行养老保险制度做出任何修正的话，城镇职工基本养老保险基金结余将在2035年开始出现下滑趋势，政府财政补贴的压力将越来越大，而且随着人口老龄化的加剧，城镇职工养老金收入迅速收缩，养老金支出则快速增加，进而加大养老金缺口。

二是从延长退休制度的视角来看，由于目前我国正在试点的是递进性的延迟退休，当城镇职工退休延迟到男性65周岁、女性60周岁后，城镇职工基本养老保险基金收支结余将会出现一定的增加，基金收支的转折点也将推迟，但随着老龄化问题与生育率问题的加剧，养老金缺口问题依然会出现，只是延迟退休政策能够一定程度上推迟与缓解养老金缺口问题的发展。

三是提高养老金替代率的视角，结合我国“十三五规划”中提到的“养老金替代率提升至60%”的目标，由目前的45%左右至60%，必然会影响城镇职工基本养老金收支发展趋势。当其他参数都保持不变时，如果提升养老金替代率至60%，则城镇职工基本养老基金结余会显著变小，进而导致养老金缺口问题突出，给养老金带来“收不抵支”的压力。

四是将延迟退休制度与提高养老金替代率同时实施的情况下。对城镇职工养老保险制度进行全面改革优化。那么养老保险基金收支将在一段时间内保持一个相对稳定的状态。从更长远来看。如果通过各种政策刺激生育率的提升。那么我国城镇职工基本养老保险基金收支将能够保持一个相对健康稳定的发展趋势，能够有效应对人口老龄化给养老保险基金带来的压力。

三、养老保险基金可持续发展对策

（一）养老保险收入对策

从前文的分析可知，我国城镇职工基本养老保险基金收入主要受到三个方面因素的影响，即职工年龄、职工工资收入水平、缴费基数。一是我国人社部门要结合宏观实际，加快推行延迟退休制度，通过延迟退休制度来减少年龄因素带来的不利影响。从代际转移公式“养老保险费年缴费额×缴费年数=退休金×退休年数”可知，随着职工寿命的增加，养老金缺口加剧，而延迟退休则能够有效缓解这一问题。延迟退休制度的实施需要循序渐进，要充分考虑企业实际，而且还要通过提高退休待遇等措施抵销延迟退休给职工带来的不利影响。二是要加快城镇职工工资制度改革，通过工资制度改革来提升职工的工资收入水平，制定科学、规范的工资制度，进而扩大养老保险基金的缴费基数。三是提高平均缴费基数，研究表明，城镇职工工资收入水平越高，其缴费基数就越高。因此各地政府应结合当地实际情况，通过各种政策提升地区经济发展水平，想办法提高地区的平均工资水平。

（二）养老保险支出对策

养老保险基金支出受到人口结构、退休年龄等因素的影响，因此一方面要通过优化人口政策来不断改善当前我国人口结构的合理性。城镇职工基本养老保险制度的长远发展要立足于人口结构改善上，各级政府应基于当地经济发展实际水平，人口结构现状与发展趋势等因素，继续推进生育政策的调整，对于有条件的家庭应给予适当的、科学的生育鼓励，为二胎家庭、三胎家庭提供更为完善的社会福利保障，以政策鼓励、政策支持、政策奖励等方式提升生育率。另一方面，要进一步完善退休制度，加大退休监管，尤其是避免“低领退休”等问题的出现。各地要严格遵守人社部提出的“退休人员年龄和其他条件的相关规定”。严格把握退休流程，加强对退休人员的资格审查。不仅如此，还应加快推进延迟退休制度的研究与实施，选择最科学、最合理的延迟退休制度实施方式。此外，政府相关部门还应进一步健全养老保险基金支出制度，包括养老保险基金的流向与用途管理制度等。

（三）保障机制对策

要提高城镇职工基本养老基金管理水平，进行科学合理的投资，通过获得投资收益来弥补养老金的收支缺口。城镇职工基本养老基金的投资管理中，要严格地遵循三个原则，一是安全性原则，这是养老基金投资管理的首要因素，包括本金安全与基金回收及时两个方面：二是收益率合理性原则。要在安全性与盈利性之间寻找一个均衡点，确保安全的前提下获得合理的收益：三是多元化原则，即在确保安全性与合理收益率的前提下，政府与金融机构共同推进养老基金的多元化投资，拓宽基金投资渠道。在实践操作中，可选择银行存款、购买国债、投资基础设施建设、进入资本市场等途径，要结合实际合理选择。此外，在强化城镇职工基本养老保险管理的保障机制建设中，要加强法制建设，以法律法规的形式保障养老保险基金的科学、健康、可持续发展。

（四）缺口应对建议

解决城镇职工基本养老保险金缺口问题是促进基金可持续发展的根本，目前我国城镇职工基本养老保险金缺口的出现是由多个因素造成的，这就需要从养老金缺口的原因分析入手，找到最直接的影响因素，然后进行改善。

要通过各种政策保证缴费人数的稳定增长，可通过三个方向加大力度，首先是在“全面二孩”政策的基础上加快“全面三孩”政策的实施。以及相关配套促使的落地，在医疗、教育、社会保障、就业以及其他鼓励性措施等方面出台明确的实施细则；其次是加快实施延迟退休政策，逐步延迟退休年龄；最后要扩大城镇职工基本养老保险参保率，通过各种监管、鼓励等政策，保证企业为就业者缴纳养老保险，鼓励自由职业者、个体工商户等“应缴尽缴”“愿缴尽缴”。此外政府应加大就业支持力度，提高就业率，从而提升养老保险缴费人数。

社保部门积极寻求专业金融机构的合作，提高养老保险基金的投资规模和收益率，利用金融机构的投资专业性，确保养老保险基金的安全性与收益率。要坐实城镇职工基本养老保险基金个人账户，避免个人账户的空账运行。要加快落实全国基本养老保险基金并轨方案，实现城镇职工基本养老保险基金全国统筹。

在当前我国社会人口老龄化不断加剧的背景下，要科学面对养老金缺口问题，从问题分析中抓住核心。進而在人口结构、退休年龄、就业率、缴费基数等方面研究养老基金可持续发展的对策。

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