深沪两地居民健康政策比较分析

邹思思 文庭孝 盖彦蓉 谭政

[摘要] 為贯彻落实党中央关于“健康中国建设”的重要指示精神，响应“健康城市建设”的号召，本文针对深沪两地居民健康政策的数量、内容和所设指标体系进行比较分析。分析发现：两地发布的管理办法类政策数量相近，但战略规划类政策数量不一；两地健康政策均分为7类，但侧重领域有区别；两地政策所涉举措大部分相同，但仍有各自特色；两地所设健康城市指标体系一级指标相同，但二级指标有明显区别。基于以上分析结果，对深圳市居民健康政策提出两点建议：一是深圳市应多重视居民心理健康，完善心理健康服务机制；二是参考健康上海建设部分评价指标，完善深圳健康城市评价指标体系。

[关键词] 深圳；上海；居民健康；健康政策

[中图分类号] R192   [文献标识码] A      [DOI] 10.3969/j.issn.1673-9701.2023.09.021

Comparative analysis of health policies of residents in Shenzhen and Shanghai

ZOU Sisi1， WEN Tingxiao1， GAI Yanrong2， TAN Zheng2

1.Department of Biomedical Informatics， School of Life Sciences， Central South University， Changsha 410013， Hunan， China；2.Big Data Department， Shenzhen Health Development Research and Data Management Center， Shenzhen 518106， Guangdong， China

[Abstract] To implement the important instruction of the Party Central Committee on "building a healthy China" and respond to the call of "building a healthy city"， this paper compares and analyzes the number， contents and indicator system of the policiers in the field of residents' health policies in Shenzhen and Shanghai. The analysis found that the number of management measures and policies issued by the two places was similar， but the number of strategic planning policies was different; The health policies of the two places were divided into seven categories， but the focus areas were different; Most of the measures involved in the two policies were the same， but still had their own characteristics; The first-level indicators of the healthy city indicator system in two places were the same， but the second-level indicators were significantly different. Based on the above analysis， two suggestions were put forward for Shenzhen residents' health policy： first， Shenzhen should pay more attention to residents' mental health，improve the mental health service mechanism; The second was to improve the evaluation index system of Shenzhen's healthy city by referring to some evaluation indicators of the construction of healthy in Shanghai.

[Key words] Shenzhen; Shanghai; Health of residents; Health policy

居民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将维护居民健康摆在突出位置。2019年，《健康中国行动（2019-2030年）》为推进健康中国建设提出明确行动指南[1]。上海和深圳两市迅速响应建设健康中国的号召，将居民健康放在优先发展的战略地位。鉴于两市在经济发展水平、劳动力结构、居民健康素养等方面具有可比性，本文选择近5年来深沪两市制定的居民健康政策，从数量、内容和指标体系等方面进行比较，期望为我国其他城市居民健康政策制定提供参考。本文所涉及政策的发布时间为2017年1月10日至2022年6月10日，均取自两市卫生健康委员会官网和两市政府官网。

1  居民健康政策比较

本文将相关政策根据其性质划分为两大类：一是战略规划类，工作要点、工作规划、实施方案、政策解读、行动计划等；二是管理办法类，实施办法、实施意见、实施细则、工作规范、工作标准等。其中，管理办法类政策按其业务性质又分为7类，分别为计划生育监督管理、医疗医药监督管理、疾病控制监督管理、卫生监督管理、中医监督管理、社区健康监督管理和互联网医疗监督管理[2]。

1.1  健康政策数量比较

1.1.1  战略规划类政策数量比较  深圳出台32个，上海出台81个，是深圳的2倍多，且政策涉及面较深圳广。两市每年均发布当年卫生计生工作要点；上海市每年还发布包括计划生育事业、妇幼健康、疾病预防、职业健康及中医药事业发展等专项规划[3]。

1.1.2  管理办法类政策数量比较  深圳市出台47个，上海出台58个。两市政策均涉及计划生育监督管理、医疗医药监督管理、疾病控制监督管理、卫生监督管理、中医监督管理、社区健康监督管理和互联网医疗监督管理[4]。

1.2  居民健康政策内容比较

1.2.1  战略规划类政策内容   2017年，深圳市重点推进深圳市中醫“治未病”工作，确立全市初步建立中医预防保健服务提供体系框架的工作目标[5–7]。上海市则多点推进，制定包括中医药、妇幼保健、全民健康、护理事业发展等在内的工作规划，全面推进该市卫生健康事业的发展。2018至2019年，深圳市继续推进中医药健康文化建设，评审中医重点专科建设，并关注互联网医疗健康的发展[8–11]。上海市则颁布母婴安全及儿童健康行动计划，着力提高上海市儿童健康素养，更好地保障妇幼健康[12-14]。2020年后，深圳市将为健康中国打造样板，着力开展全市性健康促进运动，推动健康教育与健康促进事业的发展[15-16]。上海市实施“健康上海行动”，推进长三角卫生健康一体化、老龄事业发展、现代医院管理制度建设和互联网医护服务等发展。

1.2.2  管理办法类政策内容  ①计划生育监督管理。深圳市专门出台政策打击非法终止妊娠行为[17-18]。上海市则较关注孕产妇保健工作，对当地多胞胎特殊困难家庭给予经济帮扶，对计划生育特殊家庭提供心理健康服务。②医疗医药监督管理。深圳出台医学重点学科建设及引进医学人才的管理办法，上海则出台规范医疗美容机构主诊医师政策，并对药品使用信息系统进行规范管理。③疾病控制监督管理。两市均出台公共场所控烟条例和医疗急救条例，并对心理健康服务进行规范管理。上海市制定新生儿先天性心脏病筛查工作管理方案，规范遗传咨询技术服务，出台传染病防治管理办法和实施细则。④卫生监督管理。深圳市对托育机构进行统一登记和备案，制定应对突发性公共卫生事件应急方案。上海市则针对职业健康、饮用水、消毒卫生、实验室生物安全、放射卫生及医疗废弃物等制定行政处罚裁量基准。⑤社区健康监督管理。深圳市对社区健康服务机构的功能和标准进行规范，出台智慧健康社区建设标准，制定对家庭医生和家庭病床的管理办法。⑥互联网医疗监督管理。深圳市试点开展互联网处方药销售，发展在线医疗。上海市则开通互联网医院诊疗业务，并出台专门的互联网医院管理办法。⑦中医监督管理。深圳市对中医医院设置、名优中医管理进行规定；上海市制定中医药传承教育管理办法，并对不同类别执业医师开展中医诊疗活动进行规定。

2  两地居民健康政策保障措施比较

①深圳市关注居民健康服务体系建设，建立“一老一小”照护服务体系，创建“健康细胞”，建设普惠托育服务体系，建立家庭医生守门人制度，将全生命周期居民健康管理制度作为提高居民健康水平的手段之一，出台智慧健康社区、智慧家庭病床服务规范，推动智能健康监测设备的应用。②上海市保障措施涵盖职业健康、食品安全、药品供应保障、政务公开、干部医疗工作、合作交流等方面。为保障外来务工人员健康，上海市加强职业健康技术支撑体系建设，依托“一网通办”平台，推进职业健康“一件事”服务，推进职业病防治机构升级达标。上海市还较为关注食品安全标准建设和食品安全风险监测评估。由此可见，上海市比深圳市更关注对外的合作交流和对内的预防保健。

3  两地健康城市政策所设评价指标体系比较

3.1  健康水平指标

深圳市下设6个二级指标，上海市仅有4个。其中人均预期寿命、婴儿病死率和5岁以下儿童病死率3个二级指标相同，且深圳市均给出具体目标数值，上海市则将目标数值设定为“保持发达国家水平”。发达国家水平之间也有参差，上海市在该指标上指向较为模糊[19-21]。

深圳市将孕产妇病死率纳入监测范围。按世界卫生组织的标准，孕产妇病死率是衡量公民健康水平的三大指标之一。深圳市还将国家学生体质健康标准达标优良率作为考察健康城市的指标之一，为未来居民健康水平的整体提升奠定基础。此外，深圳市还将城乡居民达到《国民体质测定标准》合格以上的人数比例纳入考察范围。上海市则选取人均健康预期寿命作为监测指标。“人均健康预期寿命”是一个相对数，估算的是一个人在完全健康状态下生存的平均年数。

3.2  健康生活指标

深圳市下设5个二级指标，上海市有4个。其中居民健康素养水平和经常参加体育锻炼人数比例是两市共同指标。世界卫生组织研究表明：健康素养与健康水平密切相关，提高公众健康素养可有效减少健康不公平。深沪两市预计2030年居民健康素养水平≥40%，但深圳2022年就要实现居民健康素养水平≥35%的目标，上海期望是在2020年实现健康素养水平≥25%。经常参与体育锻炼的人数比例的大小可直接反映全民健身程度的高低。《“健康中国2030”规划纲要》提出，至2030年15岁以上人群吸烟率要降低至20%。

上海市将人均体育场地面积和参加健康自我管理小组的人数作为监测居民健康生活的重要指标。“人均体育场地面积”是指体育場地面积的人均占有量。上海2020年和2030年对该指标设置的目标是2.4cm2和2.8cm2。“参加自我健康管理小组的人数”是上海于2007年提出的特色健康措施之一，上海爱卫办每年在全市所有社区大规模推广市民健康自我管理小组项目，通过有组织、分类别的健康科普教育提高市民慢病防控意识和健康生活管理技能。参与自我健康管理小组的居民人数越多，说明健康生活方式普及的程度越大。

3.3  健康服务与保障标准

深圳市设有9个二级指标，上海市有6个。其中每千常住人口执业医生数、每万常住人口全科医生数、个人卫生支出占卫生总费用的比重和重大慢性病过早病死率4个二级指标相同。2016年我国颁布《“健康中国2030”规划纲要》，重大慢性病过早病死率已成为我国慢性病防控工作评价的重要指标[5]。

3.4  健康环境指标比较

深圳市设有5个二级指标，上海市有6个。其中空气质量优良天数比例、重点食品监测合格率、药品评价性抽检合格率、水环境健康4个指标一致。在第一指标方面，深圳市目标≥97%，上海≥80%。食品和药品抽检合格率方面，两市目标均约98%。公园绿地服务半径覆盖率为深圳特色指标，指5000m2以上的公园绿地按照500m的服务半径计算覆盖居住用地的百分比。该指标值越高，代表居民享有更多休闲绿地，是当地健康环境良好的重要体现。

上海市的2个特色指标是绿化覆盖率和耕地利用率。“建成区绿化覆盖率”指城市建成区的绿化覆盖面积占建成区的百分比，反映一个城市绿化覆盖建设水平的直观数据，上海市该指标的设置目标是到2030年≥42%。“受污染地块及耕地安全利用率”指受污染耕地安全利用率和受污染地块安全利用率。

3.5  健康产业指标比较

深圳市的健康产业主要指生物医药产业，上海市的健康产业是指健康服务业。两市在健康产业范围上有交叉但不完全一致。生物医药产业主要指研究和制造药物的产业；健康服务业范围较广，涉及医疗服务、保健用品、保健食品、健身产品等。在健康产业指标的衡量上，深圳的标准是产业增加值的绝对值，而上海是产业增加值占该市国民生产总值（gross domestic product，GDP）的比例。

4  讨论

根据两市相关政策对比分析，现对深圳在健康城市建设指标和居民健康政策方面建议如下。

4.1  重视居民心理健康，完善心理健康服务机制

心理健康是人民健康的重要组成部分，《“健康上海2030”规划纲要》对居民心理健康进行相关部署，提出“以抑郁症、焦虑症等常见精神障碍”为重点，加强对重点人群的心理健康服务，完善严重精神障碍患者服务管理体系，建设市级心理危机干预平台，提高突发事件心理危机干预能力，推进心理健康咨询点建设等措施。

4.2  完善健康城市评价指标体系

作为人口老龄化速度快、人口健康压力大的发展中国家，健康中国要实现“不仅要活得长，更要活得健康”。在“健康服务与保障”下增设“每千常住人口注册护士数”指标，在“健康环境”下增设“受污染地块及耕地安全利用率” 指标。总之，根据新形势下的发展需求，要不断完善健康城市评价指标体系。

[参考文献]

[1] GaWC-The World According to GaWC 2020[EB/OL]. （2020–08–21）[2022–07–05]. https：//www.lboro.ac.uk/ microsites/ geography/gawc/world2020t.html.

[2] 上海卫生健康工作会议今召开疫情防控常态化将推进8项重点工作[EB/OL]. （2021-02-25）[2022-07-05]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1692664030348957527&wfr=spider&for=pc.

[3] 深圳市卫生健康委员会. 深圳居民健康白皮书（2020）[R]. 2021： 34.

[4] 深圳市卫生健康委员会. 市卫生计生委关于印发《深圳市区域卫生规划（2016-2020年）》的通知[EB/OL]. （2017-06-20）[2022-07-17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ghjh/ zxgh/content/post_3137678.html.

[5] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发深圳市基层中医药服务能力提升工程“十三五”行动计划实施方案的通知[EB/OL]（2017–10–18）[2022–07–17].http：//wjw.sz. gov.cn/xxgk/ghjh/zxgh/content/post_3137674.html.

[6] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发深圳市推进中医“治未病”工作三年行动计划的通知[EB/OL]. （2017–10–18）[2022–07–17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ ghjh/zxgh/content/ post_3137662.html.

[7] 深圳市衛生健康委员会. 关于印发深圳市中医“治未病”服务体系建设实施方案的通知[EB/OL]. （2017–10–18） [2022-07-17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ghjh/zxgh/content/ post_3137668.html.

[8] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发深圳市2019年中医药工作要点的通知[EB/OL].（2019-04-10）[2022-07-17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ghjh/zxgh/content/ post_3137640. html.

[9] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发深圳市中医重点专科建设项目评审管理工作方案（2019–2023年）的通知[EB/OL].（2018–08–03）[2022–07–17]. http：//wjw. sz.gov.cn/xxgk/ghjh/zxgh/content/post_3137645.html.

[10] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发深圳市中医药健康文化推进行动计划（2018–2020年）的通知[EB/OL]. （2018–03–05）[2022–07–17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ ghjh/zxgh/content/post_3137657.html.

[11] 深圳市卫生健康委员会. 市卫生计生委关于印发深圳市2018年卫生计生工作要点的通知[EB/OL]. （2018–02–08）[2022–07–17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ghjh/ fzgh/content/post_3139688.html.

[12] 上海市卫生健康委员会. 关于印发《2019年上海市妇幼健康工作要点》的通知[EB/OL]. （2019-03-13） [2022-07-17]. https：//wsjkw.sh.gov.cn/zxghjh/20190318/0012-63485.html.

[13] 上海市卫生健康委员会. 关于印发《上海市儿童健康行动计划（2018–2020年）》的通知[EB/OL]. （2018–09–11） [2022–07–17]. https：//wsjkw.sh.gov.cn/zxghjh/20181207/0012– 62893.html.

[14] 上海市卫生健康委员会. 关于印发《上海市母婴安全行动计划（2018—2020年）》的通知[EB/OL]. （2018–09–17） [2022–07–17]. https：//wsjkw.sh.gov.cn/zxghjh/20181207/0012– 62892.html.

[15] 深圳市人民代表大会常务委员会. 深圳经济特区健康条例[A/OL]//第二二三号. （2020-10-29）[2022-07-17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/zcfggfxwj/mybh_5/content/post_8294369.html.

[16] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发深圳市2020年健康教育与促进工作要点的通知[EB/OL]. （2020-07-20）[2022-07-17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ghjh/zxgh/content/ post_7903472.html.

[17] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发《深圳市医疗保健机构开展助产技术服务、终止妊娠手术、结扎手术（输卵管结扎）、婚前医学检查基本标准》的通知[EB/OL]. （2020–11–03）[2022–07–17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ zcfggfxwj/mybh_2/content/post_8238959.html.

[18] 深圳市卫生健康委员会. 关于印发《深圳市非医学需要的胚胎、胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为举报奖励办法》的通知[EB/OL]. （2019–11–26） [2022–07–17]. http：//wjw.sz.gov.cn/xxgk/ zcfggfxwj/mybh_2/ content/post_ 6834371.html.

[19] 中共中央 国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》_滚动新闻_中国政府网[EB/OL]. （2016–10–25） [2022–07–05]. http：//www.gov.cn/xinwen/ 2016–10/25/ content_5124174.htm.

[20] 婴儿死亡率国家比較[EB/OL]. [2022-07-17]. https：//www.indexmundi.com/g/r.aspx？v=29&l=zh.

[21] 李英华， 李长宁， 聂雪琼， 等. 中国居民健康素养监测体系建立与应用研究[J]. 中国科技成果， 2020， 21（1）： 69–70.

（收稿日期：2022–09–12）

（修回日期：2023–02–25）