内控视角下提升财政专项资金管理的途径

◎文 张冉

财政专项资金是指各级政府下拨的专项资金，是一种有特殊用途的、应当单独核算的资金，主要用于电力、水利、民政等与国家发展和社会发展紧密联系的领域。财政专项资金内部控制管理所涉及的领域很广，采用了不相容的岗位设置、内部监督管理等手段，对专项资金的使用进行科学、规范、精细、有效的管理。由于我国财政专项资金的大量投入，单靠外部审计来规范资金的监管与管理已很难适应对资金的精细管理，因此，内部控制已成为我国财政专项资金管理的一个重要手段。

财政专项资金要严格按照预算要求，强化绩效管理，以最大限度地利用资金的效益和社会效益。《财政专项资金管理办法》规定，要对专项资金进行预算管理，明确资金使用范围、使用原则和程序，并对资金的使用进行规范。专项资金的管理要坚持公开透明、规范高效的原则；资金的使用要遵守有关规定和程序；不得挪用、截留财政专项资金。要坚持“收支两条线”，严禁超范围、超标准地使用专项资金。

财政专项资金内控管理现状

控制环境当前，我国的内控制度还处在初级阶段，存在着较短的运行周期，存在着内部控制缺陷不完全的问题，存在着内部治理不健全、内部管理不健全、信息系统不健全等问题。另外，部分公司的内部控制信息很少，只局限于公司的内部控制，各个部门之间的控制、分工以及关键的风险点还有待进一步的完善。

风险评估风险评估需要认真审核设计、实施、验收、绩效评估等各阶段的风险，并制定相应的内部控制措施，以提高项目的使用效益。但是，在实际操作中，人们对风险评价的关注不够，对其认识不足，对优先风险的理解也没有得到充分理解和定期评估。

信息与沟通各有关职能部门信息交流、信息检索和互相监督受阻，专项资金的流向和监督工作不协调，信息交流不理想。各个部门要等到预算下达后，才能做出精确的预算，这就造成了较长的采购和招标周期，从而影响到正常的工作。因此，要加强财务、职能、采购、招标等部门的沟通和协调，使项目的各个业务流程得到合理的安排，从而加速预算的实施，保证项目的工期和效益。

财政专项经费监管工作中的问题

资金的划分标准不合理运用科学的规划与管理体系，可以在预算期内对专项资金进行合理配置。但是，在现实中，由于各部门的资金计划和预算编制不够精细，在预算中还采用“基数+增量”的方法，没有对各项目的合理性进行分析，造成资金分配不严格、预算随意、资金利用效率低下。

资金预算编制与实施结果存差距财政专项资金内部控制制度的存在，在于它能够有效地发挥其作用，从而达到预算目标。但是，在现实中，资金的使用与预算的目的不符，其原因是：工程项目的前期费用全部由日常资金支付；因未按顺序划拨项目资金，造成项目资金被挤占、挪用；没有按照内部控制体系严格审查财政拨款的调入和专项资金的使用情况，以及项目建成后发生的一些变化，导致资金都被转移到了其他部门，项目结束后的余额也不能按时上缴。

资金使用规范性不强在财政专项资金中，往往存在着与项目执行时间、项目进度不一致的问题。对一些财政专项资金的使用范围和内容没有明晰的规定，有关内部控制的文件只提到了大概的用途，却没有界定其具体的内容和范围，导致了预算与决算之间的不协调。

管理体制有待优化从长远来看，某些部门往往过于注重内部资源协调、人员安排或项目监督等，而忽略了具体的财政专项资金管理制度的完善与优化，造成管理不具持续性。个别单位由于项目周期的原因，在特定的财政专项资金管理系统中，可能不能及时地解决一些细小的问题，从而使积累的问题由量变质。出现这种情况，不仅会给后续的财政专项资金管理工作带来负面影响，还会造成管理混乱，甚至造成资金流失，削弱制度机制的执行效果。

风险防范不到位由于防范意识不强，团结观念不强，造成财政专项资金风险产生的原因有很多。在管理过程上，若单位在日常运作中忽略了对财政专项资金管理过程的定期监督，部分管理者会因“乐观主义”心理而减少工作过程的步骤或回避职责，从而影响到财政专项资金管理环境的构建。在应急计划方面，如果一个实体没有一个合适的、专门的应急计划，那么一旦发生了一个潜在的风险问题，就会对该实体的总体利益产生影响，从而对后期财政专项资金管理的协调产生间接的影响。

管理队伍较松散队伍松散也是造成财政专项资金管理工作质量下降的一个重要因素，例如，有些部门缺少人力资源，这一现象极易影响到在管理团队中，不同的员工间工作流的转换。如不予以审议，也会加大人为误差的可能，使得财政专项资金很难得到有效利用。如果单位不能将以人为本、人性化的理念完全融入到财政专项资金管理系统中，那么就不能有效地实施绩效评估或激励机制，就会影响到管理者的工作积极性，从而造成财政专项资金中人才资源的流失。

财政专项资金监督管理的内部控制意义

有利于加强对资金的监督管理内部控制体系旨在强化对资金的运用，并对资金的运用形成一种有效的制约。加强内部控制，加强事前、中、后三方面的有效监管，提高企业的财务管理效率。

提高资金的利用率以往我国财政专项资金内部控制的重点在于是否对资金的使用进行了严格的控制，而对其使用的效益却很少。这种内部控制的体制取向，在客观上导致了资源的浪费。在新的时期，财政专项资金的内部控制要兼顾资金的效率和效益，以科学、合理的方式，以增加资金的社会、经济、环境效益，提高资金的利用效率。

有利于资金的合理配置加强对财政专项资金的内部控制体系的研究，不但可以增加其真实性，还可以有效集中在那些“迫切需要”的地方。

从内部控制角度看财政专项经费的管理

注重内部控制指标体系建设建立岗位责任制，实行“专账、专户、专案”的管理，明确岗位职责；建立资金支付审计指标，审查资金使用的合法性，并对资金的使用进行监督；建立基金的真实性指标，筛选项目的合理性，保证各项经费的真实性；设定资金对比指数，比较工程计划与实际开支，并对比过去与现在，如果有很大差别，需要分析有没有违反计划或违反规定的情况。

健全、稳定的制度保障了财政专项资金的及时、全面、准确的管理，同时也为项目的顺利执行起到了积极的推动作用。各级各部门要进一步加强对财政专项资金管理体系的建设。首先，需要从多个层面来研究当前体制机制的执行情况。对与之有关的瑕疵、漏洞，除予以及时修正外，亦须将改善之内容存入专门之登入资料库，以供日后改善之参考。其次，将特定的财政专项资金管理制度与中长期发展规划相结合，在此基础上，对不同的管理制度进行分类，使之与实际相脱离，从而影响到单位的经济协同作用。最后，要注重对财政专项资金管理体系进行经常性的修订，比如对陈旧的规章制度进行修订，使之更加符合新时期事业的发展需要。

强化过程监督内部控制体系应当贯穿于资金的整个运作。在投入使用之前，要对投资规模、工期、投资效果等进行技术、经济的分析；在项目执行期间，必须对工程进度进行汇总，并将成果和指标进行比较，从而及时地发现项目资金拨付、使用管理、项目进度等问题；在工程竣工后，要及时清理账务，移交资产，并对工程成果进行专项审计，以评价项目与计划目标之间的差异。运用内部控制制度，对资金使用的范围、内容进行规范，增强了财务报表的可信度和真实性。

在财政专项资金的管理过程中，因为外部市场环境因素，或者是内部的人为原因，都有可能会产生风险问题，这不仅会对单位的经济利益造成一定的影响，也间接地提高了后续财政专项资金管理工作的难度。为此，管理部门要加强对财政专项资金的风险管控，为项目的顺利运转揭开“保护伞”。就外部因素而言，在按照项目活动投入专项资金前，管理团队既要对资金的投资方向、使用形式和预期收益进行全面的分析，又要对目前的市场环境变化有充分的认识，以保证财政专项资金能够被合理的使用，并将其投资到目标项目中，以减少风险问题的发生。在内部因素中，单位应该对财政专项资金的日常管理进行动态监控，让内部员工可以根据标准的流程步骤来执行管理计划和体制机制，强化对财政专项资金的统筹管理。

聚焦提高审计实效对财政专项资金进行定期审计，可按季或年度评估并分析财政专项资金的管理品质、使用率或周转率。如果评价的结果与期望的标准不一致，那么就必须对不一致的原因作回溯性的研究，以避免消极影响扩大范围并危及实际的经济利益；在评价结果达到理想水平后，应进一步完善对财政专项资金的管理，让运营与经济管理进入一个正循环的过程，从而推动项目的顺利进行。

在实施内部控制体系时，必须加强对项目实施的程序和经济监控。项目的实施程序主要包括：项目的设计方案是否经过相关机构的审查，项目的建设是否实行招（标）、项目法人负责制、项目管理制和项目建设监督制度，项目的建设机构、设计机构、施工单位是否取得了相应的资质，项目实施中是否存在安全风险等。工程的经济性是指工程的设计是否科学、合理，竣工后能否实现预期的经济效果，取得预期的社会效益和生态效益。

强化内部控制的专业化在对财政专项资金进行管理的过程中，一定要有足够的人力资源，既可以加强对人才资源的功能价值，又可以对加强整体组织结构起到很大的影响，这对提升财政专项资金的管理水平有很大的帮助。首先，各部门主管要考量所录用人员之专业背景与实际能力，以了解其工作伦理与责任意识，为日后建立高质量之团队，提供人力资源之保证。其次，在科学地设置岗位的同时，也要对各岗位的绩效进行考核与评价，为各部门间的协同与配合提供动力。最后，各单位还可以进行一些定期的培训，来提升业务素质。

内部控制人员要了解财务制度和纪律，在人员配置方面，要有一定的专业技能和责任心。财政专项资金内部控制必须由独立的机构来承担，并由专门人员来完成，这样才能更好地发挥内部控制的优势。目前，企业内部控制与财务部门混用，这种“监管”与“被监管”相结合的管理模式已不能满足内部控制的需要。另外，要保证专项资金的落实，要定期进行财务审核和单位自我检查。同时，各工程单位也要强化自身责任。

完善评价体系首先，要对内部控制评价制度进行改革，不能将资金运用进度作为评价指标，而要从整体上考虑。其次，要实行动态考核，不能强制要求考核时限，要对以往固定的考核时限做出相应的调整。再次，评价指标要真实可靠，要根据具体情况，确定具体的评价指标，而不能以单一的标准来衡量。

密切内部控制成果与资金分配的关系对内控工作中出现的苗头、倾向问题，要及时通报相关部门进行整改；整改不力、不彻底的项目，要终止拨款。对资金被截留、挪用的情况，要及时向有关部门、纪检监察机关进行处罚，以保证资金的安全。