贫困脆弱性视角下西藏农牧民返贫风险治理

崔路路 阿旺次仁 罗 英

（①西藏大学经济与管理学院 ②西藏职业技术学院旅游与文化学院 西藏拉萨 850000）

一、问题缘起

随着脱贫攻坚目标任务的全面实现，我国正式进入到后扶贫时代，贫困治理的工作重心从应对绝对贫困向解决相对贫困转变。习近平总书记也强调，防止返贫和继续攻坚同样重要。中国是一个立基于乡村之上的国家，有着广泛的农村人口，农村脱贫问题一直是国家推动治理能力、治理体系现代化的重要方面，因此关注农村返贫问题，成为当下中国亟待解决的问题。目前，学术界对农村返贫风险问题研究由来已久并基本达成共识，因灾[1]、因学[2-3]、因病[4]、因生计能力不足[5]等都是产生返贫问题的重要因素[6]。然而通过进一步分析发现，这些风险要素均属于贫困脆弱性范畴。贫困脆弱性概念最早由世界银行提出，后经我国学者引入、发展，认为贫困脆弱性能够更为全面反映贫困地区农户现在和未来的福利状态，将贫困脆弱性纳入返贫风险治理逻辑体系从学理和实践视角来看都是十分必要的。

2019 年底，西藏自治区74 个国家级贫困县全部通过第三方评估，提前完成脱贫攻坚任务，创造了西藏消除绝对贫困的奇迹。西藏脱贫攻坚工作的全面胜利，充分肯定了中国共产党治藏方略的正确性、伟大性，在充分享受这一历史伟大时刻时，我们要清醒认识到，农牧区长期存在的致贫风险因素尚未根本性消除，脱贫人口和处于脱贫线边缘人口仍存在着返贫的可能性。有鉴于此，本文以贫困脆弱性视角发现返贫的形成机理和治理的实现逻辑，研究西藏农牧民返贫风险治理难点，并找出长效治理策略。

二、贫困脆弱性视角下返贫风险治理的实现逻辑

（一）贫困脆弱性视角下返贫风险及返贫问题的形成

“脆弱性”一词在社会学领域最早出现于约瑟夫·奈和基欧汉所著的《权利与相互依赖》一书（1977 年），起初用来帮助分析国际政治，专指“行为体因外部事件（如政策变化等）强加的代价而受损失的程度”[7]，也即违背或改变游戏规则所带来的代价。然而，真正将“脆弱性”概念引入到贫困治理领域则是在世界银行发表的《2000/2001 世界发展报告：与贫困作斗争》，认为“贫困脆弱性”可指人们“受到冲击后造成未来福利下降的可能性”[8]，自此，“贫困脆弱性”概念进入人们视野。随后，我国学界从不同视角对之进行阐释，许恒周等认为“贫困脆弱性”描述的是个体或家庭陷入贫困或持续贫困或脱离贫困的动态状态[9]，王建英等则认为“贫困脆弱性”指当个人或家庭在面临外部风险时因无法抵御而丧失财富或生活质量降低到社会认可水平的可能性[10]。本文在参考世界银行和诸多研究者对“贫困脆弱性”定义的基础上，最终采纳宋彦峰的观点，认为“贫困脆弱性”指一个家庭因遭受重大风险冲击而导致其福利水平降低到贫困线以下的可能性，即这个家庭在未来陷入贫困的概率[11]。

西藏在广大农牧地区取得了脱贫攻坚工作的全面胜利，但同时也应该看到，部分农牧群众依然存在着一定的返贫风险。农牧业生产长周期性以及对自然条件的高依附性使得贫弱农户发展面临较高的风险冲击，地理环境、气候特征等自然要素均会对农业生产产生重大影响；同时，农牧民普遍存在弱质性特征，易受当地经济环境的制约，经济制度、市场运行规律等要素均能影响到农牧民的生产经营活动；西藏农村家庭组成结构分化程度较低，使得农户面临风险时易产生家庭内部连带效应，进而对每个成员的生存状态产生影响，家庭成员不稳定的生存状态反过来又会波及到整个家庭的脱贫稳定性。西藏贫弱农牧民群体抗风险能力有限，面临风险危机，很难依靠自身力量去有效化解，极易发生家庭收入“断崖式”减少。当多个风险因子出现累积、叠加、扩散，就有可能对脱贫农牧民生计资本的质量及生计资本的转化造成影响[12]，而脱贫群众的发展需要人力、社会、自然等生计资产的支撑，其中任何一种生计资产的缺失都有可能导致生计系统的脆弱，在过去国内的扶贫实践中，大量贫困人口的案例也验证了这一观点。生计系统的脆弱又会直接导致农牧民群体抗风险能力的降低，如果这一问题长期无法得到解决，低收入农牧民及位于贫困线附近的群体就很难实现生计资本的有效运作，其未来福利水平再次跌破到贫困线以下的可能性将大大增加，农牧民返贫问题也就此产生。

（二）贫困脆弱性视角下返贫风险治理的逻辑起点

从16 世纪末英国通过《伊丽莎白济贫法》，到近代欧美国家积极创建社会福利体系，再到本世纪初世界银行呼吁与贫困作斗争，人类对贫困与反贫困问题的探索从未间断[13]。

研究发现，西藏农牧民返贫风险治理效果主要和农牧民抵御风险能力、风险应对策略以及外部帮扶力量的介入程度有关。家庭风险抵御能力由农牧民家庭拥有的所有可被利用的资产决定，史月兰等认为家庭可利用资产主要包括自然资产、人力资产、物质资产、社会资产和金融资产等[14]，尹秀芳，杨云彦则认为应包括家庭经济资源（家庭储蓄、生产性资产、非生产性资产）和家庭社会支持资源（资金困难时的求助对象、春节时走动的亲朋好友数和是否有亲朋在政府部门工作）[15]，尽管学者对家庭资产划分方法不同，但都认为农牧民家庭所拥生计资产质量越高，其抵御风险的能力和手段越丰富，也就越能尽快从风险事件中恢复过来。面临风险时，科学的风险应对策略同样至关重要。风险应对策略指人们在现有风险思维指导下，为降低风险冲击所带来的潜在损失，对家庭拥有的资源进行合理安排的过程。一般而言，风险应对策略选取越得当，应对效果越好。然而农户所拥有的生计资源以及风险决策能力毕竟有限，因此，还需要外部帮扶力量的适时介入，提升农民风险抵御能力，丰富风险应对工具。

（三）贫困脆弱性视角下返贫风险治理的应对机制

无论是从巩固脱贫成果角度，还是从推动乡村振兴建设角度来看，建立返贫风险治理应对机制至关重要，它关乎后扶贫时代各项帮扶政策在农牧地区的落实情况，是有效阻断返贫风险生成和演化的关键。风险治理是一项动态过程，包括事前预防、事中应对和事后评估等环节，因此，风险治理应对机制应分为：风险动态监测机制、风险治理帮扶机制、风险治理环境优化机制、监督考核机制等。其中，风险动态监测机制是返贫风险治理工作的前提和准备，风险治理帮扶机制是返贫风险治理工作的核心，风险治理环境优化机制为返贫风险治理提供保障，监督考核机制则是对整个风险治理工作成效的评估。各机制之间相辅相成，共同构成返贫风险治理的应对机制。

至此，脆弱性视角下西藏农牧民返贫风险治理框架最终形成，具体如图1所示。

图1 返贫风险治理框架

三、西藏农牧民返贫风险治理的现实困境

（一）多重不利环境因素依然存在

1.自然禀赋劣势明显，农牧民生计成本较高

首先，西藏自然灾害频发，农牧民经济损失大。西藏活跃的地质运动与异常复杂多变的气候叠加，形成了独特的孕灾环境，极易发生地质灾害和气象灾害，是我国自然灾害发生频率最高的地区之一[16]。据不完全统计（表1），2008-2017年十年间西藏平均每年受灾人口达61.79 万人次，受灾面积年均2.991 万公顷，其中，2008、2009、2010 连续三年受灾面积均在5万公顷以上，10年间因自然灾害造成的直接经济损失累计达242.38亿元。

表1 西藏自然灾害人员受灾情况表

其次，西藏生态脆弱，开发难度大。现有研究已证明贫困与脆弱生态环境具有显著相关性，甚至两者在时空方面高度耦合[17]。生态脆弱地区环境恶劣、生计艰难，为改善生存困境人们往往加剧对当地资源的开发，从而导致生态持续恶化，进而陷入“生态脆弱-贫困-开发-生态破坏”循环圈。目前，西藏生态脆弱区域主要分布在青藏高原中部和西北部等大范围地区（如图2所示），与脱贫前国家确定的贫困县区域高度重合，凸显后扶贫时代贫弱现象治理的复杂性。

图2 青藏高原农牧区脆弱性空间分布

西藏自治区90%以上的国土面积处于高寒环境中，高原地壳活动频繁、风化冻蚀作用强烈、水土保持能力差，自然生态环境十分脆弱，一旦遭到破坏，有的需要几十年、上百年才能恢复，有的甚至难以逆转[18]。虽然西藏农牧民对生态的破坏力度较弱，但因其生态系统的特殊性，所产生的危害和后果更加严重。尤其是当生态破坏速度超过生态修复速度时，生态环境加剧恶化并诱发各种自然灾害。西藏未来农牧业发展面临严峻的生态环境风险挑战（见图3）。

图3 青藏高原未来农牧业发展的生态环境风险图（2030年）

2.相对贫困特征复杂，返贫风险治理成本较高

绝对贫困治理时代，人们对西藏贫困现象进行了深入研究，发现西藏农牧民贫困产生是由多方面原因造成的，并表现出不同的特征（见表2）。贫困治理工作前后相承。建国后西藏扶贫工作先后经过了救济式扶贫、开发式扶贫、精准扶贫等阶段，基本消除了绝对贫困现象，但是绝对贫困治理时代的致贫风险因子并未得到根除，农牧民贫弱特征依然明显，主观因素（内生动力不足、经济参与意识不强等）与客观因素（自然禀赋组合、社会发展水平等）交织、延续，继续影响着农牧区百姓的生计活动，造就了目前西藏相对贫困治理异常复杂的问题，加上西藏区域、边疆、民族三重性特征[19],无形中推高了西藏返贫风险治理成本。

表2 绝对贫困治理阶段西藏农牧民贫困特征划分

3.行政治理能力低下，政策减贫成效不佳

西藏贫困治理工作，政府发挥主导作用，取得了不错的减贫效果，但在巩固脱贫成果时代背景下，我们发现政府工作中仍存在一些问题。首先是返贫风险应对观念滞后。返贫风险是风险的一种特殊形式，其治理思想和风险治理基本相同，即当风险因子出现时，精准预判其发展动向和发展趋势，采取有效措施，避免风险因子积累和扩散。一旦返贫风险因子形成“事故链”，不管是从时间还是从资本角度来看，都将农牧民家庭产生重大损失。脆弱性视角下农牧民返贫风险治理需要政府具有前瞻性眼光，预先发现农牧民返贫倾向，提前消除各风险要素，然而在现实中，各基层政府的介入时机、措施往往发生在返贫风险因子产生、累积之后，被动应对风险带来的挑战，造成大量国家扶贫资源的浪费；其次，基层治理能力有待提升。返贫风险治理需要基层组织发挥战斗堡垒作用，自治区政府多次强调要建强基层组织，但是基层组织疲软问题在广大农牧地区屡见不鲜。不仅是在农牧民中广泛存在“等、靠、要”思想，基层组织中也普遍存在这种惰性思维，等帮扶、要资源。而在资源配置领域，地方政府为凸显政绩，往往倾向于将资源优先配置到那些收益高、见效快的领域，扶贫政策供给和贫弱农牧民需求不匹配问题时有发生。甚至部分基层政府工作人员对政策理解不到位，出现为规避扶贫政策执行风险人为变更政策执行路径的现象，为后续政策执行的连贯性带来压力；第三，部门合作机制缺乏，基层工作效率低下。王三秀认为农村返贫风险具有四重特质：返贫风险的叠加性、延续性、变动性和返贫风险人群的多样性[20]，因此返贫风险治理不再是某一层级政府或某一部门的事项，需要各层级政府和政府内部部门间相互配合、通力合作。然而通过笔者在那曲两次驻村经历发现，政府在扶贫工作中仍存在“条块分割”边界分明、沟通不畅等问题。基层工作人员要花费大量精力用于应对上级领导的检查和督导，有时候甚至要同时面临多个不同部门的工作指示，给本就人员紧张的基层带来较大压力。通过进一步观察发现有些工作原本是可以合并进行的，比如财政部门要求统计的数据和民政部门的数据统计项在某些部分是相同的，但囿于部门间数据共享的缺乏和数据库系统不完善等弊端，乡镇工作者和村委要重复统计相关数据，浪费大量人力的同时，也分散了返贫风险治理的注意力。基层工作环境也是制约返贫风险治理效能的重要因素，笔者走访那曲多个基层政府，发现许多工作仍停留在纸质办公阶段，无纸化、系统化作业几乎没有，导致行政效率异常低下。

（二）贫弱农牧民存在着较深贫困因素

1.知识贫乏，农牧民返贫风险长期存在

居民人口素质关乎地区的经济发展水平和发展潜力，直接影响着地区脱贫工作的成效，其中文化素质是劳动力人口素质的核心内容。文化素质偏低，既是西藏农牧民贫困的表现又是农牧民返贫的重要因素。据国家统计局数据显示，最近五年西藏文盲半文盲人口数占15岁及以上人口比例一直保持在30%以上，远高于国家总体水平（见表3）。2020年西藏教育基尼系数4.5，高于警戒线（4.0）水平，说明西藏教育不均衡问题较为严重，其中城镇教育基尼系数0.32，乡村教育基尼系数0.49[21]，由此可见，西藏农村教育不均衡现象比城镇更为突出。这也与笔者在那曲实地调研时的感受较为一致，以班戈县佳琼镇为例，下辖所有村子没有教学点，农牧民家庭子女需到镇上完成幼儿园到小学三年级学业，三年级以上及初中阶段学生则必须要到县里就读，各个学校又存在师资极度短缺问题，许多老师不得不同时兼任多门学科的教学任务，在对佳琼镇小学校长访谈中，校长也谈到这一点，学校教室、宿舍等硬件设施建设很好，但是师资短缺问题严重，尤其缺少会说汉语的老师，极大制约了教学工作的开展。佳琼镇所在的班戈县位于藏北草原，百姓主要以放牧业为主，许多年轻农牧民没有接受过系统的学校教育，大多只有小学学历，基本没有接受过专业技能培训。知识贫乏不仅导致许多农牧民对新鲜事物接受缓慢，还极易造成农牧民思维僵化，观念落后等问题，进而影响到人们融入快速变迁社会的速度和能力。

表3 文盲半文盲人数占15岁及以上人口的比例

2.可行能力缺失，农牧民主体活动受限

诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森认为，贫困是对基本可行能力的剥夺，消除贫困的过程就是赋予主体以进行活动的过程，因此阿马蒂亚·森认为当人们某一权利缺失时就有可能会陷入贫困的境地。市场经济条件下，西藏农牧民在交易过程中往往处于被动状态，尤其是对于深度贫困地区的百姓而言，因资源匮乏和信息闭塞，这些贫弱人口很难平等获得经济发展的权利；政治权利方面，脱贫农牧民在人大代表中所占比例不高，另外，受教育水平影响，农牧民普遍参与政治活动意识和能力不强。政府又过度强调制度体系的完善程度，而忽视从实践角度来认识农民权利缺失的问题；西藏脱贫农牧民又多分布在自然条件相对恶劣的区域，虽然政府加大力气在养老、医疗、教育等方面的投入，但是受自然、经济等因素影响，政策红利稀释严重，导致西藏脱贫农户在社会权利和文化权利方面极易陷入贫弱局面。

3.贫困文化影响，农牧民内生动力缺乏

贫困问题既是经济现象，又是一种文化现象，关乎人们对生存方式、价值的认知与定位。当人们生活在疏远物质财富的群体性文化之中，并长期受此种文化价值观的内化，外部世界所定义的“贫困”状态在当地社会被认为是世世代代皆如此的“正常”状态，并不会产生想要摆脱这种状态的强烈需求和愿望[22]。西藏恶劣的地理环境、分散的聚居形态以及宗教文化的熏染塑造了农牧民特有的生活方式和对贫困的价值认知，这种价值观念一旦形成，人们习惯性的遵从，并竭尽全力采取固化措施使之成为结构稳定的社会亚文化。受此文化影响，贫弱农牧民对外部主流文化所宣扬的价值规范和行为模式难以做到有效理解，因此，也就无法积极主动去创造财富来改善自身状态。

另外，贫弱农牧民还极易受其周边环境影响而产生返贫问题。贫困陷阱理论认为，在贫困地区存在着一种横向的“邻里效应”，人们会无意识的同周边邻居保持一致，直至维持在某一发展水平。随着时间的推移，沉浸其中的个体也将面临“从众压力”，降低了自我辨识能力。在西藏偏远农牧区，域内社会结构稳定，低收入农牧民群体相对集中，“从众压力”带来的负面榜样效果更为显著，人们对于自身面临的致贫风险因素“习以为常”。

（三）多主体协同治理不足

巩固脱贫成果、防止农牧民群体返贫需要引导多元主体积极参与，充分发挥协同治理优势。然而，西藏扶贫实践中却存在着多主体协同治理不足的问题。

从参与主体来看：贫弱农牧民既是帮扶对象又是贫困治理主体，长期以来一些农牧民习惯于外部力量帮扶并对之产生依赖心理，很少积极主动参与政府贫困治理实践活动；社会组织方面，西藏地区各类社会组织、社会团体数量太少，据中国民政数据库显示，截止2020年底，西藏现有注册社会组织559个、社会团体491个，注册数量远远低于其他省份，即使放在西南五省中，其数量也相差甚远（如表4所示），与西藏社会发展极不匹配，极大限制了社会力量在返贫风险治理中的作用；另外，西藏市场化发展滞后，市场化指数排名始终居于全国末尾（见表5），市场参与贫困治理作用发挥有限；多年来，西藏扶贫实践一直由政府单一主体全力推动，既导致了扶贫效率的低下，又间接造成了扶贫场域的“微腐败”[23]。

表4 西南五省社会组织、社会团体数量

表5 西南五省市场化总指数评分（2008年-2019年）

从结果来看，多元主体协同治理效果同样不太理想。主要表现为，一、城市和乡村界限分明，城乡二元壁垒显著存在，联动发展机制缺乏，市域、县域经济中心作用发挥有限，城市反哺农牧区发展效果不明显；二、部门间沟通协调有限，科层制下利益部门之间、上下级之间为争夺扶贫工作主导权和扶贫资源分配话语权相互倾轧推诿，产生无效内耗，甚至衍生出了“精英俘获”现象，加剧扶贫资源扭曲分配和浪费[24]；三、协同治理环境较差，社会团体、市场、农户等群体的主体地位没有得到尊重和发挥，农牧地区贫困治理合作环境基础不牢。总之，在后续返贫风险治理时要重点关注多元主体参与情况和协同治理效果。

四、贫困脆弱性视角下西藏农牧民返贫风险长效治理体系

风险对返贫的影响是一个动态的过程，在对农牧民返贫风险进行治理时也要坚持这一动态原则，通过建立与之相匹配的治理机制，最大程度弱化农牧民生产过程中因各类风险所带来的不利影响，从而提升农牧民生计能力，降低返贫发生率。坚持预防与帮扶并行，风险监测、应对和评估接续，形成符合西藏区情的返贫风险治理体系。

（一）建立返贫风险动态监测机制

返贫风险因子出现且累积、扩散幅度超出农牧民适应范围时，就会对农牧民生计活动产生影响，因此，要建立返贫风险动态监测机制，对各类风险因子进行及时捕捉、跟踪。返贫风险动态监测机制涉及监测主体、监测对象、监测内容、监测手段等方面。

明确监测主体。返贫风险动态监测机制在具体运行过程中需要协调各方利益、配置多方资源，而能使动态监测效果实现最佳的主体方只能是政府。纵向上，西藏自治区各级政府充分发挥统筹作用，为农牧民返贫风险治理制定政策、谋划规则、敦促落实；横向上，在上级政府的统一领导下，本级政府内各职能部门有效衔接，密切合作，及时对具有返贫风险的农牧民进行适时介入。然而，现实中西藏农牧民往往面临多个返贫风险因子，如自然灾害、农牧产品价格波动、家庭成员健康变故等，这些风险因子单个出现时，农牧民可自行采取相关措施积极应对。但当出现多个风险因子累积或叠加时，单纯依靠政府一方力量进行监测显然是不够的，还需要动员鼓励市场、社会组织等多方力量共同参与。

瞄准监测对象。风险动态监测机制下，要瞄准监测对象，摸清未来福利水平低于设定阈值、存在返贫风险的农牧民家庭的数量。绝对贫困治理阶段，政府将收入低于贫困线的农牧民家庭作为帮扶对象，建档立卡，分类管理，解决了贫困农牧民的生存问题。此阶段对贫困人口的识别、帮扶发生于贫困产生之后，属于“事后干预”行为；然而，到了相对贫困治理阶段，贫弱农牧民返贫风险因子更加复杂、诉求更加多样化，再以“家庭年人均收入”“两不愁、三保障”为标准确定帮扶对象已不太符合现实需要。返贫风险治理要解决农牧民的发展问题，需要将贫困治理关口前移，预先消除发展中潜在各类“致贫风险”因子，属于“事前干预”行为。另外，在脱贫攻坚阶段部分地方存在“精准退出”识别不到位的问题，使得一些贫弱群体失去帮扶机会，重新陷入生计困难状态[25]。因此，风险动态监测除了要对原有建档立卡户以及收入位于贫困线附近的农牧民家庭进行定期监测，保证该类人群实现稳定脱贫。还要通过农牧民主动申报、驻村工作队和乡村振兴专干信息核对、村两委上报、乡镇基层干部回访等形式，筛出具有返贫风险但不属于原先“建档立卡贫困户”的农牧民并将之纳入到监测体系中。另外，西藏还存在着人口较少民族和直过民族，如门巴族、珞巴族以及未被民族识别的僜人等，这部分群体主要分布在西藏地理边缘地带，其经济、社会发展指标均落后于西藏其他地区，对该部分群体也要重点关注并进行长期监测。

确定监测内容。返贫风险因子影响生计资本的质量及生计资本的转化，进而产生农牧民的贫困脆弱性问题，因此，要科学划定、靶向瞄准监测内容。2000 年之前，西藏以1990 年不变价格为计算基准，选取收入（人均纯收入）、食物（人均粮食、人均肉食、人均酥油）、基本生产条件（农田、围栏草场、牲畜）等作为温饱指标，划定贫困人群；2000年之后，自治区政府主要采纳国家贫困线作为衡量标准，将人均收入低于规定贫困线的人群划为贫困人口。期间，结合西藏本地物价指数、社会发展水平，对贫困线进行多次调整，但归根到底，这条贫困线仍属于“静态贫困线”，精准扶贫后期，又增加了“两不愁、三保障”的标准，将吃、穿、教育、医疗、住房等因素也考虑了进来；巩固脱贫成果阶段，西藏自治区乡村振兴局实施“11371”机制（2022 年7 月），将人均纯收入低于6500元的农村脱贫户作为动态监测对象。通过梳理，我们发现，政府在确定贫困人口时，主要还是以人均纯收入作为主要考虑标准。返贫风险治理重在以农牧民贫困脆弱性视角，研究农牧民未来福利下降的可能性，因此，需要全面了解农牧民的生计状况。目前，学术界关于生计资本的划分多来源于英国国际发展署（DFID）开发的可持续生计分析框架，将生计资本划分为：人力资本、物力资本、金融资本、自然资本和社会资本。因此风险动态监测机制的主要监测内容应该围绕西藏农牧民生计资本这五个维度展开，分析风险人群的生计资本水平和生计资本结构，重点关注农牧民重大疾病、教育费用、自然灾害、就业不稳定、产业经营不顺或失败等高频风险因子下造成的返贫现象[26]。

提升监测能力。返贫风险监测，对象多样、内容复杂，需要强大的监测能力才能完成这项任务，大力推进数字化平台建设势在必行。2022年6月9日西藏自治区乡村振兴局召开数字化平台建设工作交流会议，对平台建设的重要性和必要性予以论证，并提出了建设要求。然而结合西藏农牧区现实网络基建情况和数字化运用程度，平台建设任重而道远，可从以下几方面进行发力：完善基础设施建设。积极推进网络信号进村入户，重点保证村（居）委信号畅通稳定；培育专业化人才。动态监测系统需要借助大数据、人工智能等数字化技术捕捉农牧民返贫风险因子，及时完成数据采集和上报工作，这就要求工作人员具有数据敏感性，熟练掌握计算机系统，因此要划拨专项资金对乡村振兴专干、各驻村工作队、村（居）两委以及政府部门中负责监测的人员进行相关业务培训；打破服务平台壁垒，共享农牧民生计状况数据库，将动态监测系统和教育、医疗、民政、住建等行业系统精准对接。既能对农牧民风险因子进行有效监测，又能减轻基层统计人员的负担，提高监测水平和监测效率。

创新动态监测运行机制。采取“线上研判+线下排查”并行模式，监测主体定期对系统进行维护和数据更新，监测农牧民经营状况、收入变动，医疗、教育、水电、金融等费用支出走向，设定预警机制，一旦费用支出超出或收入低于某条标准线，预警机制及时启动，并在线研判监测对象数据演变态势，划分风险等级。将结果向相关部门及时报送，做进一步重点监测处理。另外，“线下排查”同步进行，各村（居）两委、乡村振兴专干、驻村工作队通过日常走访、现场取证等方式，发现具有返贫迹象的农牧民家庭，立马进行数据比对，保留风险人群，排除无风险家庭，并将风险家庭数据上传系统。通过“线上研判+线下排查”并行模式可以尽可能全面的掌握具有返贫风险人群。

（二）完善返贫风险治理帮扶机制

返贫风险治理最关键与核心的任务是提升农牧民风险应对能力，增强农牧民生计资产获取及转化能力，这就需要建立和完善返贫风险治理帮扶机制。

保证政策的持续性和稳定性。脱贫攻坚战的最终胜利离不开国家各项扶贫政策的精准发力，同样，在后扶贫时代返贫风险治理中仍然需要发挥政策的保障作用。要坚持问题导向，继续加大对西藏低收入农牧民的帮扶力度，保证扶贫政策总体稳定。西藏属于民族地区，受历史、地理、经济等因素影响，注定其扶贫工作具有高度复杂性和持久性，目前虽已整体脱贫，但巩固脱贫成果阶段的任务更加艰巨，还需要政府的大力扶持，继续维持现有各项扶贫政策的实施力度。对于存在返贫风险的农牧民，各地政府仍要继续坚持“两不愁、三保障”的任务底线，做好其基本生活保障工作。

根据扶贫工作动态，适时调整相关政策。我们要认识到政策的稳定性并不意味着政策的一成不变，而是要根据扶贫工作动态发展情况适时优化和创新。过去较长时间内，西藏的政策设计过度依赖行政手段，在扶贫工作中片面强调行政手段，忽视市场作用，单纯依靠政府来提供公共产品，使得公共产品供给和贫困群众需求对立，不仅浪费扶贫资源，削弱政府权威，还导致区内各级政府的人力紧张，影响其他公务的正常开展。因此后续扶贫工作要转变思维，创新帮扶机制，着力推进供给侧改革，将部分公共产品和服务的提供方由政府逐渐外包给第三方组织，充分发挥市场资源配置作用。在对扶贫资源的分配问题上，要打破过去旧有政绩观念，摒弃“扶贫资源是地方政府获得人力物力财力支持的方向和路径”的错误认识。扶贫政策制定和扶贫项目设计中，要多听低收入农牧民群体的意见，自觉接受广大群众的监督。贫弱农牧民不仅是扶贫工作的帮扶对象也是重要的参与主体，因此我们要加大对易返贫农牧民的赋权力度，使其在扶贫资源的分配中拥有更多发言权。

推动个体赋能，提升农牧民内生动力和生计能力。首先要突出贫困农牧民主体地位，增强其自主发展意识。未来工作中，要改变“把帮扶对象仅仅作为客体对待”的错误思想倾向，千方百计提升贫弱农牧民尤其是具有返贫风险的农牧民在扶贫工作中的参与程度，从根本上改变简单粗暴的输血式帮扶模式，将扶贫与扶志相结合，消除“贫困文化”带来的负面影响。用好舆论阵地，充分利用学生、务工人员以及村老乡贤等特殊群体，对身边发生的致富案例进行宣讲，让风险农牧民从思想上意识到“贫困可耻、致富光荣”，改变“要资源、等扶贫”的错误观念；其次，加强教育培训，提升个人技能。教育是稳固脱贫、阻断返贫风险的重要保障，具有十分重要的作用。通过接受教育，贫困人群可以打破阶层壁垒，实现人生价值，为隔断贫困代际传播提供可能。因此，西藏要加大农牧地区教育资源投入，提供更多教育平台，保证贫弱农牧民家庭子女能够持续、多途径的获取教育的机会。另外，推进职业教育发展，利用援藏教育资源和西藏本土现有教育资源在各地市筹建职业技术学校，加强对青年农牧民在实用技术、农产品加工技术、农业政策法规等方面的培训，千方百计提升低收入人口的生计能力。

（三）优化返贫风险治理环境

加大基础设施建设，改善农牧民生产生活条件。西藏贫困人口分布与生态脆弱地区分布具有明显的“地理耦合”特征，复杂的自然环境使得当地基础设施建设薄弱的问题十分突出，给农牧民生产生活带来极大不便，一定程度上导致了地区经济发展的脆弱性。因此，要从加强基础设施建设、降低经济脆弱性入手，通过道路交通、信息网络工程、水电管网铺设等关系民生领域项目的建设，为百姓生产生活提供便利条件。在基础设施建设中，要创新工作方式，建立“以工代赈”机制，吸收当地农牧民参与工程建设，既有效增加家庭收入，又能帮助农牧民在工作中掌握一定的劳动技能。需要特别强调的是，鉴于西藏生态系统脆弱性这一基本事实，各民生项目在设计、施工前，要充分考虑当地生态容量和生态承载能力，协调好发展与生态保护的辩证关系。

创新融资渠道，优化扶贫资源配置。加大基础设施建设需要大量资金的持续投入，而返贫易发地区基层政府普遍面临财政紧缺问题，这就需要各级政府统筹安排各项民生资源，加大专项扶贫资金的支持力度；另外，江苏、北京、广东等东部发达省市对西藏各地市有对口援建项目，政府要根据地方实际发展需要合理安排这些援建项目；鼓励民间资本进入到基础设施建设领域，拓宽融资渠道。

培育市场合作机制，分散经营风险。目前，大部分西藏农牧民还是以家庭为单元从事生产经营活动，横向合作水平和纵向融合程度不容乐观，在这种生产模式下，农牧民独自承担生产过程中的各项风险，风险分散途径单一。要积极培育市场，引入竞争机制，推动产业融合，建立农业产业化联合体。政府引导贫困农牧民建立专业合作社，以规模化经营的方式分散个体经营所带来的风险，推进农牧产业纵向化发展。扶持地方龙头企业发展，鼓励企业帮扶农牧民合作社，逐步形成“龙头企业为引擎、种养农户为基础、专业合作社为纽带的多条纵向产业链交叉融合的农业产业化联合体”，就地解决农牧民剩余劳动力问题，提高农户生计能力。

规范商业保险运行机制，拓宽风险分散渠道。在现代经济条件下，商业保险分摊和防控风险作用明显。政府鼓励贫弱农牧民购买商业保险，以契约的形式促成某些特定风险从被保人向保险公司转移和分散，一旦风险转化为危机，就可通过保险的补偿功能对农牧民进行经济补偿，从而使损失达到最小化。保险事业同扶贫工作息息相关，得益于保险对风险的事后补偿机制，农牧民返贫风险因子可以最大程度的被转移和分散。

（四）严格监督、考核机制

监督、考核环节既是对返贫风险治理运行机制的整体评估，又是对基层政府治理能力的考核。返贫风险治理处于两个关键节点，过渡期和乡村振兴阶段，对返贫风险治理效果进行严格监督、考核具有十分重要的意义。过去精准扶贫阶段，国家已形成包括考核目标、考核内容、考核方式和考核结果在内的完备的考核体系，为后续扶贫考核工作提供重要参考。西藏农牧民返贫风险治理比脱贫治理更加复杂艰巨，对返贫风险治理考核工作提出了更高的要求，这就使得我们要在原有考核体系上做出调整，从而实现监督体系的精度与深度。

西藏农牧地区分布广泛，农牧民居住分散，有些地方外部监督力量很难渗透，加上农牧民监督意识不强、监督渠道单一，极易在农牧地区滋生腐败现象。而农牧民又是返贫风险治理对象，对治理效果有着最直观的感受，在返贫风险治理评估中最有发言权，因此，要培育农牧民的自治意识，形成农牧区内部监督、自我监督机制，保障各项返贫治理资源能够用到真正需要的百姓身上。

农牧民返贫风险治理监督考核主体众多，可以包括人大监督、上级部门监督、职能部门监督等，能够对返贫治理工作进行全方位、多层次进行考评。为避免多主体相互推诿监督职责和重复、多头监督带来的资源浪费问题，建立监督信息共享平台势在必行。通过信息共享平台可以有效实现上下级和部门间的互联互通，既能对返贫风险治理工作成效进行监督，又能对监督考核工作的落实情况进行监督，还可以使广大农牧民了解扶贫资金的使用动向、扶贫项目的进展情况。

作为内部考核的重要补充力量，“第三方评估”以其专业性、独立性被广为接受。精准扶贫阶段，西藏建档立卡贫困户和贫困县的退出均参考了第三方评估机构给出的评估结果。在我国扶贫领域第三方评估机构主要由高校和科研院所担任，评估队伍主体也多由高校教师、硕博研究生和本科生构成，经过一定培训即开展评估工作，如西藏大学师生就参与了噶尔、桑日等贫困县的脱贫评估工作。高校和科研单位参与第三方评估虽然能够保证评估程序的公正性和评估过程的严谨性，但是这些机构自身也有繁重的教学、科研压力，加上评估队伍的临时组队，不可能随时参与第三方评估工作。因此，西藏建立常态化监督考核机制，要积极寻求和高校、科研单位的长期稳定合作关系，通过在西藏大学、西藏民族大学、西藏社科院等科研机构设立专项评估智库，抽调专业人才，举办培训，逐渐打造一支具有专业化、职业化的评估队伍，每年定期参与农牧民风险治理考核工作。第三方评估主体要关注农牧区内部监督无法解决的问题，重点聚焦返贫风险治理行动带来的影响，特别是对农牧民生计能力方面产生的持续性影响，为农牧民返贫治理政策制定和调整提供参考。

监督考核工作纷繁复杂，需要投入大量的时间成本和物资成本，因此评估过程不能是走过场，对于评估结果也不能漠视对待。评估完成后，要对各项考核结果进行认真分析和总结，发现农牧民返贫风险治理工作中的亮点和不足。推广考核中发现的好方法、好经验，并予以肯定，而考核中发现的问题要及时纠正、限期整改并追究相关工作人员的责任。评估结果要及时公开向社会发布，让广大农牧民了解监督内容和反馈渠道，为后续监督、考核工作的顺利开展奠定群众基础。

总之，农牧民返贫风险治理与脱贫治理不同，后者是对已有贫困现象的治理，而前者则是基于现实条件，对未来陷入贫困可能性的研究，更具前瞻性，因此，返贫风险治理对基层政府治理能力提出了更高的要求。本文通过构建西藏农牧民返贫风险治理体系，希望为西藏扶贫领域提供思维逻辑和行动路径。后续研究拟从微观角度入手，实证测量西藏农牧民家庭的贫困脆弱性，并分析各返贫风险因子对脆弱性的影响，深挖农牧民生计脆弱的原因。