勠力同心新时代 携手奋进新征程确保防汛抗旱工作“立起来、好起来、强起来”

成家英 游文斌

（重庆市应急管理局防汛抗旱处，重庆 401121）

0 引 言

2018年机构改革，将防汛抗旱指挥职能从水利部门划转到应急管理部门。在新的体制机制和工作环境下，继续牵头抓总做好防汛抗旱工作，是应急管理部门防汛抗旱人员需要切实履行的职责，也是党中央、国务院和各级党委政府对应急管理部门提出的新要求。重庆市应急管理局在防汛抗旱实践中不断摸索总结，分3 个阶段有力有序推进防汛抗旱工作：头两年是开局“立起来”，近年来是持续“好起来”，下一步要深入学习贯彻落实党的二十大精神，随着中国式现代化进程不断奋发“强起来”。

1 开局立起来

转隶之初，开局起步的重点是立起来。面对工作新局面，需要从信心、权威、业绩3个方面立起来。

1.1 立信心

（1）相信改革。机构改革是党中央深思熟虑后作出的决策，国家需要通过不断改革突破瓶颈走向新时代、新征程。改革是摸着石头过河，过程中有问题和不足，可以不断调整、完善和健全，因此，要坚信不改不新、越改越好。

（2）相信党委政府。党的领导是社会主义的本质特征，也是办大事、成大事的最大优势。无论怎样改革，在各级党委政府的坚强领导下，一定能够克服困难，干好工作，战胜灾害。

（3）相信历史基础。新中国成立70多年以来，通过几代人的不断努力，打下了较好的洪旱灾害防御基础，积累了深厚的“防抗救”经验。职能的划转，是站在前人坚实基础上再上新台阶、再创新格局。

（4）相信自己。在国家防汛抗旱总指挥部（以下简称国家防总）的统筹指导下，按照全国一盘棋的思想，一定会形成应对洪旱灾害的强大合力。各省市县也有不少转隶过来热爱防汛抗旱事业的老兵，他们是中坚骨干。新加入的同志通过传帮带和干中学，也在逐渐成长成熟。

（5）相信兄弟单位。党中央、国务院高度重视防汛抗旱工作，应急管理与自然资源、水利、气象等兄弟单位目标一致、理念一致，都有着几十年的防汛抗旱情怀，在未来的工作中将通力合作、全力配合。

1.2 立权威

有为才有位，有位才有威。防汛抗旱指挥部（以下简称防指）代表政府统筹指导、安排部署工作。转隶后要在实践工作中凸显牵头抓总的地位和作用。

（1）抓统筹指挥。用好防指、防汛抗旱指挥部办公室（以下简称防办）印章，安排部署工作，积极主动履职尽责。一方面要积极争取市领导的重视与支持，另一方面要善于统筹安排部署工作。转隶伊始，市防指年初要印发全年工作要点，同时把重点工作纳入市政府每年的“1 号文件”一并部署安排，年底对照考评。汛前、汛中、汛后采取发通知、发纪要、发工作调度令、发工作提示，以及会商研判和会议调度的形式对各成员单位和区县安排部署阶段性工作。每一场过程性降雨来临之前，市防汛抗旱指挥部和市抗震救灾和地质灾害防治救援指挥部、市气象灾害防御指挥部都要联合发文，具体安排部署防范应对工作。

（2）抓信息报送。一方面通过给党委政府拟写讲话材料，把防办的工作谋划变成工作部署。另一方面定期向党委政府反馈信息，报告工作、提出建议。汛期，市防办通过日、周、月报的形式向市委、市政府梳理汇总信息、报告重要工作（包括雨情、水情、险情、灾情和主要成员单位及区县的工作情况）。遇有重要情况向市委、市政府报送工作专报。

（3）抓经费保障。转隶时通过向市财政申请将市防办年度固定运转经费划转一半带来，每年根据灾情积极向国家防总和市财政申请救灾资金。经费除用于补助各区县外，还要给市气象局、长江水利委员会水文局长江上游水文水资源勘测局、市水电设计院、博通信息公司等专业技术支撑单位和中国安能重庆分公司、长江上游应急救援队、重庆共青团志愿者应急救援队等救援队伍安排补助经费，通过经费保障，确保事有人干、险有人抢、灾有人救。

（4）抓监督检查。工作安排部署后需要通过督查检查，促进各级履职尽责，推动落地落实。汛前、汛中、汛后都要由市政府督查室或减灾委员会牵头组织综合督查，或由市防办组织专项督查检查，并及时向全市通报检查情况或警示曝光。

（5）抓队伍力量。转隶之初市防办首先抓住两支队伍建设，一支是专业技术支撑队伍（重庆市气象局、长江上游水文水资源勘测局、重庆市水利电力建筑勘测设计研究院有限公司、重庆博通水利信息网络有限公司），由这些单位派人员长驻市防办服务，派专家对口每个区县提供咨询服务帮助，参与督查检查，提供有力的专业技术支撑；另一支是一线应急处置的专业抢险队伍（中国安能重庆分公司），由其派人员长驻防办服务、汛期派队伍前置，为全市洪涝险情处置提供中坚骨干力量保障。

1.3 立业绩

应急管理成效是评价应急管理工作的重要标准。机构改革以来，在国家防总的支持指导下，市委、市政府的坚强领导下，全市人民的共同努力下，重庆人民战胜了3场历史罕见的洪旱灾害：2020 年洪灾、2021 年秋汛、2022 年旱灾。在下好长江流域防汛抗旱一盘棋中发挥了重庆关键节点作用，为战“疫”、战贫提供了水安全保障，为三峡水电站成功验收提供了有力支撑。

2 持续好起来

2.1 思想认识有新提高

经过几年工作实践，应急管理系统从上到下对防汛抗旱工作的全局性、规律性、专业性、极端性有了新的认识和了解。尤其是在国家防总的统一组织下，通过学习《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》，全市深入开展大反思大整改，同时结合其他省（直辖市）的灾害案例，进一步树牢了防汛抗旱的底线思维和极限思维。立足极端情况，市防指研究印发《重庆市应对极端暴雨灾害应急处置方案》，2023 年又对国内多地发生的极端暴雨灾害和历史罕见高温干旱，以及异常气候表现出的严重不确定性再次进行深入研究与总结，报市政府同意印发了《关于深化极端暴雨应对“十二条措施”的通知》和《“22·8”高温干旱灾害“十二条”应对措施》，并且牵头组织编制了《2023 年洪涝灾害趋势及100年一遇洪水应对措施》，确保极端情况下应对处置有力有序。

2.2 领导力量有新加强

市防办由原来的一个防办主任（应急管理局分管副局长）调整为现在的双防办主任（增加水利局分管副局长）。启动了二级及以上响应后，相应层级的市领导应前往应急管理局指挥中心坐镇指挥、值班；汛前、汛中等关键重要时刻，市委、市政府主要领导都应到应急管理局指挥中心亲自坐镇调度指挥，安排部署工作，确保灾害应对处置统一指挥、领导有力。

2.3 防办整体实力有新提升

转隶之初，市防办只有从市水利局转隶过来的4 位工作人员，通过增加行政编制、事业单位调人充实，目前正式在册人员有11人。市防办从开始只有两家技术支撑单位派人驻点服务，到后来陆续增加到8 家技术支撑单位派人长期驻点服务。在汛期，市防办设置防汛抗旱24 h专项值班；在启动高等级应急响应期间，市防指主要成员单位派专人到市防办联合值班办公，做到日研判、日调度。

2.4 能力建设有新进步

2020 年历史罕见洪灾后，按照市领导的要求，市防办通过调研摸底，组织主要成员单位研究讨论，以市政府办公厅名义印发了《进一步加强全市防汛救灾应急体系建设的意见》，从健全责任体系、严格防洪标准、提升预报预警能力、加强隐患排查治理等8 个方面明确了重点任务和时间表，分别列出了防洪风险点、病险水库、防洪治理工程、中心城区易涝点、地灾隐患、气象灾害防御薄弱点的3年整治清单，明确了各级责任部门，通过补短板、堵漏洞、强弱项，全面提升防汛救灾体系和应急能力现代化建设水平。2023 年按照“数字重庆”建设的统一部署安排，在“数字应急”的大框架下，探索推动“数字防汛”，实现流程再造、体系重构，以数字化构建防汛抗旱能力体系新格局。在洪旱灾害防范应对上，通过实践总结，建立“四张图”（应急部门防办主任：洪旱灾害风险图，水利部门防办主任：水利工程调度图，现场指挥：转移路线图，救援指挥：物资队伍布防图），实行挂图作战，确保指挥应对更加心中有数。

2.5 责任压实有新要求

临灾之际，市应急管理局派出由厅局级领导带队包片、处长蹲点包区县的工作组蹲守一线，要求水进人到、水退人撤。2022年按照明确责任人头、明晰尽职标准、明文公示上榜的要求，全市各相关部门、单位对298个重点防洪薄弱点、3 069 座大中小型水库、4 058 个山洪监测点、510 条河流（流域面积大于50 km2）的“三个责任人”进行挂牌公示，接受群众的监督，确保有问题隐患能找得到负责的人；2023 年结合安全生产监管全面推进落实“一线岗位责任制”，对水利工程建设、管护一线岗位责任人和洪旱风险隐患点一线责任人推行落实“两单两卡”（岗位风险清单、岗位职责清单、岗位操作卡、岗位应急处置卡）。2023 年市防办、市防指会同相关行业部门，聚焦关键基础设施和人员密集场所，重点突出临河、易涝、地灾风险，梳理汇总了洪涝及地质灾害28 类风险清单32 156 个具体点位，共涉及16 个责任部门、75 项管控任务（措施），并将风险清单转化为数字化成果，依托“数字应急”平台，搭建灾害风险全生命周期数字化管控功能模块，实现风险管理数字化、闭环化、标准化，有效提升市防办的统筹能力及风险管控能力。

2.6 制度机制有新完善

在完善指挥部工作规则和工作机制的基础上，经过几年的实践形成了党政领导汛期双值班，干部下沉一级“四重”包干责任制，汛期行政调度令，临灾层层叫应到岗到人，“1+7+N”会商研判，建立区县党政领导汛期履职台账，“三个责任人”挂牌公示，重要时期成员单位信息报送，上下游联防联控，极端天气下的紧急应对处置，气象预警和应急响应联动，汛期6 h、2 h递进式气象预警和点对点叫应提醒，洪涝、地质灾害气象风险预警，启动响应后相应层级领导出场坐镇指挥，重大洪涝灾害复盘总结等机制。出台了全市防汛抗旱应急预案编制大纲和管理办法、重大洪旱灾害调查评估办法，修编了全市防汛抗旱应急预案。

2.7 示范总结有新成果

注重从防汛抗旱实践中不断反思总结经验教训，通过召开不同主题内容的现场会，采取以点带面、示范引路的形式，推广经验，培训队伍，提升能力，促进落实。2020 年11 月召开了冬春水毁修复基础建设现场会，示范水毁修复项目落地落实的经验、标准，并从控、建、管3个方面培训如何抓好防汛抗旱工作。2022 年4 月召开了全市防汛救灾工作现场会，以深化行政首长负责制为核心的责任体系为主题，深刻汲取全国暴雨灾害案例教训，抓住“统得好，测得准，拦得住，跑得快，救得了，安得稳”6个关键，突出各级防指、防办及防治、救援部门4个层面职责，总结、展示应急机构改革3 年来防汛救灾工作经验做法，实现“新手上路、老手进步”。2023 年4 月，以强化数字赋能为主题，召开了全市防汛能力提升现场会，就数字防汛进行了探索交流，拉开了全市数字赋能建设帷幕。市防办2021年着眼于普及基础知识，共编写了十二册《防汛抗旱应知应会手册》，2022 年着眼于正反两面总结工作经验，编写了《防汛救灾工作指南》和《水旱灾害典型案例警示》。

3 奋发强起来

党的二十大报告对国家安全体系和能力现代化建设作出了重要部署安排，为应急管理现代化指明了前进方向，进一步明确了应急管理要强起来的目标要求。洪旱灾害“统、防、救”强起来是“全灾种、大应急”强起来的重要组成部分，在以实际行动贯彻落实党的二十大精神时要从以下几个方面做出努力。

3.1 强认识

认识决定态度。党的二十大报告在推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定中明确提出“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”“以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础”“以新安全格局保障新发展格局”“坚持安全第一、预防为主”“完善国家应急管理体系”“提高防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件处置保障能力”等要求。通过学习党的二十大精神，要更加深刻领会习近平总书记提出的“防汛救灾关系人民生命财产安全，关系粮食安全、经济安全、社会安全、国家安全”的重要指示精神，增强维护水安全，保障社会、经济发展的使命感和责任感；要进一步强化“人民至上、生命至上”“两个坚持、三个转变”“宁可十防九空，不可失防万一”“防一分顶救十分”等工作理念，确保防汛抗旱工作沿着正确方向发展前进；要进一步强化防灾减灾底线思维到底、极限思维到顶的意识，增强应对极端天气能力，坚决保护好人民生命财产安全；要进一步强化实践探索意识，坚持边应急边总结边完善边提升，在实践中不断健全完善防汛抗旱体制机制；要进一步强化创新发展观念，通过不断改革创新破解难点、重点问题，确保防汛抗旱工作创新境界、上新台阶、有新格局。

3.2 强规划

规划是开展一项工作的总纲，有了规划才会有明确的目标和清晰的途径、方法。应急管理系统运用规划推动工作、提升能力的意识相较其他部门还有差距。防汛抗旱要上新台阶、创新格局必须从“防”和“救”两个方面制订规划引领前进，对洪旱风险隐患要用规划来控增量去存量，对防汛抗旱应急处置能力要用规划来推动提升。当前要贯彻落实党的二十大精神，立足极端异常天气突发多发的实际，运用新思维，科学合理地重点制订好3 个方面的规划：防洪规划、抗旱规划、防汛抗旱能力建设规划。防洪规划以前有但要完善调整；抗旱规划制订的不多，但2022 年历史罕见高温干旱发生后必须引起重视并提上日程；防汛抗旱能力建设规划是从零开始，应急管理部门要高度重视科学制订。要将规划融合到国家层面布局和当地社会经济发展之中，确保洪旱灾害防救工作与中国式现代化进程同步推进，与之适应。同时还要提高规划执行落实力度，真正按照规划有序推进“防”和“救”的能力建设，为中国式现代化建设提供有力的供水安全保障。

3.3 强法规

依法施政是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求之一。防汛抗旱没有法规制度作保障就不能达到真正意义上的有力有序开展。尤其是体制机制改革后，之前一些法律法规已经不适应洪旱灾害新的防救运行体制机制，给统筹、指导、协调、监督等工作带来很多问题，迫切需要相关上位法对新的运行体制机制进行规范，并将改革以来在实践中形成的新成果、好经验固化提升。期望国家层面不仅要抓紧出台或修订自然灾害防治、防洪、防汛抗旱方面的基本法规，为防汛抗旱工作提供根本遵循，还应研究出台自然灾害调查评估、预案管理、抢险救灾工程项目管理等专业性规章或编制大纲，为防汛抗旱工作提供专业指导和依据。

3.4 强队伍

防汛抗旱应急管理事业需要一代又一代人持续不断地推进。队伍能力强，长江后浪推前浪，事业发展有后劲。当前应急管理系统防汛抗旱专业人员少，技术基础薄，巨灾大险救援能力弱的问题突出，迫切需要建强3支队伍：行政管理队伍、技术支撑队伍和专业救援队伍。行政管理队伍要向专业化、年轻化发展，转隶过来的老同志搞好传帮带，防汛抗旱工作经验和大灾历练很重要，人员的培养要保证实践经验的累积和工作岗位的连续性，要注重梯次配置，青黄相接，尤其是岗位职务的提拔任职要把经验经历作为必要条件考虑。技术支撑队伍不能满足于专家库和其他行业部门或社会研究机构，要建立应急管理部门自己的专业研究机构，向上能够对接应急部的研究机构，在本级能够统领其他各行业部门的专业研究机构，为指挥部统筹决策、指导监督提供专业技术支撑。专业救援队伍要有一支常备的便于调动、专业能力强、有抢险救援业绩的国家队伍，确保遇灾出险能够拉得出，救得下。

3.5 强基础

基础不牢地动山摇。一方面强硬基础，要加强库、塘、堤、坝、阐、渠、管、泵等水利基础设施建设，加快病险水库整治，升级改造城乡排涝管网，同时，针对高温干旱灾害，要加快缺水地区水源扩建、水资源配置和水源水厂联通工程建设，提高城乡洪旱灾害防御能力。另一方面强软基础，以乡（镇、街道）、村社为重点，融合基层社会治理，从编制机构、人员力量、物资装备、营地场所、经费预算等方面，有计划、有部署、有标准、有制度，持续不断地加强基层基础建设，确保整个防汛抗旱体系底厚基实。

3.6 强保障

要加强数字化信息化保障，数字化信息化是实现现代化的必由之路，依托数字应急建设，建立统一综合的防汛抗旱数字信息系统平台，能够打破以往各行业数字信息条块分割的壁垒，实现相关数字信息数据横向、纵向实时共享反馈；能够把指挥、备汛、演练、应急、救灾体系等有机统一起来，实现防汛抗旱数字化、体系化、清单化、闭环化管理。要加强经费保障，从国家到地方都需要加大对洪旱灾害防救的预算支出，同时也要加强对防汛抗旱经费使用的监督管理，确保专款专用，用得及时、用得正确、用到实处。要加强应急人员的待遇保障，结合应急管理工作特点，从表彰奖励、补贴补助、医疗保险等方面逐步提高保障，提升应急人员的职业荣誉感和归属感。