安徽省淮河行蓄洪区居民迁建工作思考

张 震

（安徽省水利水电勘测设计研究总院有限公司，合肥 230088）

行蓄洪区是区内居民赖以生存发展的基地，安徽省淮河行蓄洪区居住人口多，根据2007 年《全国蓄滞洪区建设与管理规划》统计，安徽省濛洼、南润段、邱家湖、姜唐湖、城西湖、城东湖、寿西湖、瓦埠湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、石姚段、洛河洼、汤渔湖、荆山湖、方邱湖、临北段、花园湖、香浮段、潘村洼和老汪湖21 处行蓄洪区内居住总人口126万人。石姚段、洛河洼2处行蓄洪区经调整工程建设为保护区后，据2016 年《安徽省淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建规划（修编）》统计，安徽省濛洼等19 处行蓄洪区内2009年居住总人口126万人，其中设计洪水位以下不安全人口67.3 万人。方邱湖、临北段、香浮段3 处行洪区经调整工程建设为保护区后，据2018 年《安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划》统计，安徽省濛洼等16 处行蓄洪区内居住总人口99.1万人，其中设计洪水位以下不安全人口49.9万人，主要集中在城西湖、瓦埠湖、寿西湖、汤渔湖、花园湖和潘村洼[1]。

行蓄洪区是蓄滞洪水的场所，也是防洪工程体系的重要组成部分，淮河干流濛洼、南润段、邱家湖、城西湖、城东湖、瓦埠湖6 处蓄洪区总蓄洪库容65.4 亿m3，可滞蓄洪量约占淮河干流正阳关100 年一遇30 d 洪量的17%。1950—2020 年，运用行蓄洪区的年份有30 年，现有的16 处行蓄洪区共启用140 次。在1950 年、1954 年、1956 年、1968年、1975年、1982年、1991年、2003年、2007年和2020年等较大洪水年份，每年都有多处行蓄洪区运用[2]。其中濛洼、南润段、邱家湖、姜唐湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、荆山湖8处低标准行蓄洪区运用机遇在10年一遇以下。

行蓄洪区地位特殊，由于蓄滞洪水的影响，行蓄洪区内居民生产、生活极不安定，属社会经济发展的低洼地区，“人水争地”的根本矛盾是淮河干流河道治理的核心难题，也是淮河防洪减灾一直以来的重要研究课题[3]。经多年摸索实践，安徽省淮河行蓄洪区治理的专家们提出了结合河道整治及堤防加固、行蓄洪区建设与管理、行洪区调整和建设等工程措施，逐步实施淮河行蓄洪区居民迁建的顶层设计；在多方的共同努力下，现今已逐步解决安徽省淮河行蓄洪区低洼地不安全、庄台超容量人口等问题，已经看到解决淮河中游行蓄洪区“人水争地”问题的曙光，将从根本上改变安徽省淮河行蓄洪区的面貌。基于此，笔者结合安徽省淮河行蓄洪区居民迁建的具体实践经验，提出了几点思考，以期为其他地区的居民迁建工作提供参考。

1 迁建工作的经验要点

1.1 规划方案

2016 年5 月，安徽省人民政府批复了《安徽省淮河行蓄洪区及淮干滩区居民迁建规划（修编）》，提出了行蓄洪区分年度实施计划。根据规划，2016—2018 年仅实施了濛洼蓄洪区内庄台超容量人口1 149户4 573人、潘村洼行洪区内低洼地不安全人口300户1 028人。

鉴于行蓄洪区居民迁建实施进度不理想，为全面加快推进淮河行蓄洪区居民迁建工作，2018 年9 月，安徽省人民政府印发了《安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018—2025年）》，提出了结合淮河干流正阳关至峡山口段行洪区、淮河干流峡山口至涡河口段行洪区、淮河干流浮山以下段行洪区调整和建设，淮河流域行蓄洪区、新建瓦埠湖九里保庄圩等工程建设，通过居民迁建、新建保庄圩、新建庄台、调整为防洪保护区等措施，安置庄台超容量及低洼地不安全人口共64.5 万人。2019 年1 月，省政府制定实施《安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019—2021年）分类推进方案》，明确了按照贫困人口、安全保障状况、与治淮工程关系、工程前期工作进展、行洪概率、空间位置等先后顺序，分年度完成低洼地居住人口和庄台超容量居住人口的安置。

此外，为指导居民迁建集中安置小区公共服务设施配套建设以及控制行蓄洪区人口等，2018年以来安徽省人民政府、安徽省发展和改革委员会、安徽省交通厅等陆续印发了《安徽省淮河行蓄洪区基本公共服务功能建设总体方案（2018—2020 年）》《安徽省淮河行蓄洪区基础设施建设总体规划（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪区人口控制规划（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪区道路建设项目库建设方案》《关于加强淮河行蓄洪区移民搬迁用地保障的通知》等，确保安置点配套基础设施和公共服务设施的完善。

1.2 组织分工

成立了安徽省淮河流域行蓄洪区安全建设发展领导小组，由省政府主要领导担任组长、副组长，21个职能部门主要负责人、7个沿淮市市长为成员。

由水利部淮河水利委员会负责技术指导和居民迁建年度实施方案的审查，安徽省发展和改革委员会负责统筹协调推进建设、居民迁建年度实施方案审批、日常调度、督促检查等，省水利厅负责推进治淮工程前期工作、汇总编制居民迁建分类（年度）实施方案等，省教育厅、省交通运输厅、省文化旅游厅、省体育局、省广电局、省卫生健康委等负责教育、交通、公共文化、体育、通信、卫生等功能建设及协调指导居民迁建集中安置小区相应公共服务设施配套建设，省财政厅负责制定居民迁建资金安排方案、筹措省级资金，省自然资源厅负责方案项目建设用地保障及协调指导地方用好城乡建设用地增减挂钩政策，省住房城乡建设厅负责主干街道展宽和路面硬化、农村危房改造及协调指导地方规划部门做好迁建安置小区规划和房型设计等，省农业农村厅负责支持适应性产业及龙头企业发展等。

沿淮有关市政府负责抓好相关规划、方案的落实，做好进度安排、项目落地、中央和省级资金使用、地方投资筹措、推进实施等工作，负责做好群众宣传和发动工作，具体组织居民迁建工程的实施。

1.3 资金筹措

居民迁建按成本测算，包括安置征地、建房、公共设施等费用，经测算集中安置建房成本3.6 万元/人、基础设施1.1 万元/人、安置区用地119.1 万元/hm2，综合居民迁建安置成本费用为5.6万元/人[4]。

经争取中央补助资金，统筹省级补助资金，确定了本次居民迁建补助如下：行蓄洪区直接建房外迁安置中央补助标准为平均每户7万元；根据《安徽省人民政府关于进一步加强行蓄洪区脱贫攻坚工作的若干意见》（皖政〔2017〕108 号），行蓄洪区居民迁建省级配套补助标准由每户1.32 万元提高到每户2.32 万元，即直接建房外迁安置的中央及省级补助标准9.32 万元。迁入新建庄台和保庄圩的，新建庄台和保庄圩工程部分中央、省级分别按总投资70%、20%补助；迁建部分投资中央按3.3 万元/户补助，省级按2.32 万元/户补助，即迁入新建庄台和保庄圩安置的中央及省级补助标准5.62 万元/户，不足部分由市（县）及群众自筹解决。

1.4 落实细化

依据《安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019—2021年）分类推进方案》，主要县（区）结合各行蓄洪区实际情况和群众意愿，均落实细化制定了“行蓄洪区居民迁建安置方案”等，如阜南县人民政府印发了《阜南县濛洼蓄洪区居民迁建安置方案》，霍邱县人民政府印发了《霍邱县淮河行蓄洪区居民迁建安置方案》，寿县人民政府、寿县水利局分别印发了《寿县淮河行蓄洪区安全建设工作实施意见》《寿县行蓄洪区居民迁建房屋搬迁补偿安置实施方案》等。

细化的迁建安置方案包括各县（区）迁建范围、迁建时间、迁建政策、迁建安置对象、迁建安置方式、安置和补助标准、迁建程序步骤等，具体程序步骤包括宣传发动、登记（建档立卡）、公示、复核、签订协议、分年度实施方案审批、工程实施、选房安置、搬迁结算、后续管理等，全方位确保迁建工作按规定时间节点稳妥有序推进。

2 迁建工作的成效进展

2009年启动安徽省淮河行蓄洪区居民迁建工程以来，2010—2018年共实施了濛洼、城西湖、寿西湖、瓦埠湖、荆山湖、花园湖、潘村洼7处行蓄洪区内低洼地不安全、庄台超容量人口共计1.8万户5.9万人的迁建，迁建效果不理想。

《安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019—2021年）分类推进方案》实施以来，安徽省分年度批复了《安徽省淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁安置2019年实施方案》《安徽省淮河行蓄洪区居民迁建直接建房外迁安置2020年实施方案》《寿县淮河行蓄洪区居民迁建新建保庄圩迁入安置2021 年实施方案》，共实施完成了濛洼、南润段、邱家湖、姜唐湖、城西湖、城东湖、寿西湖、瓦埠湖、董峰湖、荆山湖、花园湖11 处行蓄洪区内低洼地不安全、庄台超容量人口共计5.5 万户18.7 万人的迁建；同时结合淮河干流正阳关至峡山口段行洪区调整和建设、淮河流域重要行蓄洪区建设、新建瓦埠湖九里保庄圩等工程，工程移民1.0 万人，新建城西、菱角、涧沟、陈郢、王截流、九里6 座保庄圩就地保护15.1 万人。近期《安徽省淮河行蓄洪区居民迁建霍邱县城西湖蓄洪区外迁安置与新建保庄圩迁入安置2023 年实施方案》获批，正在实施城西湖蓄洪区内低洼地不安全人口1.8万户5.5万人的迁建。

近几年的居民迁建工程实施完成后，仅有汤渔湖、潘村洼2 处行洪区内有低洼地不安全人口10.5 万人，濛洼蓄洪区内有庄台超容量人口2.4万人。下一步，将通过正在推进前期工作的淮河干流峡山口至涡河口段、淮河干流浮山以下段2 项行洪区调整和建设工程的实施，新建汤渔湖内高皇保庄圩、潘村洼调整为防洪保护区，可解决汤渔湖、潘村洼2 处行洪区内低洼地不安全人口问题；结合在建的淮河流域重要行蓄洪区建设工程中，完成濛洼内安岗西保庄圩以及老观西、老观北、郜台南、郜台北4座庄台后，通过行蓄洪区居民迁建工程可落实安置濛洼蓄洪区内全部庄台超容量人口。

3 迁建的显著效益

3.1 保障群众生命财产安全

迁建工程实施前，淮河行蓄洪区内有近50万人居住在低洼地，行蓄洪区一旦启用，不仅群众大量房屋及财产遭受损失，社会成本高，运用前还需大规模临时转移群众，社会不稳定风险大[5]。结合行洪区调整建设等工程实施居民迁建后，低洼地50万不安全人口将迁移至安全区或建设保庄圩就地保护，远离洪水威胁，群众生命财产安全得到有力保障，从根本上解决区内群众的安居问题。

3.2 防汛转移由被动到主动

迁建工程实施前，行蓄洪区运用前群众需大规模临时转移，存在人员转移安全隐患大，临时安置难度大，防汛管理压力大，社会资源消耗大等系列问题。工程实施后，行蓄洪区按计划运用时，不会再出现“水进人退”等大规模紧急撤退转移情况，显著减少临时转移安置费用，大幅降低防汛抢险成本，极大地减轻各级政府和群众的防汛转移压力，有利于实现“有序、从容、科学、合理”的防洪新格局。

3.3 实现行蓄洪区及时有效运用

安徽省淮河流域行蓄洪区地理位置特殊，分洪使用频率高，在淮河流域防洪体系中具有不可替代的作用；随着社会经济的发展和居民财富的积累，行蓄洪区运用造成的经济损失及社会影响逐渐增大，对行蓄洪区运用决策难，人水矛盾突出。通过迁建工程的实施，群众生命财产不再遭受洪水威胁，实现行蓄洪区安全蓄泄洪水，缓和了人水矛盾，从而保证行蓄洪区及时、有效、安全运用和行蓄洪水，有利于淮河流域防洪工程的系统作用发挥[6]。

3.4 群众生产生活条件明显改善

安徽省淮河行蓄洪区使用频繁，一直存在基础设施薄弱、公共服务功能保障程度不高等问题，如行蓄洪区庄台存在居住拥挤，行蓄洪时人畜挤在庄台上、生活环境差，无建设发展空间，难以兴建学校、卫生所及文化娱乐等公共设施的问题[7]。迁建工程实施后，群众远离洪水威胁，无论选择集中安置还是货币化安置，都迁移到了生产生活便利、发展条件相对优越的地区，住房、交通、就医、上学等条件明显改善，群众幸福感获得感得到增强，同时也有助于促进区内土地流转，实现集约化经营，为提高区域经济发展水平创造有利条件。

4 工作思考

4.1 高位推进衔接

妥善迁建安置行蓄洪区的居民，确保群众搬得出、稳得住、能发展，需要技术方案、补助安置政策、资金筹措、用地保障、投资计划、适应性产业就业、公共服务设施配套等多方面要素的保障，涉及国家、省、市、县（区）、乡（镇）等各层级，以及发改、水利、财政、自然资源、住建、农业等多个部门。安徽省委、省政府高度重视淮河行蓄洪区居民迁建系列工作，成立了由省政府主要领导担任组长的工作小组，成员由省级发改、水利等21个职能部门主要负责人、涉及各市市长组成，专班推进行蓄洪区居民迁建安置工作，形成“高位推动、合力推进”的工作局面。同时，省委、省政府专题向国务院报告了淮河行蓄洪区安全建设工作，争取国家政策、资金、用地等要素保障支持；党政主要负责同志亲自部署、亲自推动、亲自协调、亲自督办，省政府主要领导、有关厅局分管负责同志多次赴国家发展改革委、水利部等部委衔接汇报，请求帮助和指导加快推进行蓄洪区居民迁建、行洪区调整和建设、行蓄洪区建设与管理等工程建设。

4.2 做好顶层规划

安徽省沿淮各行蓄洪区进洪概率、空间位置、人口数量与分布、安全设施状况、城集镇辐射均有所不同，如濛洼蓄洪区为庄台超容量人口约9 万人需安置，城西湖蓄洪区主要是低洼地不安全人口约15万人需安置，上六坊堤行洪区内无人居住，需针对各行蓄洪区具体情况因地施策。安徽省根据“减总量、优存量、建新村、分步走”和“一区一策”的原则，聚焦安全、因地制宜、分区施策、远近结合，组织省级有关厅局编制了《安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018—2025 年）》初稿，初稿在征求了沿淮有关市人民政府和省有关部门意见后，邀请水利部淮委等有关方面专家进行评估论证，并同时征求社会公众意见，在吸收各方意见修改后报省人民政府审定印发，提出了结合行洪区调整和建设等工程，通过外迁安置、新建庄台和保庄圩迁入安置、保庄圩就地保护与行蓄洪区调整等方式，妥善安置区内居民。并经与国家发展改革委、水利部等反复汇报衔接，形成了《安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019—2021年）分类推进方案》，用于指导各地安置设计蓄洪线以下低洼地、庄台超容量居住人口超60万人。

4.3 强化要素保障

2010—2018年，在安徽省淮河行蓄洪区居民迁建工程中，仅是由省发展和改革委员会组织实施，受政策支持力度、补助资金、生产半径、就业发展、设施配套等因素限制，9年仅完成了5.9万人的迁建安置，甚至各地在2014—2017年未申报迁建计划安排，迁建进展较为缓慢。针对2010 年以来居民迁建各方面工作的不足，安徽省首次联动了省级21个职能部门，落实了政策宣传、年度实施方案报批、资金计划下达、补助资金筹措、用地计划与保障、配套水利工程建设、旧房拆除、环境整治、配套基础设施建设、公共服务设施建设、适应性农业产业发展、绩效考核、日常调度、督促检查等方面的要素保障，推动要素配置、资金投入、公共服务向安置区倾斜，确定了省级职能部门协调指导地方各部门的工作方法，如协调指导地方用好城乡建设用地增减挂钩政策、做好迁建安置小区规划和房型设计、整合涉农资金、发行地方政府专项债券等，形成了由各级、各部门协同发力、协调联动、一体化推进的要素保障机制。

4.4 压实地方责任

地方作为居民迁建具体实施的第一责任主体，安徽省要求各地依据《安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019—2021年）分类推进方案》，结合各行蓄洪区实际情况和群众意愿，从落实建设用地、加强迁建项目建设管理、规范资金使用管理、确保工程建设质量、强化督促检查等方面出台相关政策和措施，因地制宜制定行蓄洪区居民迁建安置方案、行蓄洪区居民迁建房屋搬迁补偿安置实施方案、行蓄洪区居民迁建年度实施方案等，做好群众宣传和发动、进度安排、资金使用、推进实施等工作，将集中安置点配套基础设施升级需求项目化、清单化，达到“五通”（路、水、电、讯、网）、“五化”（硬化、净化、亮化、绿化、美化）和“五有”（有学校、有卫生室、有公共活动场所、有文化体育设施、有商业服务网点）要求。省级有关部门采取“四不两直”方式，多次组织开展暗访、调研和督查，对发现的问题，及时督促整改。

4.5 坚持群众主体

在具体的迁建工作中，安徽省各地坚持群众自愿原则，充分尊重迁建居民知情权、参与权和监督权，注重因势利导，不搞强迫命令和“一刀切”，尊重群众意愿实行土地流转，让群众自主选择安置意向和货币化补贴、外迁县城或集镇、迁入保庄圩或保护区等安置方式；在迁建过程中，注重提高迁建居民参与度，成立迁建理事会，全程参与迁建工作。群众无论选择集中安置还是货币化安置，各地都确保迁移到了生产生活便利、发展条件相对优越的地区，住房、交通、就医、上学等条件明显改善，并按照群众意愿落实农机集中停放点、提供电动车安全充电服务、调剂分配菜园地等，增强群众幸福感，保证群众不返迁。

5 结 语

由于行蓄洪区地位特殊，行蓄洪区内居民生产、生活极不安定，“人水争地”的根本矛盾突出。安徽省结合多年居民迁建工作方面的不足与经验，在2018年成立了安徽省淮河流域行蓄洪区安全建设发展领导小组高位推进居民迁建系列工作，制定了《安徽省淮河行蓄洪区安全建设规划（2018—2025 年）》《安徽省淮河行蓄洪区安全建设三年（2019—2021 年）分类推进方案》等顶层规划设计方案，联动了省级21个职能部门强化要素保障，细化落实地方为具体实施的第一责任主体，尊重群众的安置意向和意愿，使得近几年的居民迁建工作成效进展显著，从根本上改变了安徽省淮河行蓄洪区的面貌，可为其他流域、其他省的居民迁建工作提供借鉴和参考。