委员工作室：基层治理中的“连接”与“团结”——以湖南政协委员工作室为例

雷明贵

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410016）

《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）把“为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化服务”新增为新时代统战工作的主要任务。加强和创新基层治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化落实落地，进而夯实党的执政基础、巩固基层政权的必然要求，也是统一战线围绕中心服务大局的重要领域。“委员工作室”是人民政协履行职能、服务治理、推进共建共治共享的成功探索。

一、基层治理面临挑战

基层治理创新是检验国家治理实效性的重要实践场景。当前基层治理面临的挑战和困境来自于社会生活复杂性所导致的内在压力，其中最主要的因素，除了社会能力不够之外，还来自于自上而下的政府治理[1]与自下而上的社会协调衔接的问题。由于社会自我协调机制与行政体系运行机制之间存在内在差异，两者的有机衔接会面临挑战。首先，需要推动基层政府职能的转变，向社会领域有序赋权，进而激发社会力量参与治理的积极性；由于存在信息不对称等诸多情况，上级政府需要赋予基层一定限度的自由裁量权，使其更贴合基层社会诉求。但此自由裁量权的“度”很难把握，需要理顺条条与块块之间的关系，强化公众、社区等自下而上对基层政府的评价、考核与政府自上而下所开展的执行与监督的对接。其次，需要制度创新，帮助基层社会形成公共事务清单，使“共治”有稳定的现实指向与依托。社会力量不仅是多元治理主体的来源，也是多层次公共服务体系的重要组成部分。随着社会共同体建设的深入推进，目前中国社会力量成长既体现出社会自主性的成型与发展，还直接受限于公共服务体系改革特别是政府改革进程。

公共部门与社会的良性互动，至少有以下几个层次的要求：一是有相应的机制去“打捞”民意，为政策制定与执行打下坚实的民意基础；二是有特定的机制去疏导、解决群众内部矛盾，并将民间解纷纳入多元化纠纷解决机制序列，以减轻公共服务体系的压力；三是民意传递机制有效。打通民意传递的层级壁垒，将各个层面的民意向上传递的同时，也要畅通公意向下有效传递的渠道。人民政协有着多层次定位，是党领导下的统一战线组织，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，在推动基层共建共治共享进程中可以更好发挥作用。

二、“委员工作室”的源起及湖南的做法

从2002年初次亮相时的星星点点，到2020年以来的发展高峰，委员工作室（站）模式从个别实践到系统集成，已逐渐成为政协委员履职和开展政协工作的主阵地，不仅有效激发基层主体活力、推动民生问题解决、化解社会矛盾，还实现了基层治理质效提升与政协委员成长的正向循环。

（一）委员工作室的萌芽和成长

1.起步萌芽期。在此期间“委员工作室（站）”处于初期探索阶段，多地试点建设的“委员联络室”是“委员工作室（站）”的早期发展模式之一。“委员工作室”的初次亮相可追溯到2002年，山东省政协设立了委员工作室。“委员工作站”初次出现于2005年，时年《重庆日报》开设了《政协委员工作站》栏目，这是重庆市政协促进政协民主监督与新闻媒体舆论监督有机结合的新尝试。总体看来，这一时期委员工作室侧重点在于联络委员、服务委员。

2.快速发展期。自2012年起全国范围内“委员工作室”建设势头加速，起步较早的如湖南省、浙江省、广东省等，委员工作室（站）建设从“摸着石头过河”到梳理经验加速推广，已形成规模化发展格局。设立区域从市、区、县、镇向街道、社区、村庄等更为基层的社会治理单元延伸，拓展了深度和广度。从侧面反映出政协工作已经实现从委员“被联络”向“去联络”的转变，委员作为“连接点”的主动性进一步发挥出来。

3.全面壮大期。委员工作室（站）模式在2020年迎来发展高峰，此阶段不仅体现为委员工作室的数量大幅度提升，还体现为工作模式更加多元，特别是向基层和网络空间延伸。依托委员工作室（站），不断拉近人民政协与委员群体及人民群众的距离，将人民政协制度优势转化为治理成效。各地委员工作室（站）有效激发了基层主体活力、推动民生及社会问题解决，成为政协委员履职的主阵地，服务基层治理的质量和效能继续提升。如山东省济南市政协、各区县政协及镇（街道）政协委员联络室就推动“商量工作室”全覆盖。北京市政协委员工作室（站）则立足界别特色搭建市民群众“连心桥”，打造“政协e事厅”“委员讲堂”等网络议政及学习品牌。广东省在推进各级政协委员工作室试点当中，将委员工作室建设成展示政协委员风采的窗口、直接倾听群众诉求的平台；江苏省共建立“有事好商量”协商议事室近2万个，其中乡镇、街道做到全覆盖；河南省、云南省、湖北省在探索委员工作室（站）建设发展中，特别注重界别委员“沉下去”与社情民意“收上来”相结合。

全国层面委员工作室（站）建设体现出如下特点：一是功能定位丰富。委员工作室（站）功能定位与政协界别衔接到位，基本做到重点界别全参与、主要区域全覆盖。二是组织载体多元。委员工作室（站）的组织载体没有局限在特定地域范围，而是建立了以重点领域、委员个人为主的多样化载体。三是规范化建设提质。在委员工作室（站）建设的先行省份出台相关制度的基础上，部分重点地市也根据自身的需要出台指导性文件，为委员工作室（站）的规范发展提供制度基础。

（二）湖南“委员工作室”的主要做法及创新

湖南省的“委员工作室”建设经历了开始起步、深入探索、全面发展的阶段性推进过程。湖南省三级政协以委员工作室（站）为平台载体，推动委员联系服务界别群众常态化，组织政协委员在基层（如社区、学校、企业等地）建立了一批具有特色的委员工作室（站），实现全省乡镇（街道）委员工作室全覆盖、省市县三级委员进驻工作室全覆盖，并在实践中不断探索新形式、创造新载体，并以线上“云端”委员工作室与线下委员工作室联动履职等形式，打通委员服务群众的“最后一公里”。具体来看，湖南的委员工作室主要做法和特点体现在以下几个方面：

1.立足基层与联通上层紧密结合。立足基层是湖南政协委员工作室建设的重要特点之一，越来越多的新的委员工作室出现在街道、社区，在界别群众身边。芷江县有名的“橙子哥”舒兴华就是在一线联系服务群众的省政协委员，以其名字命名的“舒兴华政协委员工作室”体现了立足基层与联通上层的结合。作为芷江县兴梦冰糖橙农民专业合作社理事长，舒兴华刚结束湖南省政协系统学习“七一”重要讲话精神专题研修班的学习，便筹备宣讲会将学习所得分享给村民代表，将党和国家重大决策第一时间传递到基层的同时，还充分听取村民代表的意见建议，实现了工作室立足基层与联通上层的结合。

2.线上拓展与线下延伸双向互动。依托“政协云”平台，湖南省各市州在几年前就基本实现政协委员工作室乡镇(街道)全覆盖、政协委员参与委员工作室工作全覆盖、线下委员工作室入驻政协云全覆盖的“三个全覆盖”目标，做到线上与线下结合。截至2021年9月，湖南省入驻各类委员工作室的三级政协委员就达到31205人，分布在3078家线上委员工作室和2982家线下委员工作室，入驻率为97.9%。线上委员工作室注重突破时空和委员层级限制，实现以议题为重点的联接；线下委员工作室则利于加强面对面联系，补足线上连接的不足。

3.实践探索与制度创新同步推进。湖南省政协党组将委员工作室的建设作为贯彻落实习近平总书记“政协委员要更好联系和服务所在界别的群众”精神、落实中共湖南省委决定的重要举措，先后出台《政协湖南省委员会关于加强委员工作室建设的意见》《政协湖南省委员会政协委员工作室建设实施办法》，明确了委员工作室主要职责、工作重点和要求，指导全省各级政协组织开展工作，提升了全省政协委员工作室建设的制度化水平，形成了委员工作室规范化建设与社会化服务的热潮。

三、统一战线服务基层治理的路径探讨

委员工作室夯实基层与联通上层、线上拓展与线下延伸、实践探索与制度创新等，体现了“以建立连接为基础、以增进团结为目的”的显著特征，为统一战线服务基层治理提供了思路指引。

（一）以人和组织为网络结点加强社会连接

委员工作室的基本单元是政协委员个体。他们大多是各个层次和领域的代表人士，是社会精英和统一战线中能起作用的众多“一根头发”。委员发挥作用的重要途径不仅仅体现在政协组织内参与协商、议政建言等，更来自于这些个体能够较为持续地在其所联系群众中发挥团结引领作用。委员工作室的连接作用既体现于加强委员之间的连接，还能增强委员与界别群众、群众与群众之间的连接。

1.委员工作室是委员组织化的一种形式，有助于委员之间建立连接。人民政协的界别是对委员进行组织的重要形式，委员工作室的建立却突破了仅仅以界别为分类标准的方式，是委员组织化的形式创新。从湖南实践来看，委员工作室的建立是以委员个体或以特定界别、工作领域的委员群体为基础。如来自湖南省娄底市的芸理工作室的召集人是妇联副主席，截至2021年11月该工作室已有15名委员加入。该工作室代表妇联界别发挥对委员的组织职能，其重点履职领域是家庭家风家教、心理健康服务、基层民主协商、基层治理等4个方面，通过“来自妈妈的力量”公益课堂、三曰书吧、心理辅导室和网络平台（“政协云”云上工作室+微信群+“芸理工作室”微信公众号、视频号）进行线上线下推动，以开展家庭教育指导来服务广大家庭、助力基层治理。与芸理工作室以单一界别为基础的委员组织形式不同，2022年4月建立的湖南省智慧文旅政协委员工作室则是以特定议题为核心的委员组织方式。该工作室由湖南省政协港澳台侨和外事委指导，以省政协委员黄东红等牵头，由21名来自省、市、武陵源区及湘西自治州的政协委员共同组建，重点围绕“推进文旅多路径融合、培育湖南旅游产业发展新动能”展开工作，实现了跨地域、跨界别的三级政协委员联动，更好融合相关资源渠道，对接粤港澳助力推动湖南旅游业和谐健康发展。而湖南省政协致公党界别委员工作室则利用互联网实现四级政协委员联动，是湖南省首个线上民主党派界别工作室。

2.委员工作室是联系群众的工作机制，便于委员与界别群众建立连接。委员工作室建立的初衷是联系和服务群众，即践行“一切从群众出发，群众在哪里，委员工作室就建在哪里；群众有什么需求，就建什么主题的委员工作室”的工作思路。具体来说，就是依托委员工作室召集人所在单位，因地制宜建在小区、企业、学校、医院、楼宇、产业合作社、农家书屋等与群众最贴近的地方。按照来自湖南省益阳市的唐箭委员工作室负责人的说法，工作室是更为灵活的委员联系群众的方式，“更多的是针对某个行业、某个领域或是某个共性问题，有目的、有计划、有组织地开展社情民意收集工作。”而长沙市的“智能制造委员工作室”通过邀请智能制造领域专家委员网上“值班”和开展线下活动联动等方式，紧密联系企业用户和委员。设立在长沙市雨花区少儿图书馆的“同心护苗”政协委员工作室则聚焦于少年儿童阅读，力求为青少年读者提供特色服务。湖南省永州市零陵区政协委员郑运德主导成立了“郑协商”委员工作室，把工作重点放在化解老百姓反映最关心的小区治理难题上。

（二）以共识和利益为纽带增进社会团结

委员工作室的建设与运作以优化连接为基础，以增进团结为目的。连接既可以基于情感联系，也可以基于社会交往，还可以基于利益相关性。团结则是在社会各主体间形成的“共同体”意识，它包括社会团结和政治团结两个维度，其中社会团结是政治团结的基础。委员工作室在激活社会的基础上凝聚社会共识，并以此为政治共识和政治团结打下基础。

1.激活社会，实现社会团结。社会团结主要从社会的个体与组织出发，强调相互之间的彼此亲近、彼此了解、彼此尊重，和睦共存，是维持和稳定“社会生命统一体”的基础和保障。[2]委员工作室最初是为了拉近委员与所联系群众的距离，让委员回到社会生活当中与群众建立联系即加强连接。在具体实践过程中，委员与群众建立联系的方式往往是通过提供如知识传播、纠纷解决等具体社会服务的方式实现。湖南省政协以线上线下工作室联动的方式，围绕社会时事焦点、群众关注热点，结合委员优势特长设置值班主题，组织省市县三级委员在政协云上常态化值班，吸引近400万人次群众参与。此外还推广“民意直通车”二维码，群众扫一扫就能找到所需要的委员工作室，与委员互动交流。此种打通党派层级限制的工作室设置方式和运作方式，使得基层民意能够顺利到达上层，发挥“直通车”之效，成为基层治理中民意传递的重要结点。通过倾听民意、帮助群众解决实际问题，进一步拉近委员与群众的关系，为此后的政治认同和政治团结打下基础。

2.整合社会，增进政治团结。政治团结关注政治生活各个权力主体的协调与共存，以及由各主体构成的国家协调与稳定。在社会层面的连接与认同形成之后，委员工作室还有另一个更为重要的任务，即加强政治团结，在实践中委员工作室坚持以协商为主要工作方式，与基层协商平台积极对接，将政协协商与基层协商有效衔接起来，以协商民主赋能基层治理。如湖南的委员工作室对所涉领域群众反映的急难愁盼问题，大都尽量创造条件通过帮扶、监督、协商等方式在当地解决；不能在当地解决或者带有普遍性的问题，则积极通过线上委员工作室提交微建议，由委员领衔督办，组织开展微协商、微监督，或直接连通省长（市长）信箱和政务服务热线等助推解决。注重将加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为重点，在行动中传递党的声音、宣传党的成就、宣讲党的政策，同时把群众的意见智慧带回来予以反映，在双向互动中增进共识，为政治团结积聚能量。

（三）以制度运作为指向使“团结”嵌入国家治理

委员工作室的建设运行，是人民政协嵌入国家治理的重要形式，也是发挥政协功能服务基层治理的有效途径。

1.以工作机制上的连接为基础。《政协湖南省委员会政协委员工作室建设实施办法》提出，建立健全委员工作室的建设、运行、管理、考核及组织保障等制度机制，重点建设一批示范性政协委员工作室，整体推动全省委员工作室标准化、规范化建设，为贯彻落实“政协委员更好联系和服务所在界别的群众”“政协协商向基层延伸”“不建机构建机制”等政协工作新要求探索可操作、可复制、可推广的新模式。通过丰富多样的实践机制把党对人民政协的要求落实为各类工作室的工作职能。在实际运作中统合了人民政协组织、政协委员的履职要求，把统战工作的基本原则、制度要求转化为具体实践，将中国共产党“凝人心聚力量”的政治优势落实为委员工作室的工作机制和切实可感的工作方法。

2.以组织构成上的连接为关键。《政协湖南省委员会政协委员工作室建设实施办法》明确了“坚持党的领导”“坚持群众路线”等七项工作原则。委员工作室立足于委员个体并有所延展，从微观上将政协委员组织到联系和服务群众的基层实践当中；从中观上将各级人民政协组织纳入到基层治理实践，将人民政协这个协商民主的专门机构，落实为“党”“政”“群”在基层治理紧密配合的平台，以实现自上而下的公共管理与自下而上的社会自治相衔接。

3.以制度衔接上的系统成型为目标。《政协湖南省委员会政协委员工作室建设实施办法》明确委员工作室是“学习交流的园地、联系群众的桥梁、社情民意的窗口、协商议政的平台、凝聚共识的载体”。通过委员工作室这一载体和平台，将人民政协这一国家治理体系的重要组成部分，有效延伸至基层治理，将国家治理现代化对人民政协的基本定位转化为具体可行的基层实践。