基于系统思维的渡运安全治理探索与实践

顾彪

（江苏海事局，江苏 南京 210009）

1 引言

长江江苏段从南京慈湖口至苏州太仓浏河口长约365 公里(连同支流河段共约550 公里)，承载着长江七成以上的货运量和船舶流量，是我国水上交通最为繁忙的航段之一。渡运作为江苏综合交通运输体系的重要组成部分，是连接长江南北两岸的重要纽带，对两岸地方经济社会发展起到了重要作用。江苏沿江现有渡口经营单位26 家，营运渡线20 道（其中，客渡线4 道，汽渡线15 道，客汽渡线1 道），渡船112 艘（其中，客渡船17 艘，汽渡船95 艘），年均渡运120 万航次，渡运旅客3800 万人次、车辆2000 万辆、货物2.2 亿吨（其中，危险货物200 万吨）。渡运安全作为长江江苏段“十大风险”之首，一直是海事部门安全监管的重中之重，是预防水上交通重特大事故的关键抓手。多年来，在上级主管部门和各级地方政府的领导下，江苏海事局探索建立了一系列针对性安全举措，保证了渡运安全形势的持续稳定。但是，涉及渡船的事故和险情还是时有发生。

2 长江渡运安全治理的难点

长江渡运安全风险极大，事故险情时有发生，1987年长江南通水域曾发生过死亡失踪114 人的渡船重特大事故。渡船每个航次载客少则十几人，多则三、四百人，极易造成重特大事故，且一旦发生事故很难救援。长江渡运安全治理的难点主要表现在：

（1）渡船碰撞事故风险始终存在。长江江苏段船舶流量大，年进出港船舶近330 万艘次，渡船横越与顺航道船舶频繁交会，日均交汇1 万多艘次，年交会近400 万艘次，极易发生碰撞事故。随着长江南京以下12.5 米深水航道开通，船舶大型化趋势明显，渡船与进江海轮及大型内河货船年交汇近80 万艘次，一旦发生碰撞将造成群死群伤的重特大事故。

（2）极端天气气候事件频繁发生。长江江苏段水文气象条件复杂多变，水位、流速、潮汐及浓雾、大风、暴雨等气候变化幅度大、频率快，特别受台风、寒潮大风等极端恶劣天气影响，极其容易造成渡船翻沉。近年来，长江流域出现的“汛期反枯”、秋冬季节突发团雾等罕见现象对渡运安全的影响也非常大。

（3）主体责任落实不能完全到位。总的来说，在持续保持安全生产高压态势的大环境下，渡运单位安全生产意识有了很大提高，但在主体责任落实方面还存在一些问题。主要存在安全管理制度执行不到位、安全生产投入不足、风险管控能力跟不上、隐患排查浮于表面、应急反应能力欠缺等问题。

（4）船员能力尚不适应履职要求。船员的安全意识、技能水平和身心状况直接关系渡船航行安全。渡船船员队伍存在职业吸引力不强、优秀船员流失、年龄结构老化等现象，部分船员待遇与其承担的安全风险和安全责任不匹配。少数船员安全意识淡薄、业务技能不强、应急能力有待提高、岗位责任落实不到位，不遵守航行规定和操作规程，习惯性违章时有发生。

（5）营收下降给渡运安全带来挑战。渡运作为传统的群众交通出行方式，随着经济社会发展，交通出行的快速、便捷、高效的出行方式更受群众欢迎。近年来，长江江苏段跨江道路、桥梁等交通基础设施建设进程加快，基本要实现沿江县（市、区）过江通道全覆盖。造成渡运客、车量不断下降，渡运行业整体进入高投入、低产出的时代，存在企业安全投入不足的风险。

（6）非传统安全问题冲击渡运安全。渡运安全涉及面较广，安全风险的跨界性、关联性、复杂性不断增强，疫情、人为破坏、船载车辆货物等对渡运安全的冲击也很大，稍有不慎就可能酿成重大风险事件，甚至发生灾难性事故。

3 渡运安全治理的系统思维方法

系统思维以系统论为基础，从系统与要素、要素与要素以及系统与环境的相互联系、关系结构、相互作用中去把握事物、思考问题，以处理好整体与部分、结构与功能的关系。就海事管理机构来说，渡运安全是一项复杂的系统工程，涉及渡口所在地政府及应急、交通等多个职能部门，渡船的水上交通安全只是渡运安全链中的一个环节。实践证明，靠零打碎敲和碎片化修补的传统安全监管思维，起到的作用越来越小，必须创新运用系统化思维，准确把握渡运安全工作的全局性、整体性和协同性要求，系统辩证地谋划渡运安全治理工作。

（1）在目标上准确把握全局性要求。整体性是系统思维的核心。渡运安全风险和隐患的成因复杂多变、纷繁干扰、牵涉面广，因此要正确认识和处理好当前与长远、局部与全局、重点与全面等一系列重要辩证关系。党的十八大以来，习近平总书记高频次对安全生产工作作出重要指示批示，为做好渡运安全工作提供了根本遵循。安全是发展的前提，发展是安全的保障。抓好渡运安全工作，必须始终牢固树立安全发展理念，统筹安全与发展。始终坚持为发展求安全、以安全促发展，做到“两手抓”“两手硬”，决不能以牺牲安全为代价谋发展。始终坚持以更高标准更严要求，谋划渡运安全工作，实现高质量发展和高水平安全良性互动。

（2）在方法上准确把握协调性要求。系统方法认为，各种安全事故和现象之间的联系是普遍性的，为了保证安全目标的实现，必须充分考虑并协调好安全管理系统各关联要素的关系。一是从治标为主向标本兼治、重在治本转变，不断夯实安全基础，提升从业人员安全素质，推进安全科技进步，强化安全风险防控，构建全方位立体化安全防护网。二是从事后调查处理向事前预防、源头治理转变，坚持风险分级管控和隐患排查治理，推动安全关口前移，实现把风险控制在隐患形成之前，把隐患消灭在事故发生之前，严防风险演变、隐患升级导致事故发生。三是从传统监管方式向运用信息化、数字化、智能化等现代方式转变，积极运用互联网、大数据等新技术，提升安全监管效能。四是从单一安全监管向综合治理转变，积极调动各方面力量，综合运用法律、行政、经济、市场等手段，实现渡运安全共建共治共享。

（3）在措施上准确把握整体性要求。系统是由相互联系、相互作用和相互依赖的若干要素结合而成的具有特定功能的有机整体。这其中的每一个问题，都不是孤立的存在，而是相互联系相互影响的。就渡运安全监管工作来说，“人、船、环境、管理”四个关键要素构成了一个整体的渡运安全系统。系统理论告诉我们：对子系统和单一组成要素进行优化一般不能使系统最优，但其改变或失效却可能造成系统整体性能恶化。破解渡运安全重点难点问题，要坚持问题导向、综合施策，依靠人防、技防、物防措施，保障渡运安全系统各要素衔接有序、相互促进、相得益彰。

4 渡运安全系统治理的探索与实践

近年来，江苏海事局以有效防范和坚决遏制渡运重特大事故为目标，以安全生产专项整治三年行动和防范化解长江重大安全风险活动为抓手，深化运用系统思维，着力构建本质安全、责任落实、风险预警、源头治理、监管有效的渡运安全治理体系，近三年长江江苏段未发生涉渡人员伤亡事故，有力推动了渡运安全治理体系和治理能力现代化。

（1）坚持“一条主线”，提升渡运本质安全水平。紧紧抓住“人、船、环境、管理”四个关键要素，持续深化“五位一体”措施主线，系统提升渡运本质安全水平。一是落实渡运企业主体责任。研究制定《渡运单位落实安全与防污染主体责任工作指南》《渡运单位安全管理体系化建设指南》等指导性文件，联合交通主管部门推动渡运单位全面达标运行安全生产标准化，推动渡运单位落实主体责任。二是规范渡船航行避让行为。推行渡运水域“划区、定线、亮牌”，实施渡船航行与避让“一渡一策”，建立渡船航行密度控制机制，降低渡船与主航道船舶频繁交会形成的风险。三是改善渡船安全技术条件。推广实施渡船船名亮化和着色标识提升工程，增强渡船航行辨别能力。加快老旧渡船更新淘汰，近3年共更新淘汰渡船近30 艘，10年、20年以内船龄渡船达到60%、90%以上。四是推广实施渡口岸基监控。联合交通主管部门颁布《渡运单位岸基监控系统建设与运行规范》，推动渡运单位全面建成并运行岸基监控系统，建设全要素气象观测点，对渡运行为实施指挥调度和综合管控，对渡船运营全过程动态监控。五是提升渡船船员履职能力。出台全国首部渡船船员行为规范，防范船员因身心健康等异常情况导致可能影响有效履职的行为发生。建立健全船员考核机制，渡运单位定期考核评价船员履职能力，对造成事故险情的船员适任情况进行全面评估。加强船员培训和履职能力检查，促进渡船船员履职能力提升。

（2）聚焦“五个重点”，提升渡运风险管控能力。推动江苏省安委会印发《关于实施“一渡一策”强化长江客汽渡重特大事故风险防控的通知》，从“减、防、提、控、管”五个方面，指导并推动沿江市县政府有效管控渡运重特大事故风险。一是减存量。落实“建桥撤渡”工作要求，推动相关地市统筹过江通道建设，科学推进“建桥撤渡”，从根本上消除重特大事故风险。二是防碰撞。针对长江渡运碰撞风险大的特点，从加强岸基监控、规范船员履职行为、完善应急设施配备、强化应急演练等方面，提升渡船碰撞事故预防预控和应急处置能力，并做到渡口新型应急救援设施配备全覆盖。三是提标准。支持渡运单位新造具备智能航行避碰、自动化机舱、全回转推进的先进技术船型，实现渡船向标准化、大型化、智能化发展。引导渡运单位对现有渡船进行技术改造，提升防撞、抗沉等技术性能，对于不满足2016年检验法规抗沉性要求的汽渡船舶仅限渡运货车。全面淘汰船龄达到27年的老旧渡船。四是控风险。强化夜间和散客渡运风险管控，严格装载危险货物车辆管理。全面实施超限超载车辆禁渡、7 座以上（不含7 座）客车禁渡、客渡船舶禁止载运燃油摩托车、夜间0 时至3 时停渡等风险防控措施。五是严监管。沿江各地加强长江渡运安全工作组织领导，建立健全“一渡一策”风险防控措施，严格落实渡运安全管理责任。

（3）压实“三个责任”，提升渡运安全管理合力。深入贯彻落实新《安全生产法》，协同各方面力量，构建政府主导、企业负责、社会参与的渡运安全治理格局。一是压实企业主体责任。渡运单位认真贯彻国家法律法规，确保安全责任、投入、培训、管理和应急救援到位。海事部门认真履行渡船水上交通安全监管职责，季节转换、高洪水位、重大活动、节假日等重点时段，实施专项安全监管措施，有力促进了企业落实主体责任。二是健全部门监管机制。建立省、市交通、海事渡运安全联合检查机制，共同开展“长江渡运安全生产强化年”“长江渡船安全周”等活动。省级层面每年召开长江渡运安全管理工作会议，各地定期召开渡运安全管理联席会议，及时通报、研究渡运安全管理工作。三是推动落实属地责任。积极向地方政府报告渡运安全情况，提请协调解决渡运安全管理存在的重大问题，推动渡口所在地县级政府加强渡口渡船安全管理，落实渡运安全管理责任制。

5 结语

系统思维是开展渡运安全治理工作的重要思维方式。渡运安全工作永远在路上，只有起点，没有终点。当前，长江江苏段渡运安全风险依然严峻复杂，重特大事故风险始终存在，需要在系统治理上保持定力，健全完善系统治理体系，构建本质安全型系统，打造更高水平“平安渡运”。