咨询新需求赋能第三方机构开展数智财务治理 助力国家“双高计划”战略

金徐伟 林春树

“双高计划”是一项从国家层面推动高职院校高质量发展的重要战略举措。据统计，全国197所双高项目建设院校的累计投入达712亿元，其中带动地方财政、举办方、行业企业、学校自筹资金600多亿元。当前我国的双高项目建设正经历由数量扩张向高质量发展、由高速发展向引领改革与支撑区域经济发展、由产教融合向高端产业与产业高端的产教科高端融合、由以教学为中心向“教学-科研-社会服务-国际化合作”的“四套马车”齐驱并进，正处于由粗放管理向精细化治理的关键转型期。在这一过程中，如何提升数智财务治理能力与治理水平，更好支撑“双高计划”项目建设，成为社会共同关注的问题。《会计改革与发展“十四五”规划纲要》提出数智财务治理“已经成为大势所趋”，也指出“提升单位管理水平和风险管控能力”的重要意义。部分双高项目建设单位由于缺乏数智财务治理解决方案或实施能力，导致财务信息化整体建设水平不高，业财融而不深，合而不透。为此，可以借力“让专业的人干专业的事”，通过采取购买服务方式，让第三方咨询机构参与双高项目建设单位数智财务治理建设，助推高职院校财务治理能力与治理水平的整体提升。因此，本文基于高职院校与第三方机构合作的视角，科学界定“双高计划”战略、数智财务治理与咨询新需求的概念，结合高职院校财务治理不同的发展阶段进行分类，并从事业规划、预算管理、内部控制、绩效管理四个维度探究咨询新需求，提升数智财务治理对国家“双高计划”战略的支撑路径，赋能“双高计划”战略下数智财务治理落实落细，具有一定的借鉴意义。

一、“双高计划”战略、数智财务治理与咨询新需求的概念界定

从国家视角，“双高计划”战略旨在从国家层面打造一批职教高质量发展的“龙头”，引领改革、支撑发展，聚焦关键能力建设、产教融合、职普融通、投入机制、制度创新、国际交流合作等改革突破的战略部署，突出“先行先试、率先突破、示范引领”，不断提升职业院校治理能力与治理水平，深化现代职业教育体系建设与改革。从项目建设院校视角，国家“双高计划”战略是在准确把握职业教育“这盘大棋”的背景下，项目建设院校结合自身资源和实力，可以借力第三方机构协助其健全治理机制、优化资源配置、激发内生动力，形成自身的核心竞争力，系统规划改革任务，细化选择推进策略，科学设置预期目标，实现“双高计划”转化为高质量发展的实际行动。从高质量发展视角，双高战略是支撑职业教育高质量发展的“牛鼻子”，是一项综合性、系统性、前瞻性工程，必然涉及到项目建设院校如何确保中长期事业规划与财力规划并行、财务治理如何保障高质量发展的路径选择等核心问题。从第三方机构视角，保障职业教育高质量发展的关键是“预算绩效评价”，夯实“业-财-效-控”一体化建设。财政部印发的《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》明确了“第三方机构参与预算绩效管理”，为新时期财务治理方案把舵定向。

咨询新需求是在数字化、人工智能技术的背景下，聚焦“业财深度融合和治理新需求”，探索借力第三方机构制定内部数据治理新标准与治理新体系、辅助开发财务治理辅助决策的智能应用系统，并利用数据分析结果支撑决策，全面提升财务信息质量与数据分析能力，从而提高财务治理效率、效果与能力。

二、职业院校数智财务治理模式分析

从“双高”中期绩效评价结果分析，目前职业院校双高项目建设院校财务治理模式有三种：“业务驱动，财务为辅”“财务驱动，业务优化”“业财融合，事财相适”。这三种模式体现了197所双高院校财务治理水平的参差不齐、形态各异。通过对职业院校数智财务治理模式研究与分析，有助于第三方机构把脉定向、聚焦问题、靶向施策、精准发力，提高咨询服务质量与效果。

（一）“业务驱动，财务为辅”的财务治理模式

这种财务治理一般见于职业院校发展的初期，是由这个发展阶段财政拨款投入不足所决定的。由于财政投入不足，发展速度较为缓慢，保运转、扩大办学规模是职业院校投入的重点。此时，学校运行以业务为导向，优先考虑业务需求，其次再考虑对财力的需求，财务仅起到基础保障作用。这种惯性思维一旦形成，很难改变。在“业务驱动，财务为辅”的财务治理模式下，财务管理仅起到记账和算账功能，这种模式也称之为“服务型财务治理模式”。在这种模式下的事业规划与财力规划往往仅停留在形式上，而且往往注重短期行为，常常出现“脚踩西瓜皮，滑到哪儿算哪儿”。基于这一阶段财务治理的特点，第三方咨询机构重在理顺内部治理结构、规范内部管理制度、制订学校发展规划与财力规划、夯实信息化管理平台、提升财务人员业务培训，处理好服务与被服务的关系。

（二）“财务驱动，业务优化”的财务治理模式

随着现代职业教育加速发展，财政在不断加大投入力度、持续增强保障水平的同时，也强调“加大投入与加强管理同等重要”，要求优化支出结构、科学配置、合理使用、协调发展。在这一阶段，“服务型财务治理”的状况并未得到改善，相反，此时的财务治理不仅要服务战略，还要加强管控职能，驱动业务不断优化；不仅需要借力第三方机构协助学校建章立制、树立规矩、强化内控，还要保障重点、提质增效，从而形成“多元筹资—优化结构—保障重点—提质增效”的保障与被保障的关系，即所谓“保障型财务治理模式”。

（三）“业财融合，事财相适”的财务治理模式

随着职教20条、职教高质量发展等文件陆续出台，提出“加快现代职业教育体系建设”“完善学历教育与培训并重的现代职业教育体系”“类型教育”“双高计划”等重点改革领域，财政也给予了职业教育前所未有的支持力度。在财政投入方面，要求完善与职业教育办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政拨款制度和学生资助政策，鼓励和引导职业院校以服务求发展，积极争取社会资源，不断增强造血能力。这种模式的主要特点是如何落实“财政是国家治理基础和重要支柱”，聚焦“财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱，绩效是业财融合之梁”三位一体。业财重在“事财相适”，财力支持重在“绩效考核”，财务管理重在“精准施策”，监控体系重在“动态调整”。在这种财务治理模式下，学校财务治理重点突出“精准”，即对标精准、目标明确、事财相适、时实分析、精准监控、阶段评价、精准反馈，形成“业财融合，事财相适，绩效导向”的关系，即所谓“绩效型财务治理”。这个阶段的财务治理模式需要借力第三方机构提供预算管理一体化的解决方案的咨询新需要，重点解决学校事业与财力中长期规划、制定数据治理的标准体系、建立辅助决策的数据“驾驶舱”、打通管理平台的数据壁垒、打造大数据分析预警机制。

三、咨询新需求赋能第三方机构服务“数智财务治理，支撑国家‘双高计划’战略”的实现路径

党的二十大报告提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，“十四五”规划进一步要求“加大教育经费投入，改革完善经费使用管理制度，提高经费使用效益”，并指出购买社会中介第三方咨询服务对于“创新公共服务提供方式”的重要性。第三方机构提供数智财务治理咨询服务，突出的是对高职院校落实国家“双高计划”战略的正向支撑，重点保障“引领”“支撑”“助推”三大领域的建设任务，从而打造“高、强、特”的标志性成果。第三方机构协助高职院校落实国家“双高计划”战略的支撑路径主要包括：一是开展跨期预算平衡机制建设的财务咨询活动，协助实施“三年滚动预算”管理；二是开展项目库滚动机制的财务咨询活动，协助突出“谋划一批，规划一批，实施一批”滚动调整；三是开展全面绩效管理体系建设的财务咨询活动，助力强化“标志性成果”打造与产出；四是开展提升社会服务能力与水平的综合管理咨询活动；五是优化内部分配机制，激活内生发展动力；六是开展“分层分类管理”的人力资源咨询活动，助力打造高水平、高素质“双师队伍”。通过双高战略的咨询目标规划与设定、双高战略的咨询任务实施和控制、双高战略的第三方绩效评价和信息反馈三个关键环节的闭环管理，帮助高职院校实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全有机统一。

（一）聚力预算管理，数智财务治理咨询新需求对双高战略目标规划与设定的支撑

在第三方机构协助项目建设院校规划与设定“双高计划”战略目标时，首先要需要认清职业教育发展形势与使命担当，根据学校实际“量身定做”，精准学习和把握职教改革任务，精心设计咨询活动的推进策略，科学评估预期实现的目标。其次要锁定高质量发展目标，细化双高任务清单与提质培优任务清单，并转化为学校认同的可落地的行动方案。再次，咨询方案要突出“健脑”与“补钙”并行，咨询活动应紧扣“引领”“支撑”“助推”三大贡献目标，将实现“提质量”与“树品牌”两大战略目标融入咨询方案，特别是实施差异化发展与个性化发展并行。最后，第三方咨询机构要与财务部门深度合作，满足中长期财力规划的咨询需求，确保建设资金及时到位；同时，给出完善财务管控机制的咨询方案，立足于优化项目支出结构，强化“花钱”与“问效”并重，助力项目建设院校实现“建设目标”“财务目标”“责任目标”“战略目标”四融合。鉴于双高建设一个周期5年，咨询机构要协助项目建设院校构建科学规划战略目标，前提是必须有强大的各类有效数据信息做支撑，特别是提供建设“业-财-效-控”一体化平台的咨询方案，才能畅通业财融合的“经络”，同时还要协助学校具体打造大数据共享平台，才能激活业财融合的“细胞”，以及协助搭建大数据“驾驶舱”，促进形成业财融合的“大脑”。

从辅助双高战略目标决策的财务治理咨询新需求视角，咨询方案的“三个支点”包括预算会计、管理会计、成本会计，其中预算会计咨询方案主要是监测财政资金使用的怎么样，管理会计咨询方案主要是监测学校底子什么样，成本会计咨询方案主要是监测投入产出情况、项目支出与结构情况、效益与效率情况。在传统的财务管理咨询需求中，预算执行信息主要来自于部门决算报告，数据需求及深度分析的咨询需求等到年度终了才能满足，也仅反映过去一年财务状况与经营成果等历史财务数据。项目建设院校规划双高战略目标时，第三方机构需要协助院校立足过去五年并预测未来五年的财务信息，以提供更好的决策方案，并通过预算管理予以落地见效，这就需要管理会计提供真实、准确的信息支撑。其中最重要的是资金来源与到位等决策咨询方案，包括中央财政投入、地方财政投入、举办方投入、行业企业投入以及学校自筹资金。项目资金投入决策分为中长期项目资金投入决策和短期项目资金投入决策。第三方机构应当及时获得中长期投入的财务信息并形成辅助决策方案，为战略分析和学校的战略选择提供可持续发展的关键信息。

实际上，任何一个项目投入决策的关键在于可行性分析方案，包括方案可行、技术可行、政策可行、管理可行、保障可行五个方面，特别应当关注“任务相关性、经济合理性、政策相符性、保障有效性”。第三方机构在完成投入决策的分析和选择方案的制定后，应主动向院校相关部门获取审核意见：任务相关性（职教改革方向、双高计划建设目标、学校发展规划）由需求部门与归口管理部门提出审核意见；经济合理性（技术参数、市场价格、配置数量等）由审计部门或审计部门委托的其他第三方机构提出审核意见；政策相符性（使用方向是否符合财政要求）由财务部门提出审核意见；保障有效性（场地、技术、人员等）由提供项目保障的相关职能部门提出审核意见。从项目决策层面分析，主要采取“自下而上”和“自上而下”的两种项目决策方式。这些信息正是“双高计划”项目建设院校战略分析和选择所需的信息，数智财务治理咨询的新需求正是要求第三方机构通过持续提供当前及未来一段时期财务保障的投入信息，以及项目实施全过程财务管理数据，支撑中长期战略目标设立、不断优化、持续推进，直到实现预期目标。

（二）聚智内部控制，数智财务治理咨询新需求对双高任务实施和控制的支撑

全面实施预算绩效管理的咨询新需求在项目建设院校战略实施和控制中发挥着关键的作用，主要表现为如何进一步提升资源配置、激发内生动力、提高管理效能。预算绩效管理体系、上下贯通及协调一致等方面都与数智财务治理咨询新需求密切相关，最终咨询方案将通过预算管理一体化得以实现。为此，数智财务治理咨询新需求要紧扣“五大牛鼻子”，即财务管理咨询方案如何更好牵住“预算”的牛鼻子，预算编制咨询方案如何更好牵住“事业”的牛鼻子，预算管理咨询方案如何更好牵住“绩效”的牛鼻子，经费使用咨询方案如何更好牵住“制度”牛鼻子，经费管理咨询方案如何更好牵住“信息化”的牛鼻子。第三方机构通过预算管理一体化支撑项目建设院校战略的实施和控制，协助打造“PDCA循环”质量管控模式，助力院校实现“事财相适”的咨询目标。

1.强化预算管理咨询方案围绕着“三张清单”。预算编制既是配置财权，也是明确责任，预算编制的过程其实也是预算指标、任务目标与绩效目标设立的过程。第三方机构协助双高项目建立与实施内部控制应当聚焦预算管理“三张清单”，即预算管理权力清单、预算管理责任清单、预算管理负面清单。在预算实施与控制过程的咨询方法中，既要做到“顺向可控、逆向可溯”，即“预算执行、预算监控、绩效评价、结果应用”全过程可控，也要在监管层面实施“穿透式”审计，并将结果列入“三张清单”作为咨询成果进行展示。在业财融合方面，第三方机构应通过提供数据共享库与数据标准库的咨询方案，实现业务与财务数据“严丝合缝，动态追踪”“环环相扣，自动生成”。

2.支撑上下联动与纵横协同咨询方案设计。为了保证“双高计划”项目建设院校战略实施过程中上下联动、纵横协同，这就需要第三方机构与院校领导班子达成一致，确保学校各个部门（含二级学院）、各个环节、各个层级的行动统一到双高战略目标的实施方案上，并与第三方机构建立密切的合作关系。为了将学校双高战略的系统性、长远性、指导性及全局性落到实处，便催生了数智财务治理咨询新需求。只有通过预算绩效，才能将各项任务目标（含绩效目标）具体化，落地到各职能部门、二级学院及各个岗位。第三方机构应当形成预算绩效平台与业务平台融合的具体咨询方案，助力加强与数据共享中心的协同，利用信息技术的规则内嵌、框架搭建、流程再造，实现业务流、数据流、资金流的有效联动分析，将方案达到“预算执行-目标管理-绩效评价-结果应用”全生命周期自动化和智能化作为最终目标。

3.支撑“目标管理”落地见效的方案设计。第三方机构应当落实预算目标与绩效目标并行机制的咨询需求，围绕“事”“钱”“效”三个维度，通过“立项定目标、拨款带目标、执行扣目标、验收查目标”的顺向预算绩效控制思路，形成紧盯预算执行率与绩效目标达成值的实时监测咨询方案，打造双高计划“数据驾驶仓”，按照时间序列实时生成监测数据与预警数据，为校内各个主体责任单位查摆问题、查找差距、发现不足、提质增效提供各类数据，实现“目标管理”落地见效。

4.支撑“偏差纠正”落地有声的方案设计。“双高计划”战略实施过程中会面临执行偏离问题，通常包括预算执行的偏离和绩效目标执行的偏离。双高任务书是一项系统性、全局性工程，其项目涉及学校层面与专业群层面，大部分项目需要多个部门（二级学院）共同完成，这就可能存在执行过程中的偏差问题，也需要第三方机构提供科学研判与全面分析的咨询方案，以及时发现和纠偏。如何帮助业务部门与财务部门实现实时监控，信息化、智能化管理手段是关键。第三方机构通过数智化管理平台方案的设计，可以协助院校做到实时分析数据、发现偏差、诊断偏差、及时纠偏，并通过建立“建账销号”机制，向相关部门提出消除偏差的对策与措施，实现“PDCA循环”质量管理与控制。

（三）聚焦绩效管理，数智财务治理咨询新需求对双高战略绩效评价和反馈的支撑

双高战略是否如期实现，绩效评价是关键，也是对数智财务治理咨询提出的新需求。咨询方案中绩效评价指标应包括绩效目标达成度、支撑度、预算执行进度等，重点应关注是否存在绩效目标达成度低或支撑度弱、无效、低效、不合理等问题，特别是标志性成果是否足以支撑绩效目标的实现；同时还要关注项目实施的过程，是否根据国家职教政策、财政政策、学校重大改革等新形势、新环境的变化适时对项目做出调整。从评价对象看，主要分为学校层面与专业群层面两个方面。一是在学校层面开展绩效评价，第三方机构应当对照“一个加强”“四个打造”“五个提升”的实现程度和预算执行进度，发现、分析存在偏差的数量、成因及影响程度，提出整改措施并向学校领导班子示警；二是在专业群层面设计绩效评价方案，重点关注跨专业、跨学院组群逻辑、以群建院治理水平、资源共建共享水平、教学信息化建设水平、标志性成果达成情况等，对评价过程中发现的问题或差距，第三方机构要客观分析其原因，并向相应部门提出必要的整改措施。

双高战略的具体化、精细化与科学化管理，要求第三方机构通过咨询方案协助院校开展突出时间序列的预算管理，特别是月度、季度、年度的预算进度管理。阶段性绩效评价方案也应反映时间序列下预算绩效目标的完成情况，特别要关注项目决算情况，即财务的“分部信息”。这意味着双高项目建设院校提出了更高的财务治理咨询需求，要求第三方机构通过实施数智财务治理咨询方案以完善学校目标考核、结果应用和绩效工资的分配制度，为校内各主体的绩效评价和反馈提供重要的咨询作用，助力形成院校优质优酬、以绩效为导向的分配机制，激发院校发展的内生动力。

四、“四阶魔方，打造‘业-财-效-控’一体化”的实践案例

如何落实“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”，本文将以某校探索“数智赋能：四阶魔方，打造‘业-财-效-控’一体化”实践案例，来说明如何形成财务服务与管控方式的整体“智治”，实现“服务做加法，流程做减法，活力做乘法”。具体方案如下：

1.治理理念。以政领财，以财辅政。一是该校树立“大财务观”。始终坚持“以政领财、以财辅政”的政治属性，聚焦职教改革前沿，明确发展方向，定下发展基调，规划建设任务，探索了“规划一批，谋划一批，实施一批”的三年滚动项目库。二是实施“绩效引领”的战略思路。按照预算与绩效并行的思路，探索了“立项定目标，拨款带目标，实行扣目标，验收查目标”的工作思路，实现了“钱效一体，事财相适”。三是实现“以精细管理促精准供给”的建设目标。该校按照“业务识别—流程梳理—标准明确—资源匹配—数据支持”五个环节，逐步开展、动态调整，滚动实施。

2.治理模式。探索“四阶魔方”数智财务治理模式。该校探索了“魔方”的运行原理，构建以“预算—绩效—内控”为“轨道”或“转盘”的“四阶魔方”财务治理模式，将项目管理有效联系起来，使项目实施过程在学校制度预设的预算管理、绩效管理与内部控制轨道上运行，各管理模块之间的运行均围绕预设轨道紧密相连，实现项目全生命周期管理。

3.实现路径。“业-财-效-控”一体化。基于数智化管理平台，学校提出“业—财—效—控”一体化建设路径。探索了锚定三年事业规划与财力规划，编制三年预算项目管理，制订项目绩效目标与内部控制体系，助推学校各项改革高质量发展。通过项目三年滚动调整，不断修正与绩效评价应用，实现“上下联动、纵横协同”“顺向可控，逆向可溯”数智财务治理模式见图1和图2。

图1 学校发展战略规划与财力战略规划

图2 “业—财—效—控”一体化实施路径

4.改革突破。目标协同—过程动态—数据共享。一是目标协同。通过把项目的绩效目标与双高院校长期发展建设任务（学校中长期发展规划）匹配，实现学校长期发展战略引领各部门的业务发展，确保方向一致、目标一致。二是过程动态。建立结构分层、项目分类的项目全生命周期管理体系，实现“事前定目标、事中控目标、事后评目标、结果有应用”的预算绩效内控一体化闭环管理。三是数据共享。通过总体规划、划清系统边界，结合学校个性化现状，以项目库为抓手，打破相关系统间的数据孤岛，实现数据的一体化管理和应用。

综上所述，数智财务治理咨询新需求与双高战略实施之间存在着密切且重要的支撑关系，可以说，“双高计划”战略催生了数智财务治理咨询新需求，而咨询新需求可由第三方咨询机构提供解决方案，为“双高计划”战略的最终实现提供了前提和保障。高职院校可借助第三方咨询机构在数智化方面的独特优势，加强数智化咨询方案在院校财务治理中的应用，有效支撑双高战略目标的全面实现，助力实现项目建设院校治理能力现代化。