社会组织直接登记制度的功能实现与政策启示

结构功能主义理论为解释社会组织直接登记制度功能实现与否提供了一个系统的分析框架，可以弥补既有研究的碎片化缺陷。该文在实践层面选取H省为个案研究对象，结合结构功能主义理论分析发现，直接登记制度的适应功能与目标实现功能已基本达成，但整合功能与潜在模式维持功能尚待发掘。对此，应健全社会组织综合监管体系，实现社会组织发展的“社会选择”，消除民政部门的内部张力，从而促进直接登记制度功能的充分实现。

党的十八大以来，社会组织在国家和社会治理中的作用愈发显现，日益发展为构建共建共治共享社会治理格局中不可或缺的重要力量。然而，长期以来实行的双重管理体制限制了社会组织的发展壮大与功能发挥。为充分发挥社会组织在国家治理体系与治理能力现代化建设中的正能量，党中央和各级党委政府对社会组织发展的宏观政治制度进行摸索，并作适应性调整。以多地区实践探索为基础，国家层面尝试对社会组织登记管理体制进行改革。2013年，首次提出对部分社会组织实施直接登记制度；2016年，再次对社会组织管理制度改革作出安排，并要求稳妥推行直接登记制度。直接登记制度是指满足相关条件的社会组织，无需其业务主管单位进行前置审查就可直接到民政部门登记；其功能定位在于降低社会组织登记门槛，释放社会组织发展空间，激发社会组织活力，促进社会组织健康有序发展。

根据实际情况来看，直接登记制度在改进社会治理方式、激发社会组织活力方面发挥了一定的积极作用，但也出现了一系列问题，如旧有体制影响以及与现行制度相配套的政策尚不完善、管理能力有限以及对社会组织的行政监管不够有力等问题。学术界在对诸多问题进行考察的基础上，提出了针对性建议，试图打破直接登记制度的发展瓶颈，使其发挥更好的作用。然而，既有研究往往将社会组织看作研究的对象与主体，关于直接登记制度的讨论并未引起足够的重视。此外，当前理论界对于“直接登记制度功能能否实现？”“应如何进一步推动直接登记制度？”等问题的回答缺乏系统的分析视角，呈现出碎片化的研究状态。结构功能主义理论以系统性的分析框架说明，任何社会系统，只有实现适应功能、目标实现功能、整合功能、潜在模式维持功能才能存续。它为解决以上问题提供了思路。基于此，本文在实践层面选取H省为个案研究对象，在理论关怀上引入结构功能主义理论为分析视角，旨在探讨直接登记制度功能实现的系统框架，探索继续推进直接登记制度的对策建议，为进一步加强和改进直接登记制度、创新社会组织管理体制提供启示。

结构功能主义理论是西方社会学经典理论之一。该理论阐述了社会系统的四个功能问题：第一个功能是社会系统能够适应其所存在的外部环境条件；第二个功能指社会系统可以激发和调动系统蕴藏的能力与能量，确立并实现系统目标；第三个功能强调通过各系统间的协调合作，减少甚至消除系统的不稳定因素；第四個功能包含着对系统共同价值观的维持以及对系统张力的调停模式。这四个功能的实质是指任何一种社会系统存在与延续要具备的基本条件，即所谓“AGIL功能模式”。其中，A （Adaptation）为“适应”功能，指社会系统为适应外部环境，对资源的控制、获取能力以及合理分配；G （Goal attainment） 为“目标实现”功能，指社会系统设置各级目标，并充分利用现有资源以实现目标；I （Integration） 为“整合”功能，主要指协调系统不同部分间关系，使它们在各司其职的同时又相互配合，以实现系统最优功能；L （Latency） 为“潜在模式维持”功能，包括维持模式和张力处置两个方面的内容，前者指为整个系统提供价值理念，维持社会共同价值观，后者指削减甚至消除行动者内心的紧张和张力。

作为一个由诸多相互关联的结构组成的系统，具备以上四个必要条件，解决四个基本功能问题，是社会系统得以存续的前提。结构功能主义理论中关于社会系统存续条件等问题的研究，为分析直接登记制度继续推进提供了一种思路和框架，即直接登记制度只有实现适应功能、目标实现功能、整合功能、潜在模式维持功能，才能存续发展。首先，直接登记制度只有在社会组织管理体系中找到自身的位置，才能实现适应功能；其次，直接登记制度只有完成社会组织管理体系赋予的阶段性历史使命，才能达成目标实现功能；再次，直接登记制度的实行涉及诸多单位部门，只有各司其职、各负其责，保证其有效落实，才能实现整合功能；最后，直接登记制度能否发挥潜在模式维持功能，关键在于其是否对社会组织价值体系的构建与维持发挥应有的作用，以及其是否缓解了政策系统内部存在的张力。

（一）案例简介

2013年，国务院出台《机构改革和职能转变方案》，首次提出社会组织直接登记制度。同年8月，H省民政厅发布《关于对四类社会组织实行直接登记管理的暂行办法》（以下简称《暂行办法》），开始分领域、分步骤地进行改革，逐渐放开双重管理的限制，在全省范围内对符合要求的社会组织实施直接登记制度。2014年2月，H省发布《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》，旨在激发社会组织活力，推动社会组织健康有序发展。2016年，《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》要求稳妥推进直接登记制度，并对其作规范性说明和操作性指导。这些改革措施对H省社会组织登记管理格局的形成具有重要意义。

本案例基于对H省直接登记制度实践的地方性观察，包括对不同层级政府部门工作人员与相关人士展开深度访谈所获得的一手资料，动态呈现H省直接登记制度的作用机制，基于结构功能主义理论，分析直接登记制度的功能实现，以探寻其继续推进的有效路径。

（二）社会组织直接登记制度功能实现

1.适应功能

考察直接登记制度适应功能实现与否，归根结底要看直接登记制度是否适应其所在的外部环境。就H省实践来看，借力2013年《国务院机构改革和职能转变方案》，同年8月，H省民政厅颁布《暂行办法》，逐步在全省范围内实施直接登记制度。为了让工作人员尽快认识和熟悉直接登记制度，H省组织培训学习。据报道，一位环保类社会组织相关负责人表示，得益于直接登记制度，一直搁浅的成立环保公益类协会的申请在三个月内顺利完成。可以看出，直接登记制度是社会组织管理体制改革创新之举，符合当前社会组织发展的阶段特征与现实需要。

2.目标实现功能

衡量直接登记制度目标实现功能达成的最直接标准在于其是否刺激了社会组织数量增长。从政策实践来看，2014年2月，H省发布《关于加强和创新社会组织建设与管理的意见》，大大推动了直接登记制度目标实现功能的发挥。从内容来看，该《意见》不仅详细部署了社会组织的建设与管理工作，还通过可视化的方式提出数量上的要求：“力争到2020年，全省社会组织总量达到4万个以上，平均每万人拥有社会组织5个以上（其中A市达到每万人7个以上），实现全省社会组织数量稳步增长。”此外，为激发各地发展社会组织的热情，H省将社会组织发展情况纳入绩效考核，使得各级民政部门对直接登记制度持更加积极、开放的态度。数据显示，直接登记制度实施后一段时间内，H省各级社会组织数量急剧增长，进一步强化了直接登记制度的目标实现功能。

3.整合功能

社会组织综合监管成效是考察直接登记制度整合功能的一面镜子。H省在实行直接登记制度的过程中，未及时出台相应的配套政策，造成原有业务主管单位与当下登记管理机关之间职权、职责不清晰，导致对社会组织的监管工作陷入困境。H省A市民政局L局长表示：“政策刚放开，虽然《暂行办法》要求四大类都可以直接登记，很多社会组织都来登记，但是这些新成立的社会组织具体该如何监管，没有说清楚。各个部门的职责划分不明确，具体操作容易出现问题。”直接登记制度去掉业务主管单位的说法，给予业务主管单位一个推脱参与社会组织监管的理由。然而，业务主管单位脱离社会组织监管只是综合监管无法有效实施的冰山一角。从实然的意义上看，相应制度的缺失，使得有关单位纷纷打起政策的擦边球，推脱本应对社会组织履行的监管责任，最终导致对社会组织综合监管无法有效实行。

2016年出台的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，高度重视社会组织综合监管体系的建立，多次提到有关内容，为社会组织综合监管提供了制度保障。然而，利益壁垒首先成为建立社会组织综合监管体系的一大阻碍。社会组织综合监管涉及不同部门，各部門在具有自身核心利益的同时又在一定程度上拥有关于社会组织监管的管理权与审批权。在多部门合作监管社会组织的实践过程中，各部门往往将自身利益置于第一位，按照自身利益最大化逻辑行事。加之H省不同层级、不同部门间尚未建立及时有效的沟通协调机制，“各自为政”“政出多门”现象频发，最终导致社会组织综合监管无法有效落实。T县民政局W局长叹息道：“我们是要牵头进行综合监管，但是跟其他部门合作比较困难，加上信息沟通不顺畅，很多业务我们也不了解。现在业务主管单位取消了，他们的积极性不好调动，综合监管是一个难题。”社会组织综合监管陷入困境，反映出直接登记制度整合功能的失利。

4.潜在模式维持功能

潜在模式维持功能要求直接登记制度在充分发挥其保存和传递社会基本价值规范作用的同时，消除政策系统内部存在的张力。在应然层面，社会性是社会组织的根本属性，社会组织发展应遵循“社会选择”的逻辑。然而，制度环境对社会组织的发展具有基础性作用，影响甚至主导了社会组织的发展方向。一直以来，我国政府基于社会组织的权威挑战能力与公共物品提供能力，对社会组织实施特色鲜明的分类控制。这在直接登记制度的实施对象上也有所体现。在十四大类社会组织中，直接登记制度实施对象为特定的四类社会组织，这本身蕴含着政府分类选择社会组织的发展逻辑。H省民政厅Z科长直言：“直接登记制度只对四大类社会组织开放，这四大类我们基本都予以登记。但是，其他类别的要继续实行双重管理。”由此看来，在直接登记制度指导下，宏观层面的分类控制渗透到微观层面的政策执行中，演变为社会组织发展的“政府选择”。

在当前“谁主管、谁负责”的问责型体制下，激增的社会组织数量、扩张的民政部门职能使民政官员倍感压力，系统内部张力随之增大。作为登记管理机关，民政部门一方面要应对日益繁重的前置行政审批工作，另一方面要监督管理大量社会组织的年度检查、党建工作与日常活动等，工作量显著增加。要完成与日俱增的工作任务，必须提供充足的资源。但是，就访谈了解到的情况来看，在H省大多数地区，人员编制没有增加，工作资金无法落实，执法队伍也没能跟上。民政部门内部张力的存在，导致社会组织工作很难面面俱到。A市民政局L局长透露：“现在民政职能增加了，但是人员编制并没有增加。我个人在负责原来事务的同时，社会组织的日常登记也由我负责，还有党建工作，有时会顾不过来。”此外，越接近基层，民政部门工作量与工作压力骤升的现象越突出。T县民政局W局长说：“我们基层最难操作，上面政策一变，我们就要跟着变。基层很多社会组织对新的政策不了解，我们就要解释，这无形中增加了工作量。人员没有相应增加，也没有额外的经费去外面请人帮忙。”此外，综合执法队伍尚未建立。T县民政局人员G说：“我们人手很紧张，希望上面能建立专门的执法队伍，帮助我们监管社会组织。”总体而言，骤增的工作任务总量与紧俏的人财物之间矛盾逐步显现，民政部门系统内部张力不断扩大。

本文通过对直接登记制度的个案研究，呈现直接登记制度的实践过程，同时，借助结构功能主义理论分析其功能实现程度，进而带来启发。研究发现，直接登记制度的适应功能与目标实现功能基本达成，但整合功能与潜在模式维持功能尚未充分发挥，成为阻滞直接登记制度功能实现的重要因素。就整合功能而言，在变革一项制度的同时，不仅要考虑当前背景和环境，还需要兼顾配套制度的完善。正是由于配套制度的不健全，直接登记制度实施后，部门间联动受阻，无法建立有效的综合监管机制。从潜在模式维持功能来看，直接登记制度优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四大类社会组织，在政府主导的政策环境下为四类社会组织生存发展留存了相对宽阔的空间，暗含着“政府选择”而不是“社会选择”的发展逻辑，一定程度上弱化了社会组织的社会属性。

充分发挥整合功能与潜在模式维持功能，是促进直接登记制度功能实现的关键。构建与完善社会组织综合监管体系，实现社会组织发展的“社会选择”、消除民政部门内部张力等举措，可进一步推进直接登记制度。第一，健全直接登记制度配套制度，促进建立社会组织综合监管体系。作为社会组织领域的局部性改革，建立健全直接登记制度配套制度，通过制度明确部门权责关系，是部门联合联动的有力保障。为提高政府综合监管的有效性，需要突破部门间技术限制，建立部际协调和沟通机制，充分利用“互联网+”技术，构建社会组织综合监管信息平台，推动部门进行信息交换和共享。第二，正确认识社会组织的社会性，实现社会组织发展的“社会选择”；以人财物作为前提保障，有效缓解民政部门内部张力。一方面，我国社会组织发展受到政府的制约，因此，遵从“政府选择”的发展逻辑。然而，社会性是社会组织的基本属性，只有实现“社会选择”发展社会组织，其才能真正回归社会。另一方面，针对民政部门扩张的职能、激增的工作量，有必要增加相应人员编制，给予充分的预算支持，建立专门的综合执法队伍，如此才能满足日益复杂的社会组织工作需求。

（作者单位：高淼，湖南大学）