组建国家数据局的背后

郭煦

在数字经济时代，“数据”被誉为价值连城的“新黄金”。组建国家数据局，将打造“数据化国家队”，全力破解“数据孤岛”，跨越“数字鸿沟”，让“新黄金”散发耀眼光芒。

十四届全国人大一次会议第三次全体会议3月10日表决通过了《国务院机构改革方案》。根据该改革方案，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。国家数据局由国家发展和改革委员会管理。

此外，将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

组建国家数据局是提升我国数据治理能力的一次重要探索。多位业界专家对《小康》杂志、中国小康网记者表示，国家数据局的成立必将极大推动中国数字经济发展，畅通全国数据资源大循环，保障中国大数据安全，实现数据资源整合共享、安全可控，助力建设数字化强国。

谋数字化时代变局

组建国家数据局这一消息引发了广泛的热议，对于大多数人来说，数据局是一个突然出现的全新概念。要理解组建国家数据局的意图，就要理解数据及它之于数字经济的重要性。

2020年初新冠疫情突如其来，影响了经济的发展，这一年中国GDP为101.6万亿元，仅比上一年增长2.3%。其中，数字经济规模达到39.2万亿，同比增长9%，是GDP增速的近4倍；占GDP的比重为38.6%，同比提升了2.4个百分点。

同时，随着传统产业数字化转型越来越深入，数据的重要性逐渐凸显。2019年10月，《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》首次将数据明确纳入生产要素。如何对数据要素进行治理，也纳入了政府的工作。

一个事实是，国家已经充分认识到了数据生产要素的特征。与传统生产要素不同，数据看不见摸不着，可以极低的成本无限复制；数据的重复使用，也不会对数据的量和质产生损耗；数据可共享、可复制、无限增长和供给的禀赋，打破了传统生产要素对经济增长的制约。

但数据也存在很多天然的问题，比如数据的主体是多元的，每条数据都记录了不同用户的信息，数据的采集和汇聚规则又是由数据收集者设定，用户、收集者等主体之间存在复杂的关系，同时每个企业、每个项目都可能对所用的数据资源进行一定程度的加工，这些加工者也是数据构建的参与主体，极难界定数据的归属权。

此外，数据的持有者为了保护自己的数字成果，通常会使用代价较高的技术或人为手段来控制自己的数据。

随后的几年时间，国家陆续出台了关于数据要素治理的顶层设计思路。2020年5月，国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次提出培育数据要素市场；2021年12月，国务院《“十四五”数字经济发展规划》提出“十四五”时期的发展目标，要充分发挥数据要素作用；紧接着，国务院办公厅《要素市场化配置综合改革试点总体方案》细化建立数据要素市场规则的具体要点；2022年4月，国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出加快培育统一的技术和数据市场；2022年12月，国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（下文简称数据二十条），提出要从数据产权制度、流通和交易制度、收益分配制度、治理制度和保障措施几个维度构建数据基础制度体系，促进数据合规高效流通使用。

数据二十条被称为中国数据基础制度的四梁八柱。政府已经在数据战略上形成了清晰的可执行方案。2023年2月27日，中共中央、国务院颁布《数字中国建设整体布局规划》，明确了数字基础设施和数据资源体系是数字中国的两大基础，提出了畅通数据资源循环包括构建国家数据管理体制机制、推动公共数据汇聚利用、释放商业数据价值潜能。接下来国家数据局将按照国务院机构改革方案组建。

中国人民大学重阳金融研究院合作研究部主任刘英表示，在数字经济时代，数据是最重要的资产，大规模数据的跨境流动、大量数据标准的制定、全球的数据治理等问题，迫切需要一个国家层面的部门进行统合管理。国家数据局的成立，必将成为建设“数据中国”进程中的里程碑。

“国家数据局的成立主要有三方面重要意义。”中国机构编制管理研究会副会长王敬波近日在相关研讨会上表示，首先，數字经济是世界经济发展新动能，成立国家数据局是数据发展需要。其次，依靠数据进行科学决策，意味着政府管理水平将更科学化、精细化。最后，国家数据局的一个重要功能就是统筹协调，解决目前在数据治理和数据资源开发利用过程中的瓶颈问题。

一段时期以来，我国频频出台相关政策文件，为迎接数字化时代的各种发展变化谋篇布局，明确了建设数字中国对于推进中国式现代化的重要地位。“数据孤岛”一直是困扰中国数字化发展的一个痼疾。数据在不同部门相对独立存储维护，形成物理上的“数据孤岛”。不同部门站在自己的角度对数据进行理解和定义，造成语义上的“数据孤岛”。凡此种种，大大加大了跨部门数据合作的成本。

抢占竞争优势的重要体制保障

据《小康》杂志、中国小康网记者了解，近几年，各地逐步意识到大数据的重要性，纷纷成立地方大数据管理局，以提升现代治理能力。

今年全国两会，“数字经济”在政府工作报告中再次被提及，这已是“数字经济” 第6年出现在政府工作报告中。报告指出，加快建设现代化产业体系，“大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台经济发展”。

在此之前，“数字中国”建设迎来重磅的顶层规划助推，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》明确，数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。

从具体目标来看，到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。到2035年，数字化发展水平进入世界前列，数字中国建设取得重大成就。

根据中国社会科学院测算，“十四五”时期，中国数字经济无论是数字产业化还是产业数字化都将延续快速增长势头，数字经济整体的复合年均增长率为11.3%;到2025年，数字经济增加值规模有望达到32.67万亿元，其中数字产业化增加值为15.52万亿元，产业数字化增加值为17.15万亿元。

国研经济研究院执行副院长黄斌指出，这是我国顺应新一轮科技革命和产业变革发展趋势，在前期数字经济发展经验和地方大数据局管理探索的基础上，更好地统筹数据要素管理、创新和应用数字技术、完善数字治理、抢占竞争优势的重要体制保障。

数据已经成为我国新的比较优势，加强数据要素统筹管理至关重要。我国较早抓住了数字经济“换道超车”的机遇，积累了大量数据要素。充分发挥好数据要素优势，发展壮大数字经济，并推动数字经济与实体经济深度融合发展，是我国应对比较优势变化、实现高质量发展、建设中国式现代化的重要路径。

中国（上海）自由贸易试验区研究院（浦东改革与发展研究院）金融研究室主任刘斌表示，建立国家数据局表明我国数据管理模式会发生很大变化，过去几年在地方层面各地政府通过建立大数据中心、数据交易所等方式探索数据交易新模式，推动数据交易和流通，但是总体来看，并未达到预期效果，关于数据确权、定价、交易等环节还存在制约，需要在国家层面通过成立国家数据局统筹推进各项工作。

国务委员兼国务院秘书长肖捷也表示，“当今社会，数字资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势意义重大，必须加强对数据的管理、开发、利用。”

从《关于国务院机构改革方案的说明》中同样可以看出，推进数字经济发展是组建国家数据局的目的之一。

刘斌表示，组建国家数据局表明国家高度重视数据在数字经济中发挥的重要作用。在数字经济发展过程中，通过国家数据局可以统筹推进数字经济发展，解决制约数字经济发展过程中的法律、制度和政策问题，为全球数字经济发展贡献有中国特色的发展模式。

刘斌指出，组建国家数据局，一方面会集中资源和力量统筹推进数字经济各项工作，有利于数字经济发展；另一方面会进一步完善数据相关立法工作，进一步平衡消费者隐私保护和数据合理利用。

组建国家数据局，是稳定政策预期、提升我国数据治理能力的关键举措，将极大地提升管理效能，避免数据要素和数字技术管理政出多门，从而更好地提升数字治理能力。而治理能力的提升注定会加速形成有利于支持创新的发展环境，让全球企业、人才感受到我国政府支持数字经济、促进数字经济与实体经济融合发展的决心，并不断提供优于全球其他国家的数字经济发展环境。总之，国家数据局的成立标志着我国政府正在积极推动数字化转型和数据经济发展，将为未来数字中国和数字经济的发展提供强有力的支持和保障。

释放数字经济引擎更强动能

全国政协委员、中国工程院院士王坚是阿里巴巴集团技术委员会主席，也是大数据、云计算行业内知名专家。他注意到《国务院机构改革方案》将“协调促进智慧城市建设”的职责由网信办划入新组建的国家数据局。

在他看来，过去智慧城市建设经常遇到的瓶颈之一，就是技术体系跟治理体系脱节。一些地方把智慧城市建设当成简单的技术堆砌，还存在“数据孤岛”等现象。“大家以为靠技术就可以解决这个问题，事实上是需要治理跟技术配合。”

业内人士表示，数据资源的管理职能过去被分散在多个政府部门，而各地设立的大数据局又缺乏中央政府层面的龙头机构来统筹。组建国家数据局对于制定数据产业规划、出台数据监管政策、推动数据资源共享、打破数据壁垒都有重要意义。

中国政法大学教授、博士生导师李爱君认为，组建国家数据局有利于数据要素市场的经营主体降低成本，初步解决了目前数据要素价值发挥中存在的“九龙治水”问题，为建立全面和科学的促进数字经济发展的合法与合规标准打下了坚实的基础。而国家数据局由国家发改委管理，也符合国家发改委的职责定位。

事实上，数字经济已成为经济增长的主要引擎之一。我国数字经济发展优势明显，具有数字基础设施和互联网平台优势、数据优势、应用场景优势和用户优势，但也存在大而不强的问题，仍面临核心技术创新能力不足、数据要素市场化配置效率不高、产业数字化转型效果不明显、数字经济安全风险频发等挑战。

从目前看，国家数据局对产业推动力量应该会更多地聚焦在公共事业、政府事务，以及国计民生等数据量较大、影响也较大的领域。对那些个性化较强或者细分标准较多的产业推动作用可能较小。

这也是行业的共识。业内专家称，国家数据局将推动产业走向更加稳健的发展方向，尤其对为政务行业提供产品、技术服务的乙方公司更是利好。例如，在国产关系型数据库、大数据存储引擎方面，对我国信息技术应用创新产业中的芯片、存储、操作系统、处理器等企业在数据层面构成长期利好 。

具体如何落地到产业中，北京海天瑞声科技股份有限公司助理副总裁崔向雨的建议是，专项支持科研机构、企业等产业主体组建创新联合体，加大对数据要素价值提升的关键技术和能力开展联合攻关，并加快成果转化和应用推广，激活数据要素潜能，释放数据要素价值。加强大模型基础数据供给能力研究和建设，例如建设一体化基础数据资源供给服务平台、数算一体服务平台、重点行业人工智能数据集、基于区块链和隐私计算数据服务等新型基础设施，夯实数字经济的数据底座。

我国工业经济规模大，数字经济规模位居全球第二，融合发展前景广阔。工信部部长金壮龙介绍，将统筹发展和安全，以数字技术创新突破和应用拓展为主攻方向，促进数字经济和实体经济深度融合，努力实现高质量发展。加快5G、工业互联网等新型信息基础设施建设和应用，壮大数字经济核心产业，推动集成电路、工业软件产业高质量发展，积极培育新业态新模式。

此外，业内专家认为，未来可由国家数据局管理各地的大数据部门，着手各地公共数据的统筹，通过技术手段实现数据流通、共享及开发利用，进而形成全国统一的数据大市场。正如清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国所言，加强数据统筹管理，对于数字中国的建设以及數字经济发展，乃至数字社会治理具有重大的创新意义。谈到数据必定涉及安全问题。总体来看，国家数据局的组建可谓是“恰逢其时”，产业各方应携手共进，打通数据产业链上下游，共同下好全国数据“一盘棋”。