新时代关于重庆市全民所有自然资源资产配置的思考

◎ 彭漫莉，牛德利，李婷婷

全民所有自然资源资产是自然资源资产的重要组成部分，探索研究全民所有自然资源资产配置机制，有利于促进全民所有自然资源资产高效配置和保值增值，有利于推进自然资源资产产权制度改革和落实维护国家所有者权益，对实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化有着重要的现实意义。

新时代背景下，为优化资源价格形成机制和有偿使用方式，显化国家作为全民所有自然资源所有者的财产权利，确保国家所有者权益得到充分有效维护，需从多方面统筹考虑，创新自然资源资产所有权实现形式，推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革。研究小组在分析重庆市全民所有自然资源资产配置现状的基础上，总结特色做法，剖析全民所有自然资源资产配置困境，提出优化全民所有自然资源资产配置的建议。

一、重庆市全民所有自然资源资产配置现状

据重庆市人民政府2020 年度国有自然资源资产管理情况的报告显示，截至2020 年底，重庆市国有土地资源总面积8 304.2平方千米，其中国有农用地4 668.8 平方千米，国有建设用地2 781.6 平方千米，国有未利用地853.8平方千米；已发现矿产70 种，主要有页岩气、天然气、地热、铁矿、铝土矿等；森林面积43 293.3 平方千米，森林覆盖率52.5%，其中国有森林面积3 426.9 平方千米；流域面积50平方千米及以上河流总数510 条，市内河道总长度为16 849.6 千米。

按照《重庆市土地管理规定》《重庆市矿产资源管理条例》等规定，重庆市持续推进自然资源资产市场化和自然资源资产有偿使用制度建设，其中土地资源和矿产资源的市场化配置程度较高、力度较强。2020 年，重庆市国有建设用地供应127.8 平方千米，其中出让方式供应面积64.0 平方千米，划拨方式供应面积63.8 平方千米；新增出让矿业权133 宗，其中探矿权4 宗，采矿权129 宗。

二、特色做法及成效

近年来，重庆市不断推进自然资源资产市场化有偿配置，建立了自然资源资产配置制度体系，在工业项目“标准地”出让改革、拓展地票生态功能、绿色矿山建设、生态产品价值实现等方面进行了积极的探索与实践。

（一）工业项目“标准地”出让改革

2021 年，重庆市探索建立了“事前评估定标准、事中实施推项目、事后监管保服务”的工业项目标准地出让新模式。即在完成区域评估的基础上，提前明确地块投资强度、亩均税收等控制指标，并纳入出让公告发布，让企业提前知晓地块使用要求和标准。建成投产后，按照既定标准和法定条件验收、监管。该配置方式有效降低了企业的成本，减轻了企业的负担，提高了企业投资建设的便利度，缩短了产业项目的落地时间，同时提升了节约集约用地水平和审批服务效能。

工业项目“标准地”出让改革的实施，大大节省了企业的时间成本。如重庆市智能电网科技产业基地、国家检验检测高技术服务业集聚区（金凤）检验检测认证科技园项目，与以往项目相比，开工建设时间缩短了2～3 个月。

（二）拓展地票生态功能

2018 年，重庆市按照“生态优先、实事求是、农户自愿、因地制宜”的原则，鼓励各地因地制宜地开展建设用地复垦，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草，拓展了地票的生态功能，腾出的指标参照地票进行交易，生态修复效益和生态产品供给能力不断提升。同时，减少了土地的低效建设占用，扩展了生态空间和生态产品价值。

重庆市还积极引导重点生态功能区的建设用地退建还林复绿。截至2022 年底，重庆市累计复垦形成生态类地票439.27 公顷、12.72 亿元，强化了生态功能区域和生态脆弱区域保护，在促进耕地保护、城乡统筹、区域协调和助农增收等方面发挥了积极作用。

（三）开展绿色矿山建设

近年来，重庆市积极践行绿色发展理念，印发了《重庆市矿产资源总体规划（2021—2025 年）》《重庆市绿色矿山建设标准》《重庆市绿色矿山管理办法》等政策性文件，优化矿产资源开发利用结构，强化资源节约与综合利用，推进矿山地质环境恢复治理，建立绿色矿山建设新体系，基本形成绿色矿业发展新格局。

重庆市通过规定年度计划、建设评估、名录管理和第三方机构监督管理等举措，基本形成“有进有出”的矿山管理体系，动态评估更新列入、移出的市级绿色矿山名录，强化信用约束，巩固绿色矿山建设成效。

（四）探索森林和水资源资产生态产品价值路径

2018 年，重庆市创建森林覆盖率指标交易机制，推动生态保护成本共担、生态效益共享，促进生态服务受益地区与重点生态功能地区的“双赢”，构建了生态优先、绿色发展的生态保护长效机制。截至2022 年底，重庆市共签约8 单横向生态补偿协议，总交易森林面积指标24 153.33 公顷，总成交金额9.06 亿元，促进了“绿水青山”向“金山银山”的转化。

重庆市还坚持“生态优先、共建共享”的原则，建立流域横向生态保护补偿机制，增强了流域保护和治理的支撑保障作用，激活了各级政府治水的内生动力。目前，重庆市19 条长江次级河流所涉及的33 个区县全部签订了生态补偿协议，跨区县河流实现了“各自管”到“一家管”。同时，与湖南等省份签署流域省际间横向生态保护补偿协议，建立跨省流域横向生态保护补偿机制，流域生态环境质量不断改善，开创跨省流域协同保护的新局面。

三、存在的问题

（一）政策体系完整程度不一

在国有建设用地和矿产资源方面，重庆市以《重庆市土地管理规定》《重庆市矿产资源管理条例》为依据形成较完善的资产配置政策体系，在配置原则、配置条件、配置程序、配置权能等方面均有详细规定。但国有农用地、森林、草原、湿地和水资源的资产配置政策体系尚不完备，存在配置方式单一、程序不完善等问题，表现为资产配置政策覆盖面、内容全面性不足，操作性不强。

（二）市场化配置程度不一

重庆市国有建设用地和矿产资源在重庆市公共资源交易中心交易顺畅，特别是国有建设用地，形成了出让、租赁、作价出资（入股）的土地一级市场，转让、出租、抵押的土地二级市场，市场配置程度较高。其他类自然资源因缺乏配套机制，导致市场化程度低、配置效率低。

（三）管理部门监管合力不足

自然资源资产管理权分散于自然资源、农业、林业、水利等多个部门，各主管部门间存在体制机制、管理标准、统计口径等差异，这在一定程度上影响了自然资源资产配置和综合监管。如重庆市沿江河岸的沉积河砂属于监管空白区域，未纳入自然资源和水利主管部门的监管区域，容易造成国有自然资源资产的隐性流失，损害全民所有自然资源资产所有者权益。

四、建议

（一）健全相关政策法规

梳理重庆市各类自然资源资产配置政策法规缺项，推动政策法规“立改废释”。《重庆市土地管理规定》自1999 年施行，目前部分规定已不符合上位法规定，应及时修订发布。同时，可借鉴宁夏回族自治区永宁县国有农用地管理暂行办法等实施经验，参照国有建设用地配置方式，印发国有农用地管理办法，明确其权利权能、配置方式、配置程序、不动产登记、收回补偿等内容。同步加快森林、草原、湿地和水资源资产配置政策法规、配套制度和管理办法等的制定，为全民所有自然资源资产配置夯实基础。

（二）健全市场化配置机制

结合重庆市全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点和全民所有自然资源资产清查专项工作，开展价格体系专题调查研究。在各类自然资源政府公示价格的基础上，建立健全森林、草原、湿地和水资源资产价格体系，完善自然资源资产价格形成机制。同时，完善各类自然资源资产市场准入和退出、信息公开、市场竞争等方面的配套制度，促进全民所有自然资源资产市场交易的多样化和丰富性。

（三）构建监管协同机制

摸清全民所有自然资源资产家底，消除监管空白和盲区。依托重庆市全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，理顺市级、县区级监管职责，建立跨部门、跨区域执法监管协作机制，推动自然资源资产数据共享，强化协同监管，形成横向协调、纵向联通的协同监管格局，切实维护全民所有自然资源资产所有者权益。