强化规划引领 严格边界管控 打造山水城市杭州样板

□ 杭州市规划和自然资源局 黄洁琼 王杨惠

党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。一直以来，杭州市深入践行习近平生态文明思想，不断厚植生态资源独特优势，锚固市域生态安全格局，通过强化规划引领、严格边界管控、加快公园建设，让城市在自然山水中有机生长，充分彰显了“三面云山一面城”“一江春水穿城过”的山水城市景观格局。

一、全面评估资源环境和国土空间，守住自然资源生态本底

2019年，杭州市开展完成了资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价工作（简称“双评价”）。基于土地资源、水资源、生态资源、环境条件、灾害影响等现状评价，刻画了市域整体生态资源禀赋、农业功能承载、城镇空间分布等本底特征，集成评价了资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，形成了生态保护、农业生产、城镇建设三个导向的开发适应性空间评价结论。

（一）以“双评价”综合评价，优化国土空间格局

“双评价”描绘了杭州市域生态、农业和城镇三类空间格局雏形，为优化国土空间开发保护格局提供了空间支撑。特别在城镇开发边界划示中，杭州市东部平原和中西部的山谷、河谷为高度重叠的农业适宜区和城镇适宜区，通过针对性地叠加城市生态空间以及未来重点开发区域等特征，深化分析城镇建设优势区域，推演出了城镇开发边界布局“最优解”。城镇开发边界的划定推动了城市发展模式从粗放扩张向内涵提升转变，也为全市域可持续发展预留一定空间，充分践行了“人与自然和谐共生”理念。

（二）以“双评价”单向评价，指导专项规划研究

在实践工作中，“双评价”有效指导了全市国土空间规划编制更加科学、有序地开展，其数据基础和单项评价也指导了安全防灾、生态修复等专项领域的空间研究。例如在“利奇马”台风后，临安区充分运用“双评价”分析，在灾害成因与影响分析、风险空间的甄别、防灾工作存在的问题及针对性策略的提出等方面进行深化和应用探索，辅助灾后重建规划工作，从自然山水大格局保护出发谋划了国土空间开发格局。

二、高水平编制国土空间总体规划，打造美丽中国杭州样本

杭州市国土空间总体规划自2019年启动，目前已编制完成并上报。在规划编制之初，杭州市坚定不移走“绿水青山就是金山银山”的发展路子，牢固树立新时代生态文明思想，明确“生态优先、绿色发展”作为首要原则，将生态安全格局作为国土空间规划的底线管控内容，来整体谋划面向中长期发展的空间蓝图。

（一）加强规划统筹，构建国土空间新格局

在“历史文化名城、创新活力之城和生态文明之都”的城市定位指导下，杭州市规划构建“一主六辅三城、三江两脉八带”的多中心、网络化、组团式、集约型特大城市新型国土局空间结构，不断优化布局农业生产、生态、城乡生活三类空间，实现生态空间大拓展、大保护；产业空间大腾挪、大聚集；市域发展大手笔、大统筹，从而高质量高水平推进杭州生态文明建设。

（二）强化生态保护，构建生态安全格局

以建设“生态文明之都”为目标，杭州市重点加强千岛湖及其汇水地区、三江及其支流等河流水系、西溪湿地等重要湿地管控与保护，严格控制山地丘陵地区开发规模与强度，强化城市周边生态开敞空间构成的八条结构性生态绿楔，构建了“蓝心绿底、三江两脉、绿楔融城”的生态安全格局。通过锚固生态安全格局、强化国土空间用途管制，规范引导生态空间中人类活动，建设生产、生活、生态三生融合的魅力空间，为助力杭州建设美丽中国样本作出更大贡献。

三、高质量完成“三区三线”划定，落实生态红线实体约束

“三区三线”划定是国土空间规划的核心内容。杭州市自2021年7月开始“三区三线”试点工作，先后完成了三轮试划，为全国层面的划定提供了经验参考。2022年9月30日，国家正式批准“三区三线”划定成果，落实了国家对耕地保护、生态保护的底线要求，也明确了杭州城镇集中建设的刚性管控边界。

（一）充分运用“双评价”成果，确保生态红线“应划尽划”

“双评价”成果辅助识别了杭州市域生态保护极重要区和生态敏感脆弱区，以及具有潜在重要生态价值的区域，作为生态红线划定的基础。衔接自然保护地整合优化后，杭州生态保护红线划定面积 4693平方公里，占市域国土面积 28%，大部分集中在自然山水地貌较为完整的西部区域及自然灾害高发区域。此外考虑西溪湿地承担着防洪排涝、为动植物提供生境栖息地等自然生态功能，部分区域范围纳入生态保护红线，面积为987公顷，占西溪湿地范围面积的95%。

（二）建设智慧监管“一张图”，实现生态红线精确落地

“三区三线”划定成果批复后，杭州市加快推动生态保护红线勘界定标工作，包括设立生态保护红线标识牌、生态保护红线重要点位埋设生态保护红线界桩、重点区域设置实时监控设备和高空监控设备，并建立生态保护红线智慧监管平台系统进行平台化管理，探索实现生态保护红线智慧监管“一张图”，并将相关成果接入城市大脑，持续提升杭州全域生态保护治理能力现代化，为全省、全国深化“绿水青山就是金山银山”理念，实现生态保护红线智慧化监管探索“杭州经验”。

四、高要求实施公园建设三年行动，建设全民共享公园城市

按照习近平总书记在浙江、杭州考察的有关要求，杭州市要统筹好生产、生活、生态三大空间布局，在建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市方面创造更多经验。2021年以来，杭州市连续多年将公园建设列为年度政府民生实事工程，如今越来越多的公园洒遍杭城，美丽杭州的底色越来越靓。

（一）强化规划引领，构建公园规划传导体系

在杭州市国土空间总体规划层面，杭州市以建设全民共享的公园城市为目标，坚持以人为本、生态优先，形成“十心、三环、两廊、两链”的城乡绿地系统结构，力争到2035年，中心城区人均公园绿地面积达15平方米。在公园体系上，结合八条生态带、生态游憩环等开敞空间，依托山林、湿地、湖泊、农田等自然景观，完善“郊野公园-城市公园-社区公园-游园（口袋公园）”开敞空间公园体系，并通过绿地系统专项规划和郊野公园规划等深化落实。

（二）抓好公园落地，持续均衡公园绿地布局

在项目建设上，为更好回应人民期盼，杭州市结合政府民生实事，按照“扫盲区、补短板、重需求、宜落实”原则，制定实施加快公园城市建设三年行动计划。同时，在公园建设中聚焦群众需求落实，将体育、儿童、停车等民生保障关键词有机融合。从实际成效看，2022年已建成公园71个，2023年已建成公园57个，杭州市公园绿地布局持续均衡化，公园覆盖率和均等化水平不断提高，服务均好性持续向好。

面向未来，杭州市将以“建设世界一流的社会主义现代化国际大都市，迈向全球影响力的独特韵味别样精彩的世界名城”为目标，始终坚持人与自然和谐共生，以国土空间规划为蓝图，探索山水林田湖草沙一体化保护与城乡建设共荣共生，强化山水林田湖草沙与城市绿地的空间衔接，加快构建城乡一体、内外有机联系的生态系统，营造“拥江而立、疏朗开放、城景文交融”的大山水城市特色风貌，打造幸福宜居新天堂。