破解京津冀协同发展体制机制问题研究

郭云飞

(张家口职业技术学院 安全工作处,河北 张家口 075051)

引言

京津冀是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。推动京津冀协同发展,是以习近平总书记为核心的党中央在新时代作出的重大决策部署,是促进区域协调发展、形成新增长极的重大国家战略。京津冀协同发展体制机制是指为促进京津冀三地间经济、社会、环境等协同发展而建立的一系列制度、机制和政策,包括政策协商、跨行政区域规划和项目协同等多种形式,旨在增强京津冀三地间的合作和协调,实现资源优化配置、产业协同发展、科技创新、环境保护和人才流动等领域的共享互惠,促进地区之间近距离合作和共赢。京津冀协同发展体制机制具有综合性、长远性、多样性、灵活性、健全性等显著特点。研究京津冀协同发展中的体制机制问题,可以为有效疏解北京非首都功能、推进北京“新两翼”建设、推动京津冀协同发展等目标的实现提供理论和实践指导。

一、京津冀协同发展体制机制建设的重要性

随着京津冀三地经济的快速增长和城市化进程的加速推进,体制机制建设在京津冀协同发展战略中凸显了重要作用。首先,它可促进资源的优化配置。京津冀地区集聚了丰富的资源,包括经济、科技、文化等方面的资源,京津冀协同发展体制机制建设能够破解京津冀地区经济发展不平衡的困境。如,北京国际性金融中心和文化中心地位日益凸显,而河北省等周边地区经济相对落后,建立京津冀协同发展体制机制可以帮助确定合理的政策措施,将北京的非首都功能逐步疏解至周边城市,减轻北京的人口压力和资源负担,在实现北京可持续发展的同时,也能够带动其他地区实现经济增速,从而提高京津冀整个地区的综合竞争力。其次,它有助于推动城市间的协同发展。京津冀地区包括北京、天津、石家庄等多个城市,是中国人口密集地区之一,当前三地面临着日益严重的交通拥堵和环境污染问题。研究京津冀协同发展的体制机制可以为北京的“新两翼”建设提供指导和支持,通过建设雄安新区和北京城市副中心,进一步优化交通规划和建设高铁、城际轨道等交通设施,形成以北京为核心,以雄安和北京城市副中心为两翼的协同发展格局,推动城市间的协同发展和城市群的形成,缓解交通压力。再次,它有助于区域一体化加速发展。京津冀地区具备良好的创新基础和科技资源,但存在资源碎片化、创新能力分散的问题,研究京津冀协同发展体制机制可以深入分析协同发展中存在的问题和障碍,提出相应的改进措施和政策建议,促进科技创新合作,形成优势互补,从而提高整个地区的创新能力和综合竞争力。最后,它有助于解决产业布局不均衡、空间布局不合理的问题。京津冀协同发展的体制机制建设可以实现产业协同,形成优势互补,推动京津冀地区产业布局的均衡发展,实现共赢。另外,它也可以消除京津冀地区在空间规划方面不合理和重叠的困境,解决水资源短缺、空气污染等严重问题,从而有效推动三地进一步优化空间布局,提高土地、能源等资源的利用效率,推动清洁能源利用、生态文明建设,加强环境保护与治理,实现经济与生态环境协同发展。

二、京津冀协同发展体制机制建设面临的挑战

我国以《京津冀协同发展规划纲要》为统领,不断加强京津冀协同发展体制机制建设,为三地协同发展提供了制度保障。综观京津冀三地体制机制建设现状,一是制度创新方面取得明显进展。在中央领导下,京津冀三地陆续出台了一系列协同发展的政策,如制定了资金扶持政策、产业协同发展政策、市场一体化政策、城市交通一体化政策、环境保护协同政策、人口流动管控和落户政策等,为三地协同发展提供了根本遵循。出台《开发性金融支持京津冀协同发展合作备忘录》等文件,中央和地方政府专门设立了政府引导基金、发行定向债券、建立了PPP融资模式、划拨各级财政专项资金等用于支持协同发展的重点项目,进一步创新金融支持手段,使政策更加精细化。二是跨界协同发展机制初步形成。三地政府已经开始全面推进各项重点项目,如以雄安新区为核心,建立了以京津冀城际轨道交通为主要骨干的协同发展体系。三是搭建了协同发展领导平台。中央和京津冀三地分别设立了协同发展领导小组或办公室,成立了协同发展委员会和跨地区合作平台,负责协同发展的统筹协调和政策实施。如京津冀协同发展联合工作办公室、京津冀交通一体化联席会议、京津冀环保协同发展联席会、京津冀协同发展示范区、京津冀协同创新示范区等,共同推进三地间协同发展。四是区域基础设施加速推进。京津冀已经开展了一系列基础设施建设、公共服务和城市发展方面的合作。如河北雄安新区建设将成为承接疏解北京非首都功能的中国式现代化建设的先行区、示范区。五是部分产业合作机制可圈可点。如《京津冀商贸物流发展规划》等规划对于京津冀三地产业合作、推动产业优势互补、资源共享、创新跨越发展提供了具体措施。六是人才资源共享制度正式建立。建设了全方位、高效优质的人才服务平台,构建了人力资源协同发展机制。七是生态环境保护取得了突破。如《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》对建立三地生态保护复合型机制,加强区域环境质量整治,改善环境质量提供了基本导向。京津冀协同发展体制机制建设为有效推进京津冀一体化进程起到了重要保障作用,但也面临着一些困境,成为制约京津冀协同发展的障碍。

(一)政策法规不完善

由于京津冀协同发展政策法规不完善,致使协同发展的诸多领域在执行上存在偏差,影响了协同成效。一是政策协调不够。京津冀地区涉及多个省市,各地区的政策法规体系不同,协同发展中的政策协调不够,导致在一些重要领域,如土地利用、环境保护、交通运输等方面,各地区之间的法规标准、政策措施存在差异,不利于协同发展的顺利推进。二是缺乏统一的政策框架。目前,京津冀协同发展的政策法规尚未形成统一的框架,各地区之间的政策相对独立,缺乏整体性和协同性,难以形成合力。三是缺乏明确的权责分工。在协同发展过程中,各级政府在权责分工方面缺乏明确的规定,导致职能重叠、责任不清等问题,影响了协同发展的顺利推进。四是法规执行不力。一些已有的政策法规在执行过程中存在执行力度不够、执法效果不佳等问题,导致政策的有效性和可操作性受到影响。五是缺乏激励约束机制。由于在协同发展的政策法规中缺乏对各地区的激励和约束,奖惩机制缺失也影响了各地区积极参与协同发展的积极性。

(二)体制机制不协调

由于京津冀在政治、经济、文化等方面存在差异,影响了协同发展进程。一是城市规划不协调。如北京城市副中心、雄安新区和天津滨海新区等都是新兴城市,迫切需要实现与周边城市的协同发展。二是经济政策不协调。三地之间的经济政策存在相互竞争的现象,比如某些优惠政策会对其他地区产生吸引力,进而导致不必要的竞争,不能达到协同发展的目标。三是人力资源流动不便捷。人力资源是京津冀协同发展的新动能,但是人才流动受到户籍制度、城乡差异、社会保障等方面的限制,造成人才流动不便、流动效果不畅通等问题。四是环保协作不到位。京津冀协同发展的环保问题需要三地协同治理,但是由于各地的监管和治理体制不完善,一些环境问题得不到有效解决。五是协调效果不理想。虽然成立了京津冀协同发展领导小组、办公室等机构,但是受到地方利益、行政难度等影响,协调效果不够理想,影响了协同发展进程。

(三)资源分配不均衡

由于京津冀在资源分配方面存在差异,资源调配不均衡影响了协同发展的整体性。一是资源分配,北京作为国家中心城市,无论在科技、教育、文化、医疗等方面都会吸引大部分的投资资金,相比津冀会更有绝对优势,津冀协同发展也需要更多的投资和资源。二是高科技领域的资源优势明显倾向于北京市,在绿色产业和制造业方面,虽然津冀也有一些优势,但是相对于北京市还比较薄弱。三是人才资源也倾向于北京市。由于北京市的国家层面机会多,在人才政策上也更灵活,结合其独特的文化和生活环境,北京市的人才虹吸效应更明显。四是环境资源分配不均衡。由于北京市拥有更多环境资源,国家对北京市环境保护投入较多,然而津冀需要更多的污染防治设施和经济支持,反而投入的环保经费明显偏少。

(四)监督和评估机制不健全

由于京津冀协同发展涉及各个方面,缺乏有效的监督措施和评估机制容易导致京津冀在一些政策和措施方面无法得到有效执行,甚至出现违规行为。目前,三地在协同发展过程中仍存在监督机制不完善、评估机制不科学、数据共享不畅通等系列问题,无法及时监督和准确评估各地区协同发展状况和效果,无法及时调整和优化协同发展的政策和措施。同时,京津冀三地数据共享不畅会容易造成信息不对称,影响监督和评估的准确性和及时性。

三、破解京津冀协同发展体制机制问题的对策

当前,京津冀协同发展已进入全新阶段,产业、创新、环保、基础设施、公共服务建设等发展中深层次问题的解决和协同发展新空间的创造,都亟待通过体制机制创新来进行突破,提供制度保障。

(一)加强顶层设计,推进政策法规的制定和完善

推进政策法规的制定和完善是推进京津冀协同发展,并且保持长期稳定性和可持续性的制度保障。建立京津冀协同发展的顶层设计机制和协同发展的长效机制,可以推动规划和指引协同发展的方向。一是加强顶层设计和政策规划。京津冀三地需要在中央的支持下加强顶层设计,明确各级政府的职责和权限划分,确保政策的协同性和一致性。同时,京津冀三地需要制定统一的政策框架,加强协同发展的整体规划和统筹管理。二是建立健全协同发展的体制机制,明确京津冀协同发展的组织架构和职能分工,强化协调机制的作用,加强信息公开和共享。三是建立推进市场一体化机制。加强区域内市场统计、标准化建设,推进“互联网+”等新经济模式,加强创新创业支持,推进特色产业发展。四是建立推进生态环境协同保护机制。制定和完善京津冀生态环境协同保护政策,建立有效的生态环境保护和资源利用协同机制,充分发挥信息技术的积极作用,探索建立生态补偿机制和资源节约利用机制,加强对跨界污染的防治和治理。五是加快构建创新人才支撑机制,制定更加全面和科学的人才引进政策,加强区域职业培训和人力资源管理,吸引高素质人才流动,提高企业和整个地区的创新能力,为协同发展提供强有力的人才支撑。

(二)创新区域协同发展体制机制,推动京津冀都市圈高质量发展

加强机制建设和体制创新是有效推动京津冀都市圈高质量发展的重要路径。一是加强制度创新。通过明确京津冀三地在协同发展中的具体职责和权限,及时废除限制京津冀协同发展的区域性政策和制度,提升各地区的主动参与和协同合作的积极性。二是创新协同发展机制,推动三地构建实质性的利益共同体。一方面尽快建立区域利益协调机制,推动生产要素在京津冀区域内有序流动,另一方面要全面梳理和重新定位全产业链协同发展的政策体系,提升发展政策的针对性、有效性和落地性。三是推动科技创新与发展。京津冀要鼓励加强在科技前沿、共性关键技术和公共安全等领域的合作,集中优势科技资源,加速建设一系列重要的科技创新基地,包括国家重点实验室、国家在技术、产业、制造业、医学等方面的创新研究中心,以促进技术资源的共享和创新,使京津冀成为国家科技创新中心的重要引擎。四是完善财税体制和财政分配制度。中央要合理增加京津冀的财政支持,在资金分配和使用中充分考虑区域协同发展的需要。同时,京津冀要不断完善地方间财政协同机制,建立更加合理的资源配置和财政分配制度,建立区域基金和协作机制,着力解决协同发展过程中出现的财力分配不平衡、资源配置不合理等问题,为实现更有成效的协同发展提供重要支撑。五是创新协同发展模式。京津冀要突破经济融合的行政壁垒,建立都市圈内统一的经济运行规则,借助市场机制实现区域资源整合,促进要素自由流动和优化配置,从而构建一个大开放、大协同的区域发展模式,以实现整体效益的最大化。

(三)完善资源配置,提升协同发展的整体效益

建立京津冀统一的市场准入标准和规则,消除非经济因素对市场竞争的不利影响,进一步完善市场资源配置,提升京津冀协同发展的整体效益。一是加强基础设施建设。京津冀三地要加大投入力度,优化区域交通、能源、水资源等基础设施建设,提高物流效率和资源利用率。二是探索将人才引进与产业协同,构建“人才育成-技术创新-成果应用”等产业生态链,打通京津冀三地产、学、研、用等环节,拓展人才服务于产业的全链条发展空间。三是加速发展新能源和培育新动能。三地要着力探索新型的产业结构,聚焦新一代信息技术、生物医药健康、高端智能装备等绿色产业的发展,通过建立国家级新区、全面创新改革试验区、自主创新示范区、综合保税区、自贸试验区、高新产业集聚区等创新场景开发基地,推动三地的绿色产业创新。四是多方位构建京津冀产业转型提升的保障体系。中央要加大对京津冀地区,尤其是河北省战略性新兴产业的国家支持力度,以确保在河北退出传统产能的同时,加速推进新兴产能发展,构建起跨地区的产业链协同和生产要素全流通体系。五是努力扩大开放合作。京津冀要积极寻求与国内外不同地区的交流与合作机会,推进产业国际化和区域间的互利合作,提高区域竞争力。

(四)建设监督和评估机制,强化体制机制建设实效性

强化监督和评估是实现京津冀协同发展的重要手段,加强监督和评估机制建设需要政府部门、专业机构、社会组织等多方合作。一是建立监督机构。京津冀要设立具备独立性和权威性的专门监督机构,负责监督三地政府部门、企事业单位协同发展的实施情况,确保各方履行职责、推进合作。二是完善监测体系。京津冀要建立全面、及时、准确的数据监测体系,如经济发展、人口流动、环境保护等方面的指标,对京津冀协同发展的各项指标进行监测和评估,通过数据分析来发现问题,评估成效。三是强化政策评估。京津冀要加强对协同发展政策的评估,可以通过专家评审、社会调研等方式,对政策的有效性和可行性进行评估,及时发现政策实施中存在的问题和不足,并提出相应的改进意见。四是推动信息共享。京津冀要加强信息的共享和公开,各级政府部门、企事业单位应主动向社会公开相关数据和信息,提高监督的透明度和公正性,接受社会监督和评估。五是强化问责机制。京津冀要建立健全问责机制,明确责任主体,加大对不履职不尽责行为的追责力度,对工作不力、违法违规行为等进行严肃处理,确保京津冀协同发展体制机制的有效实施。六是进一步强化法制营商环境建设。完善与协同发展相关的法律法规和政策,着力推进政府服务创新和行政审批改革,加强监管和执法力度,建立健全法律法规执行机制,提高营商环境和服务水平,加强企业和市场主体的法制保护,保障协同发展过程的合法性和规范性。

结语

京津冀作为国家重大战略的实施主体,建立统一的政策规划是破解京津冀协同发展体制机制的重要保障,优化资源配置是协同发展的核心,加强基础设施建设是协同发展的重要支撑,强化科技创新合作是提升协同发展能力的重要途径,完善环境治理和生态保护机制是实现可持续发展的关键举措。破解京津冀协同发展体制机制问题需要京津冀加强顶层设计、创新协同发展、完善资源配置、强化监督和评估,从而实现区域经济和社会可持续发展和共同繁荣,为中国式现代化建设打造一个协同发展的示范样板。